黨的十六大報(bào)告指出：國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)；實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略是對外開放新階段的重大舉措。鼓勵(lì)和支持有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)對外投資，帶動商品和勞務(wù)出口，形成一批有實(shí)力的跨國企業(yè)和著名品牌。十七屆五中全會再一次強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施互利共贏的開放戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高對外開放水平，加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和區(qū)域合作，以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新，積極創(chuàng)造參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢。隨著“走出去”戰(zhàn)略穩(wěn)步有序的實(shí)施，我國境外投資企業(yè)規(guī)模迅猛發(fā)展，企業(yè)管理水平和國際競爭力大幅提高。截至2009年末，中央境外投資企業(yè)已達(dá)5901戶，涉及108家中央企業(yè)。然而，我國開展境外投資等“走出去”業(yè)務(wù)依然處于初級階段，企業(yè)實(shí)力總體處于弱勢，企業(yè)決策與激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)防范等機(jī)制不完善，同時(shí)國家法律法規(guī)，配套政策及監(jiān)督約束體系還不健全，部分企業(yè)在境外投資中出現(xiàn)了巨額虧損等問題。本文擬從國家審計(jì)角度，探討對中央境外企業(yè)開展審計(jì)監(jiān)督的難點(diǎn)和相應(yīng)對策。

　　1 中央境外企業(yè)總體情況

　　隨著“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，中央企業(yè)積極開展海外經(jīng)營活動，在全球范圍內(nèi)進(jìn)行資源優(yōu)化配置，積極參與經(jīng)濟(jì)全球化和提高國際市場競爭力，促進(jìn)了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　1.1 中央企業(yè)境外投資規(guī)模日益龐大。截至2009年底，已有108家中央企業(yè)在境外和港澳地區(qū)設(shè)立了5901戶境外子企業(yè)和管理機(jī)構(gòu)，境外資產(chǎn)總額超過了4萬億元，占其總資產(chǎn)的19％，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的利潤占其利潤總額的37％。如中遠(yuǎn)集團(tuán)，境外資產(chǎn)已達(dá)到1500億元，占企業(yè)資產(chǎn)總規(guī)模的一半以上。

　　1.2 中央境外企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬。經(jīng)過多年的努力，中國石油、中國石化、中國五礦、中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國建筑、中國有色集團(tuán)等一批中央企業(yè)海外投資和經(jīng)營活動取得積極成效，中央企業(yè)境外投資領(lǐng)域已從傳統(tǒng)的外經(jīng)、外貿(mào)等出口加工企業(yè)向能源、礦業(yè)及公用事業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)變，境外資源并購、拓展市場份額步伐加快。

　　1.3 中央企業(yè)境外投資既有成功經(jīng)驗(yàn)，也有失敗案例。成功的經(jīng)驗(yàn)，如2009年6月五礦集團(tuán)收購澳大利亞OZ礦業(yè)公司以鉛鋅礦為主的資產(chǎn)，中色集團(tuán)2009年6月收購贊比亞盧安夏銅業(yè)公司，在收購?fù)瓿珊?，企業(yè)克服困難，堅(jiān)持不停產(chǎn)、不裁員的原則，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。失敗的案例，如中色集團(tuán)收購澳大利亞的萊納公司股權(quán)，因無法接受當(dāng)?shù)卣岢龅墓蓹?quán)比例、董事席位等限制條件而被迫放棄，中鋁與力拓2009年初達(dá)成的戰(zhàn)略合作方案最終失敗等，給企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展造成巨大影響。

　　2 開展中央境外企業(yè)審計(jì)的必要性

　　目前中央企業(yè)境外單位資產(chǎn)和銷售收入規(guī)模逐年擴(kuò)大，成為中央企業(yè)經(jīng)營實(shí)力的重要組成部分。開展中央境外企業(yè)審計(jì)，不僅是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，也是穩(wěn)妥推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略、提升中央企業(yè)國際化經(jīng)營水平的客觀需要。

　　2.1 對境外國有資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。根據(jù)我國《審計(jì)法》的要求和國際審計(jì)慣例，凡是國有資產(chǎn)，都應(yīng)接受國家審計(jì)。對境外國有資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，是國家審計(jì)的分內(nèi)職責(zé)。

　　2.2 開展中央境外企業(yè)審計(jì)，有助于保障“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施。隨著我國“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，我國境外企業(yè)數(shù)量和境外國有資產(chǎn)規(guī)模越來越大。然而，中央境外企業(yè)的整體經(jīng)營情況如何，境外投資存在什么樣的問題，境外經(jīng)營面臨怎樣的困難，國有有關(guān)部門出臺的配套政策效果如何，中央企業(yè)境外投資需要政府部門提供哪些方面的協(xié)調(diào)引導(dǎo)，這些都需要國家審計(jì)部門開展境外審計(jì)，督促相關(guān)政策落實(shí)到位。

　　2.3 開展中央境外企業(yè)審計(jì)，有助于保障境外國有資產(chǎn)的安全。但是，由于我國境外投資處于初級階段，企業(yè)國際化經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏國際化管理人才，相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制不完善，部分企業(yè)在境外投資經(jīng)營中出現(xiàn)了巨額虧損，個(gè)別企業(yè)甚至存在國有資產(chǎn)流失等違法違紀(jì)違紀(jì)問題。開展中央境外企業(yè)審計(jì)，有助于對境外國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督，保障境外國有資產(chǎn)的安全完整。

　　3 中央境外企業(yè)審計(jì)監(jiān)督的難點(diǎn)

　　近年來，國家審計(jì)署、部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合自身情況開展了一些境外審計(jì)工作實(shí)踐，對境外審計(jì)的組織方式、監(jiān)督方法、審計(jì)重點(diǎn)進(jìn)行了積極探索。在總結(jié)已開展的境外審計(jì)工作基礎(chǔ)上，我國中央境外企業(yè)審計(jì)監(jiān)督主要存在如下困難。

　　3.1 審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏境外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。國家審計(jì)署于2008年成立境外審計(jì)司，負(fù)責(zé)組織審計(jì)中央國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的境外資產(chǎn)、負(fù)債和損益。由于境外企業(yè)審計(jì)開展時(shí)間較短，目前主要選擇部分中央企業(yè)駐港機(jī)構(gòu)開展審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查試點(diǎn)工作，對于境外審計(jì)的組織方式、實(shí)施方式及報(bào)告方式正處于摸索階段，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏成熟的境外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，而陷于知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)水準(zhǔn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及語言障礙等因素，能夠勝任境外審計(jì)工作的審計(jì)人員則更為缺乏，這在一定程度上阻礙了境外審計(jì)工作的開展。

　　3.2 難以深入了解被審計(jì)單位所在國的法律法規(guī)和會計(jì)準(zhǔn)則。中央境外企業(yè)在經(jīng)營過程中除了要遵守國內(nèi)相關(guān)管理規(guī)定外，更重要的是要遵守所在國的法律法規(guī)和會計(jì)準(zhǔn)則，而不同國家的規(guī)章制度可能差異很大。由于中央境外企業(yè)遍布世界各地，審計(jì)人員難以對被審計(jì)單位所在國的政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范及會計(jì)制度進(jìn)行深入了解，尤其是對境外上市公司應(yīng)遵守的詳細(xì)規(guī)則更需要深入研究。因此，僅依據(jù)國內(nèi)規(guī)章制度，而不考慮當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，審計(jì)人員很難對境外企業(yè)經(jīng)營情況作出客觀評價(jià)。

　　3.3 審計(jì)時(shí)間和必要的審計(jì)程序難以得到保障，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于東道國簽證的時(shí)限性，審計(jì)機(jī)關(guān)難以向開展境內(nèi)企業(yè)審計(jì)一樣，派出大量審計(jì)人員進(jìn)行長時(shí)間的全面審計(jì)。這就要求審計(jì)人員要在極短的時(shí)間進(jìn)行大量的審計(jì)工作，增加了審計(jì)的強(qiáng)度，審計(jì)范圍受到一定限制；同時(shí)，在境外審計(jì)工作，由于語言障礙，審計(jì)人員難以和外方人員進(jìn)行審計(jì)座談了解企業(yè)經(jīng)營情況，往往只能從中方員工那里聽取片面的匯報(bào)，涉及被審計(jì)單位外部的調(diào)查取證工作，如函證、延伸調(diào)查被審計(jì)單位在當(dāng)?shù)劂y行的債務(wù)和抵押擔(dān)保情況、與其他當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的資金往來等，由于涉及政治性、地域性和不同法律制度的原因，有可能難以順利實(shí)施。因此，審計(jì)時(shí)間和審計(jì)程序的限制，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　4 中央境外企業(yè)審計(jì)的對策

　　境外企業(yè)審計(jì)是一項(xiàng)新課題，也是一項(xiàng)長期的任務(wù)。面對中央境外企業(yè)審計(jì)存在的諸多難點(diǎn)，政府審計(jì)部門應(yīng)著重做好如下幾方面工作：

　　4.1 著力培養(yǎng)復(fù)合型審計(jì)人才，積累境外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。隨著中央境外企業(yè)的迅猛發(fā)展以及境外企業(yè)戰(zhàn)略地位的不斷提高，開展境外企業(yè)審計(jì)已經(jīng)是審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)迫切而又長期的任務(wù)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)注重培養(yǎng)一支具有較高政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)的境外審計(jì)隊(duì)伍，使其具備一定的外語水平，通曉國內(nèi)相關(guān)境外投資監(jiān)管政策，熟悉國際會計(jì)準(zhǔn)則，了解國外法律法規(guī)和國際慣例，以便更好的承擔(dān)境外企業(yè)審計(jì)任務(wù)。審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)境外審計(jì)基礎(chǔ)研究，前瞻性地加強(qiáng)對重點(diǎn)地區(qū)和國家相關(guān)政策法規(guī)、文化背景、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范的信息收集工作，利用多渠道把握東道國投資環(huán)境和商業(yè)實(shí)踐的本土知識，盡可能減少因環(huán)境差異而造成的審計(jì)困難；同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)前期開展的境外企業(yè)審計(jì)試點(diǎn)工作，積極探索符合境外企業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)組織方式和審計(jì)程序，及時(shí)積累境外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。

　　4.2 充分利用國內(nèi)審計(jì)環(huán)境，做好審前部署。由于東道國簽證的時(shí)限性，境外審計(jì)的時(shí)間非常緊張，審計(jì)組可以充分利用國內(nèi)審計(jì)環(huán)境，為境外審計(jì)做好前期準(zhǔn)備。在開展境外審計(jì)前，審計(jì)組可以到境外企業(yè)國內(nèi)母公司進(jìn)行前期審計(jì)調(diào)查，熟悉境外企業(yè)所在國的相關(guān)法律法規(guī)、會計(jì)準(zhǔn)則及經(jīng)營環(huán)境，詳細(xì)了解境外企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、管理模式、經(jīng)營狀況，盡量掌握境外企業(yè)重大投資決策、重大資產(chǎn)處置及重大資金調(diào)度等財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)，詳細(xì)制定審計(jì)實(shí)施方案，確定審計(jì)重點(diǎn)，以便審計(jì)進(jìn)點(diǎn)后，能夠有的放矢，提高審計(jì)效率。

　　4.3 與相關(guān)境外投資監(jiān)管建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成部門監(jiān)管合力。發(fā)改委、商務(wù)部及國資委對企業(yè)境外投資都負(fù)有審批監(jiān)督責(zé)任。商務(wù)部制定了《境外投資管理辦法》，國資委制定了《中央企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》等規(guī)章制度，旨在加強(qiáng)境外企業(yè)的監(jiān)督管理，確保國有資產(chǎn)安全。審計(jì)部門應(yīng)充分發(fā)揮國家審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和綜合性，在開展境外企業(yè)審計(jì)工作中，充分調(diào)查相關(guān)法規(guī)政策的實(shí)施效果；同時(shí)，加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)，將政策實(shí)施過程中存在的問題及時(shí)向有關(guān)監(jiān)管部門反映，促使和保障這些政策、辦法、措施及有關(guān)部門履行職責(zé)更加到位，形成部門監(jiān)管合力。