國有資本經(jīng)營預(yù)算制度作為新型國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下保證國有資產(chǎn)有效運營、管理和監(jiān)督，實現(xiàn)國有資本保值增值和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略重組的重要工具，已經(jīng)從理論探討到了逐步推進(jìn)階段，但在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中，仍有一些問題亟待解決。

　　一、國有資本經(jīng)營預(yù)算是否應(yīng)該包括債務(wù)收支

　　對于國有資本經(jīng)營預(yù)算中是否應(yīng)該包括債務(wù)的收入和支出，學(xué)術(shù)界存在兩種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算不應(yīng)該包括債務(wù)收支。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要包括：一般經(jīng)營性收入，具體包括利潤、股利、紅利、投資收益等；國有資產(chǎn)出售與轉(zhuǎn)讓收入、國有企業(yè)的清算所得；政府公共預(yù)算轉(zhuǎn)入資金。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括：一般經(jīng)營性支出，包括注入和增加國有資本金支出、股份公司中國家股增資配股支出、扶持國有企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)支出等；專項支出；國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的運行費用；對社會保障預(yù)算的補充支出等。另一種觀點認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該包括債務(wù)收支。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要包括：國有資產(chǎn)收益收入、公共預(yù)算轉(zhuǎn)入、國內(nèi)外債務(wù)收入和其他國有資產(chǎn)經(jīng)營收入。與其相對應(yīng)，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要用于國有資本的再投資和再發(fā)展，主要包括：一是用國有資產(chǎn)收益安排的支出，具體包括：股份制企業(yè)國家股配股（或增資）支出；向新、老國有企業(yè)注入資本金支出；國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排的投資支出；保證國家對重要行業(yè)和重點企業(yè)控股、參股的投資支出；國有資產(chǎn)保值增值的獎勵支出；用國有資產(chǎn)收益安排的其他支出；等等。二是基本建設(shè)支出和國家專項建設(shè)基金支出。三是國有企業(yè)挖潛改造支出。四是科技三項費用支出。五是國內(nèi)外建設(shè)借款還本付息支出以及其他支出。

　　筆者認(rèn)為，債務(wù)收支是否列入國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該根據(jù)債務(wù)收入的性質(zhì)來定。債務(wù)收入是政府以債務(wù)人的身份通過信用的方式從國內(nèi)外取得的借款收入，債務(wù)收入是一種臨時性收入，將來是要還本付息的。因此，公債的發(fā)行有很強的目的性，債務(wù)收入通常要進(jìn)行有收益性項目的投資，通過投資收益來還本付息。從政府公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出性質(zhì)來看，顯然將債務(wù)收支列入國有資本經(jīng)營預(yù)算更加合理，更有利于對債務(wù)支出項目經(jīng)濟(jì)效益的考核。當(dāng)然，如果這樣做，還有兩個現(xiàn)實問題需要解決，一是由誰來發(fā)行公債，二是發(fā)債規(guī)模由誰確定。我國公債的發(fā)行主體是財政部，債務(wù)規(guī)模也是由財政部確定，筆者認(rèn)為，公債列入國有資本經(jīng)營預(yù)算后，公債（建設(shè)性）的規(guī)模首先應(yīng)該由國資委根據(jù)國有資本運營和國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要提出，然后報到財政部，由財政部與國資委商定，最后由財政部發(fā)行。

　　二、國有資本經(jīng)營預(yù)算是否應(yīng)該年度收支平衡

　　對于政府公共預(yù)算而言，一般都強調(diào)預(yù)算的收支平衡。那么，國有資本經(jīng)營預(yù)算是否也要做到預(yù)算年度收支平衡目前，很多學(xué)者也堅持年度收支平衡的觀點，如鄧子基（2006）將編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的原則概括為：量入為出、收支平衡、分級編制、保值增值。認(rèn)為國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要以國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的多少來確定，即根據(jù)一定時期內(nèi)公共預(yù)算有多少結(jié)余，國有企業(yè)稅后利潤有多少能夠上繳的預(yù)算收入情況，科學(xué)合理地安排國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。如果國有資本經(jīng)營預(yù)算支出超過了相應(yīng)的預(yù)算收入，實際上是超額使用國有資本的經(jīng)營收入，使下一預(yù)算年度的國有資本經(jīng)營預(yù)算目標(biāo)難以完成。

　　筆者認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算的分配目的、收支性質(zhì)是有本質(zhì)區(qū)別的，這也決定了二者在預(yù)算平衡問題上有明顯不同。政府公共預(yù)算的目的是為了滿足社會公共需要，其收入主要來源于稅收，其支出主要滿足政府日常政務(wù)需要的開支以及提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資，具有非營利性特征。因此，在編制政府公共預(yù)算時通常是遵守“以收定支”、“量入為出”的原則，根據(jù)當(dāng)年收入的多少來安排當(dāng)年的支出，做到年度預(yù)算收支平衡，如果出現(xiàn)預(yù)算赤字就會影響到下一年度的各項社會事業(yè)的支出，即通常所謂的“寅吃卯糧”。如果出現(xiàn)財政赤字，通常采用的彌補赤字的方式是增稅、銀行透支、發(fā)行公債等。增稅從短期來看可以增加預(yù)算收入，但同時又加重納稅人負(fù)擔(dān)，不利于預(yù)算收入的長期增長；銀行透支通常又會引起信用膨脹和通貨膨脹；發(fā)行公債一般認(rèn)為是彌補預(yù)算赤字的穩(wěn)妥辦法，因為它不會增加流通中的貨幣量，對經(jīng)濟(jì)的影響較小。但問題是由于政府公共預(yù)算的支出都是非營利性的，通過舉債進(jìn)行的支出不能創(chuàng)造收益來償還所借舉的債務(wù)。因此，政府公共預(yù)算通常要保持年度收支平衡。當(dāng)然，特殊情況下，政府也可以采取赤字政策對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。而國有資本經(jīng)營預(yù)算的目的是實現(xiàn)國有資本的保值增值，其預(yù)算收入主要來源于國有資本經(jīng)營收益，預(yù)算支出主要是國有資本的再投入，具有明顯的營利性特征。從國有資本經(jīng)營預(yù)算的三個層次來看，國資委預(yù)算屬于出資人預(yù)算，國資委作為國有資本出資人，為實現(xiàn)國有資本保值增值的目標(biāo)，完全可以通過舉債進(jìn)行具有較高收益項目的投資。國有資本運營機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)預(yù)算都屬于法人預(yù)算，作為獨立的法人實體，在進(jìn)行資本經(jīng)營的過程中，不必做到按照其收入的多少來安排其投資和其他支出，負(fù)債經(jīng)營是現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營的常態(tài)，只要不會出現(xiàn)資不抵債或財務(wù)危機(jī)的情況，完全可以確定自己認(rèn)為合理的資本結(jié)構(gòu)。因此，筆者認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算不應(yīng)該強調(diào)年度收支平衡，可以考慮做到周期相對平衡。

　　三、國有資本收益上繳比例應(yīng)如何確定

　　國有企業(yè)上繳收益是完善國有企業(yè)收入分配制度，實現(xiàn)國有資本收益權(quán)的客觀要求，也是建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的現(xiàn)實需要。根據(jù)財政部和國務(wù)院國資委《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》規(guī)定，國有獨資企業(yè)上交年度凈利潤的比例，區(qū)分不同行業(yè)，分三類執(zhí)行：中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國大唐集團(tuán)等18家煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等資源型企業(yè)，上交比例為10%；中國鋁業(yè)公司、寶鋼集團(tuán)有限公司等99家鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競爭性企業(yè)，上交比例為5%；軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所等32家企業(yè)，暫緩3年上交或免交。從地方國有資本經(jīng)營預(yù)算試點來看，上海市對出資企業(yè)資本性收益按凈利潤20%收取，深圳市按不低于凈利潤30%收取，廣州市按凈利潤20%收取。

　　筆者認(rèn)為，中央與各地方確定的上繳比例是否合適還有待于實踐檢驗，但確定上繳比例應(yīng)該把握好以下幾點：一是處理好政府統(tǒng)籌兼顧與企業(yè)自身發(fā)展的關(guān)系。政府收取的收益主要從全局出發(fā)，用于資本結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資本的再投入，如果比例低，會影響到全局利益，而比例高又會影響到企業(yè)的積極性。二是做到行業(yè)有別。壟斷行業(yè)占有國家的壟斷資源，獲得超額利潤，上繳的比例應(yīng)該高，一般競爭行業(yè)收取的比例低，有利于企業(yè)在市場上公平競爭。三是各地方應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)特點和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，合理確定上繳比例。東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份收取的比例可以高一些，西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)比例應(yīng)該低一些。當(dāng)然，在預(yù)算執(zhí)行中，要加強審計監(jiān)督，防止企業(yè)隱瞞利潤現(xiàn)象的發(fā)生。

　　四、國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該由誰審批

　　對于國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該由誰審批，也存在不同的觀點。有人認(rèn)為，各級政府應(yīng)是國有資本經(jīng)營預(yù)算的審批主體，經(jīng)過審批由本級國有資產(chǎn)管理部門組織執(zhí)行，并下達(dá)給下一級單位具體實施。也有人認(rèn)為，國有資本預(yù)算按有關(guān)規(guī)定和程序編報，匯入同級政府預(yù)算，報同級人民代表大會批準(zhǔn)。國有資本總預(yù)算匯入政府總預(yù)算，呈報全國人民代表大會批準(zhǔn)。而國務(wù)院《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定：各級財政部門商國資監(jiān)管、發(fā)展改革等部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，報經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后下達(dá)各預(yù)算單位。各預(yù)算單位具體下達(dá)所監(jiān)管（或所屬）企業(yè)的預(yù)算，送同級財政部門備案。

　　上述觀點和規(guī)定僅僅是針對政府作為國有資本出資人層面的國有資本經(jīng)營預(yù)算而言的，沒有考慮國有資本運營機(jī)構(gòu)預(yù)算和國有企業(yè)預(yù)算的審批主體問題。筆者認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中三個層次預(yù)算的審批主體都必須明確。其一，國資委預(yù)算的審批主體是各級人大。具體審批程序是：國務(wù)院國資委編制中央國有資本經(jīng)營預(yù)算草案后，報財政部審核匯總，連同公共預(yù)算上報國務(wù)院審核，最后提交全國人民代表大會批準(zhǔn)。省、市國資委編制地方國有資本經(jīng)營預(yù)算草案后，報財政廳、局審核匯總，連同公共預(yù)算報同級人民政府審核，最后提交同級人民代表大會批準(zhǔn)。這樣做的理由，一是國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，上述程序與公共預(yù)算的編制審批程序一致，符合《預(yù)算法》的規(guī)定；二是政府預(yù)算經(jīng)由權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)是世界各國通行的做法；三是國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)由人民代表大會審批，有利于人大對預(yù)算的監(jiān)督，保證預(yù)算的合法性、權(quán)威性。其二，國有資本運營機(jī)構(gòu)預(yù)算的審批主體是國資委。由于國有資本運營機(jī)構(gòu)與國資委是受托與委托的關(guān)系，該預(yù)算必須由國資委審批，并報財政部門備案。其三，國有企業(yè)預(yù)算的審批主體是上級國有資本運營機(jī)構(gòu)。國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算先由公司董事會審議通過后，報上級國有資本運營機(jī)構(gòu)審批，并報國資委備案。