【摘 要】本文介紹了高校收支預(yù)算管理的現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前高校收支預(yù)算管理存在的問題、危害及其原因，提出了完善收支預(yù)算管理、保障學(xué)校健康發(fā)展的對(duì)策。

　　【關(guān)鍵詞】高校；收支預(yù)算管理；科學(xué)發(fā)展觀

　　一、問題提出的背景及意義

　　2007年3月，教育部部長周濟(jì)對(duì)于高校債務(wù)問題表示“要認(rèn)真地加以解決”，吉林大學(xué)“自曝”欠債30億，教育部發(fā)展規(guī)劃司司長韓進(jìn)在新聞發(fā)布會(huì)上說“教育部將為高校貸款設(shè)立上限額度……幫助學(xué)�；�解貸款風(fēng)險(xiǎn)”，搜狐網(wǎng)發(fā)起“高校負(fù)債會(huì)不會(huì)讓高校破產(chǎn)”的討論；4月，教育部發(fā)言人做客中國網(wǎng)表示“高校貸款問題是能夠解決的”；9月，周濟(jì)承認(rèn)中國高校負(fù)債2 000多億元，高校可通過土地置換解決負(fù)債問題；10月，國土資源部表示，高校用地屬國有劃撥土地，按照法律，高校不得擅自轉(zhuǎn)讓國有劃撥土地；12月，國務(wù)委員陳至立表示，高校債務(wù)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，要把高校負(fù)債問題提到議事日程上來。2008年3月，周濟(jì)就高校債務(wù)問題再次接受采訪。高校負(fù)債已成為媒體、政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)，發(fā)展是第一要義，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。近年來，高校赤字運(yùn)轉(zhuǎn)，一方面向銀行舉債（顯性負(fù)債），一方面利用沉淀資金（隱蔽負(fù)債），實(shí)際負(fù)債遠(yuǎn)超出政府統(tǒng)計(jì)數(shù)字，對(duì)高校正常運(yùn)行構(gòu)成威脅。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高校作為非贏利組織，預(yù)算管理是最重要的管理方式，是財(cái)務(wù)管理的核心，財(cái)務(wù)管理的好壞事關(guān)高校事業(yè)的計(jì)劃能否完成，直接影響到高校各項(xiàng)資金使用效益，完善收支預(yù)算管理，保障學(xué)校健康發(fā)展，顯得極為重要。

　　二、高校收支預(yù)算管理的現(xiàn)狀

　　高校預(yù)算是指高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。高校進(jìn)行預(yù)算管理并不是單純控制收支，而是根據(jù)學(xué)校規(guī)劃，明確資源投向，保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)有序發(fā)展。

　　建國以來，高校預(yù)算編制經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是建國后三十年間，教育經(jīng)費(fèi)全由國家包攬，預(yù)算只反映財(cái)政撥款收支；二是十一屆三中全會(huì)后向綜合財(cái)務(wù)預(yù)算過渡，高校收入趨向多元化，開始編制包括所有可用收入的“校級(jí)預(yù)算”，初步確立綜合財(cái)務(wù)預(yù)算模式；三是綜合財(cái)務(wù)預(yù)算貫徹實(shí)施階段，貫徹“集中統(tǒng)一、大收大支”原則。

　　高校編制預(yù)算的目的是經(jīng)費(fèi)切塊、控制支出、壓縮赤字、收支平衡。2000年，國家推進(jìn)中央部門預(yù)算改革；2002年財(cái)政部開始實(shí)行編制部門預(yù)算改革。中央部門預(yù)算與學(xué)校收支情況不一致，學(xué)校編制兩套預(yù)算：一是8月份開始編制上報(bào)教育、財(cái)政主管部門的次年綜合預(yù)算，主要是財(cái)政撥款及可預(yù)見大項(xiàng)收支預(yù)算；一套是上年底開始編制當(dāng)年3-4月下達(dá)的分配校內(nèi)部門年度經(jīng)費(fèi)的學(xué)校內(nèi)部預(yù)算。

　　上報(bào)綜合預(yù)算實(shí)行“二上二下”編制程序：“一上”預(yù)算根據(jù)當(dāng)年文件要求，利用相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比較粗略地測算上報(bào)；“一下”預(yù)算由上級(jí)財(cái)政部門根據(jù)“一上”預(yù)算和相關(guān)政策下達(dá)控制數(shù)；高校根據(jù)控制數(shù)填報(bào)“二上”預(yù)算；上級(jí)財(cái)政部門審核后下達(dá)“二下”預(yù)算。因?yàn)樯蠄?bào)部門綜合預(yù)算主要是與財(cái)政撥款有關(guān)的預(yù)算及其他可預(yù)見大項(xiàng)收支，各類專項(xiàng)單獨(dú)編制預(yù)算，不能真實(shí)、全面地反映高校經(jīng)濟(jì)和收支情況。

　　高校內(nèi)部預(yù)算包括收入和支出預(yù)算，由校級(jí)和所屬各級(jí)預(yù)算組成。收入預(yù)算包括事業(yè)撥款和學(xué)費(fèi)收入，事業(yè)撥款由財(cái)政核定，學(xué)費(fèi)收入根據(jù)學(xué)生數(shù)和物價(jià)部門核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定。高校支出包括事業(yè)、經(jīng)營、自籌基建和對(duì)附屬單位補(bǔ)助等支出，其中人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出由高校根據(jù)校內(nèi)政策確定，維持性專項(xiàng)和發(fā)展性專項(xiàng)支出預(yù)算由相關(guān)部門申報(bào)，人員經(jīng)費(fèi)由人力資源管理部門控制或由業(yè)務(wù)歸口職能部門進(jìn)行二次分配。

　　高校預(yù)算留有傳統(tǒng)預(yù)算編制的痕跡，上報(bào)部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算從時(shí)間和總額上不一致，存在明顯的“兩張皮”現(xiàn)象。

　　三、高校收支預(yù)算管理存在的問題及其危害

　　預(yù)算“兩張皮”的直接后果就是上級(jí)部門不能準(zhǔn)確把握高校收支情況。分三類問題分析：

　　（一）高校收支總體預(yù)算管理問題與危害

　　1.收不抵支，內(nèi)部編制赤字預(yù)算現(xiàn)象普遍存在，貸款盛行，威脅高校科學(xué)發(fā)展

　　與高校10年來的發(fā)展速度相比，國家對(duì)高等教育投入顯然不足。高校要實(shí)現(xiàn)“一要吃飯，二要發(fā)展，三要有所積累，四要增強(qiáng)調(diào)控能力”的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)確實(shí)困難；高�；�本是“吃飯靠撥款，運(yùn)轉(zhuǎn)靠收費(fèi)，發(fā)展靠貸款”。據(jù)了解，當(dāng)前高校對(duì)待貸款大致有兩種狀態(tài)：（1）貸款不列入預(yù)算，全部掛在應(yīng)付款科目，還款采取“借新還舊”，甚至利息都要靠貸款償還。（2）貸款列入預(yù)算，預(yù)計(jì)當(dāng)年能從預(yù)算外收入中歸還的本息數(shù)額列入收支預(yù)算，無法歸還部分仍掛應(yīng)付款科目。長遠(yuǎn)來看，對(duì)高校科學(xué)發(fā)展是一種巨大威脅。

　　2.預(yù)算不完整，不統(tǒng)一，影響資源配置

　　貸款不能列入收入預(yù)算；多個(gè)預(yù)算并行（基本收支、基本建設(shè)、修購項(xiàng)目、985工程等），各預(yù)算編報(bào)時(shí)間不一致，要求有區(qū)別，經(jīng)費(fèi)下達(dá)與執(zhí)行時(shí)間不同。高校側(cè)重于編制校級(jí)財(cái)力預(yù)算，欠缺學(xué)院、部、處等二級(jí)單位預(yù)算。不能真實(shí)反映高校實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，支出安排存在較大不確定性，資源浪費(fèi)，學(xué)校調(diào)控資金額度和余地小。

　�。ǘ�）高校收入預(yù)算管理問題與危害

　　1.收入預(yù)算存在不確定性，資金安排低效，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)更為突出

　　“985工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往下半年編制當(dāng)年預(yù)算，年底下達(dá)又不按預(yù)算下達(dá)（按一定比例下達(dá)）；“修購專項(xiàng)”預(yù)算審核后，學(xué)校已按需求情況墊支資金組織實(shí)施，到年底上級(jí)部門又沒安排預(yù)算，反過來說，學(xué)校利用自有資金已安排相關(guān)項(xiàng)目支出，經(jīng)爭取得到的上級(jí)補(bǔ)助款往往成為一種“埋伏”，資金使用效益值得商榷；部分學(xué)費(fèi)等應(yīng)收款項(xiàng)不能按時(shí)上繳，勢必影響到資金使用安排。某高校2007年12月本科生欠費(fèi)達(dá)到2 150萬元，嚴(yán)重影響到辦學(xué)資金周轉(zhuǎn)，由此增加貸款額度又背上沉重的利息負(fù)擔(dān)。

　　2.收入預(yù)算不實(shí)，難以保障高校支出需要

　　個(gè)別二級(jí)單位重視部門利益，與財(cái)務(wù)管理部門在資金收支方面信息不對(duì)稱；創(chuàng)收單位往往由業(yè)務(wù)部門對(duì)其投資、上繳等指標(biāo)進(jìn)行核定，難以準(zhǔn)確判斷和掌握實(shí)際狀況，難以對(duì)其未完成部分作出判斷、評(píng)價(jià)和考核，完不成收入計(jì)劃，缺乏必要的約束措施；收入增加較大時(shí)，也會(huì)部分打“埋伏”，傾向于只是完成年初制定指標(biāo)任務(wù)。收入預(yù)算不能較好地完成，預(yù)算支出難以得到有效保障。

　　（三）高校支出預(yù)算管理問題與危害

　　1.支出預(yù)算約束乏力，管理低效，影響正常事業(yè)有序發(fā)展

　　支出預(yù)算缺乏約束，難以實(shí)現(xiàn)資源有效配置，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算增值功能；經(jīng)費(fèi)使用部門在支出預(yù)算執(zhí)行過程中熱衷于想方設(shè)法爭資金；項(xiàng)目預(yù)算金額，較大程度上取決于項(xiàng)目申報(bào)者的游說能力和決策者的偏好和關(guān)注程度；以部門利益為重，導(dǎo)致一方面經(jīng)費(fèi)緊張，一方面浪費(fèi)嚴(yán)重。在混亂狀態(tài)中財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人往往權(quán)力過大且得不到有效監(jiān)控，預(yù)算的公平性、公正性和效率受到影響，隨意增加支出預(yù)算導(dǎo)致學(xué)校入不敷出，赤字大到一定程度學(xué)校就會(huì)緊急叫停。最終導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展規(guī)劃得不到落實(shí)，資源投向低效，事業(yè)發(fā)展受到威脅。

　　2.高校支出預(yù)算偏離發(fā)展戰(zhàn)略，基建投資比重大，影響到高校持續(xù)發(fā)展

　　發(fā)展戰(zhàn)略是指導(dǎo)高校發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，一般由長期、中期、短期規(guī)劃及措施等內(nèi)容組成，而高校部門預(yù)算均為一年一定，往往關(guān)注當(dāng)前急需解決的問題，偏離學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略；高校支出預(yù)算安排“蓋大樓，請(qǐng)大師”，基建支出過大，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)飆升，高校不得不編制和執(zhí)行赤字預(yù)算，影響高校事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

　　四、高校收支預(yù)算管理存在問題的原因分析

　�。ㄒ唬╊A(yù)算基礎(chǔ)的制約

　　經(jīng)過近十年的改革，高校預(yù)算仍留有傳統(tǒng)預(yù)算痕跡，上報(bào)部門預(yù)算和內(nèi)部預(yù)算編制時(shí)間安排上不盡合理，高校編制“零基預(yù)算”條件尚不具備，高校預(yù)算定編、定額、定標(biāo)準(zhǔn)未形成，預(yù)算管理處于相對(duì)粗放、經(jīng)驗(yàn)式的狀況，高校缺乏專業(yè)化程度較高的財(cái)務(wù)預(yù)算管理隊(duì)伍。

　　（二）編制本身的問題

　　1.預(yù)算編制方法問題。目前基本上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“基數(shù)+增長”的編制方法，以上一年支出為基數(shù)，部門間基數(shù)不均衡，難以客觀、公平、公正地對(duì)待各部門，容易造成各部門一味增加支出。2.預(yù)算準(zhǔn)確性差導(dǎo)致預(yù)算缺乏剛性。預(yù)算的準(zhǔn)確性是保證預(yù)算剛性的前提，現(xiàn)行預(yù)算往往缺乏必要論證，預(yù)算準(zhǔn)確性較差。3.預(yù)算編制、執(zhí)行和考核缺乏有效制衡�，F(xiàn)行預(yù)算編制程序要經(jīng)過預(yù)算編制工作小組、分管財(cái)務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)、職工代表大會(huì)（常設(shè)主席團(tuán)會(huì)議）、校長辦公會(huì)（黨委常委會(huì)），但是大部分成員只是“用腳投票”，決策層有時(shí)不很了解情況；學(xué)校雖設(shè)有財(cái)經(jīng)委員會(huì)，但往往只是從專家角度提出意見，無否決權(quán)。

　　（三）制度方面的限制

　　1.高校內(nèi)部管理制度不夠健全，一定程度上注定了預(yù)算約束力不強(qiáng)。2.制度基礎(chǔ)不一致，事業(yè)收支實(shí)行“收付實(shí)現(xiàn)制”，經(jīng)營收支實(shí)行“權(quán)責(zé)發(fā)生制”；預(yù)算年度自公歷1月1日至12月31日，教學(xué)年度自當(dāng)年9月1日至次年8月31日。3.考核、評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲制度錯(cuò)位。編制預(yù)算時(shí)留有的機(jī)動(dòng)資金常被用于填補(bǔ)問題嚴(yán)重部門的資金損失，是在獎(jiǎng)勵(lì)失敗。往往重預(yù)算執(zhí)行、輕績效評(píng)價(jià)，支出預(yù)算執(zhí)行好壞一個(gè)樣；決策失誤、不合理支出無從考核和問責(zé)。

　�。ㄋ模┢渌�方面的影響

　　高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、權(quán)力制衡機(jī)制、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算控制意識(shí)和習(xí)慣，都影響到預(yù)算執(zhí)行；有的部門負(fù)責(zé)人追求部門政績，缺乏全局觀念；有的領(lǐng)導(dǎo)可能有任期觀念，重視開源、忽視節(jié)流，重投入、輕管理、輕效益。

　　五、學(xué)校健康發(fā)展迫切要求完善收支預(yù)算管理

　�。ㄒ唬┩七M(jìn)預(yù)算管理改革

　　1.改革完善高校部門預(yù)算制度，克服“兩張皮”現(xiàn)象。2.編制全面預(yù)算。尋找合理反映高校負(fù)債問題的途徑，統(tǒng)籌各項(xiàng)預(yù)算管理。3.嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，杜絕高校編制內(nèi)部赤字預(yù)算；加大教育經(jīng)費(fèi)投資，加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理。4.推進(jìn)高校預(yù)算管理制度改革，完善預(yù)算編制方法，創(chuàng)新會(huì)計(jì)核算方法，與高校財(cái)務(wù)運(yùn)行實(shí)際相適應(yīng)。

　�。ǘ�）建章立制，確立預(yù)算權(quán)威性

　　1.科學(xué)制定高校發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮其在學(xué)校發(fā)展中的指導(dǎo)作用，避免預(yù)算與其偏離的現(xiàn)象。2.建立預(yù)算管理機(jī)制，制定預(yù)算、收入、支出等一系列管理制度，明確預(yù)算管理職權(quán)和審批程序，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行主體及單位負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)，維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性。3.基建與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，區(qū)分輕重緩急，分步驟進(jìn)行校園基本建設(shè)。

　�。ㄈ�）科學(xué)編制財(cái)務(wù)收支預(yù)算

　　1.完善預(yù)算體系。既要全面預(yù)算，也要有二級(jí)部門預(yù)算，形成兩級(jí)責(zé)任預(yù)算體系；經(jīng)費(fèi)安排使財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。2.成立機(jī)構(gòu)并充分發(fā)揮作用。預(yù)算編制工作小組要摸實(shí)情、求實(shí)效；預(yù)算管理委員會(huì)要指導(dǎo)和協(xié)調(diào)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督；教職工代表大會(huì)及其常設(shè)主席團(tuán)要發(fā)揮作用，促進(jìn)民主決策和公開理財(cái)。3.健全相關(guān)制度。建立項(xiàng)目預(yù)算可行性論證、項(xiàng)目庫管理等制度。4.預(yù)算編制前要深入調(diào)研，提高預(yù)算準(zhǔn)確性和透明度；不同部門和不同項(xiàng)目嘗試不同方法。5.支出預(yù)算編制指導(dǎo)思想必須明確。支出預(yù)算作為分配導(dǎo)向，要區(qū)分維持性經(jīng)費(fèi)、發(fā)展性經(jīng)費(fèi)和重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)的不同，體現(xiàn)學(xué)校發(fā)展方針和重點(diǎn)投資方向，要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、先急后緩、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約的原則，既要實(shí)事求是，又要有超前意識(shí)，保證學(xué)校日常開支和前瞻性發(fā)展需要。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，對(duì)預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行、決算等全程監(jiān)督

　　1.規(guī)范支出審批程序，強(qiáng)調(diào)“一支筆”負(fù)責(zé)制，明確預(yù)算支出范圍、內(nèi)容、限額。2.建立超預(yù)算預(yù)警機(jī)制，對(duì)超限額項(xiàng)目需按規(guī)定報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批，對(duì)確需增加的支出應(yīng)本著量力而行、區(qū)分輕重緩急的原則經(jīng)規(guī)定程序調(diào)整，財(cái)務(wù)和審計(jì)部門按預(yù)算方案適時(shí)跟蹤和監(jiān)督資金投向及預(yù)算執(zhí)行情況，隨時(shí)把握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程和均衡性。3.加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高預(yù)算的透明度，維護(hù)公平競爭，減少違規(guī)。4.對(duì)預(yù)算的監(jiān)管要克服信息不對(duì)稱的影響，解決預(yù)算、決算兩張皮的問題。

　　（五）評(píng)價(jià)與考核并重

　　1.建立預(yù)算績效后評(píng)價(jià)制度。財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門協(xié)同預(yù)算管理委員會(huì)評(píng)價(jià)預(yù)算項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，是否符合國家預(yù)算管理規(guī)定，及時(shí)總結(jié)當(dāng)期預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行效果，為下期預(yù)算項(xiàng)目管理奠定基礎(chǔ)。2.建立預(yù)算績效后評(píng)價(jià)結(jié)果使用制度。通過提供和傳送已完成項(xiàng)目的執(zhí)行記錄，增強(qiáng)項(xiàng)目責(zé)任制和透明度�？捎盟姆N形式，一是向上級(jí)主管部門反饋；二是向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門反饋；三是向撥款部門反饋；四是向?qū)W校教職工公開。3.將預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果納入單位負(fù)責(zé)人任期考核、經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核范圍。

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