關鍵詞：收入分配；稅收調(diào)控；個稅改革

　　交納個人所得稅已經(jīng)不是20世紀80年代在華工作的外籍人士的“專利”，個人所得稅的觸角日益伸向社會各個階層的民眾，故對我國現(xiàn)行個人所得稅制度進行改革的呼聲近年來不絕于耳。同時，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，計劃經(jīng)濟所特有的分配秩序已為一系列改革所破，分配格局的變化引發(fā)了人們對公平的深思。在堅持公有制、按勞分配為主體的前提下，多種經(jīng)濟成份共同發(fā)展，多種分配方式并存，客觀上出現(xiàn)了收入差距拉大的矛盾，人們對公平的呼喚日益高漲。當前，我國個人收入分配方面的公平是一個社會公平程度的經(jīng)濟基礎和實質(zhì)性內(nèi)容，關系到一國社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。稅收作為市場經(jīng)濟條件下各國政府最為常用、最具效力的調(diào)控分配的政策工具，無疑應當在我國有更大的發(fā)展空間，并在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮其更加重要的作用。正因為如此，筆者擬以個人收入分配稅收調(diào)控為視角，談談個人所得稅制度改革。

　　一、我國現(xiàn)行個人所得稅對個人收入分配調(diào)控狀況

　　我國的個人所得稅在近幾年發(fā)展很快，但從稅收制度與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的角度來看，我國現(xiàn)行的個人所得稅制度客觀上存在著制度落后和實施乏力的狀況，其主要問題可以從稅收制度、稅收征管和納稅環(huán)境三大方面反映出來。

　　1.稅收制度方面存在的問題

　?。?）分類征收。我國現(xiàn)行個人所得稅實行的分類征收，對不同收入來源采用不同稅率和扣除方法，不能反映納稅人的綜合收入，也不能全面衡量納稅人的真實納稅能力，難以體現(xiàn)公平稅負、合理負擔的征稅原則。

　?。?）稅率設計不合理。對工薪所得采用九級超額累進稅率，最高稅率為45%，而對利息、股息、紅利所得則采取20%的比例稅率，實際稅率低的情況又進一步造成實際稅負不公平。因此，我國個人所得稅從稅制設計上講就難以發(fā)揮其“自動穩(wěn)壓器”的作用。

　　2.稅收征管方面存在的問題

　　（1）代扣代繳義務的法律責任不夠明確?，F(xiàn)行稅收制度由于對納稅義務人和代扣代繳義務人所承擔的法律責任不夠明確，使得一些應稅項目的代扣代繳責任難以落實，難以達到稅源控制的目的。

　?。?）按分項所得征稅、征管效率較差。現(xiàn)行個人所得稅征收對每項收入在計提時均實行定額、定率的簡單綜合扣除法，無法對個人的各項收入實行累計的、綜合的征收，存在著較多的逃稅和避稅的漏洞，造成納稅人通過分解收入、多次扣除等方法達到合法避稅的目的。

　?。?）對個體經(jīng)營者定額征收。稅務機關在難以掌握納稅人收入準確信息的情況下，對一些個體工商和建筑施工企業(yè)個人實施定額征收，難免存在一定的定額確定的隨意性和定額確定的不正確性，使一些納稅人利用一些虛假的收入情況來逃避稅收，造成這部分稅收流失情況十分嚴重。

　　（4）不適應經(jīng)營方式的多樣化。在經(jīng)濟制度改革發(fā)展深化過程中，新的經(jīng)營方式、經(jīng)營收入不斷地涌現(xiàn)，相比之下現(xiàn)行的個人所得稅征管制度對此的適應性顯得十分滯后。各類人員的工資和其他收入隨著市場經(jīng)濟發(fā)展成倍地遞增，但對這部分收入的稅收監(jiān)督卻跟不上形勢發(fā)展的需要。就現(xiàn)行個人所得稅征管力量而言是難以實現(xiàn)對個人收入分配全面，有效征管的目標。

　　3.經(jīng)濟環(huán)境方面存在的問題

　?。?）流通中大量使用現(xiàn)金。我國商品勞務交換中仍存在大量的現(xiàn)金交易，這給稅源監(jiān)控帶來極大的困難。再加上現(xiàn)行的個人所得稅征收成本高，征管效率差，造成稅源大量流失，而稅務機關對此還缺乏有效的稽查手段。

　?。?）納稅人的納稅意識不強。納稅人的納稅意識不強是我國個人所得稅征管中存在的一個重要問題，在缺乏稅收征管依據(jù)和對稅源有效監(jiān)控的條件下，在稅收執(zhí)法力度不充分的客觀情況下，納稅人缺乏依法履行納稅義務自覺性，造成了個人所得稅在稅收執(zhí)法上存在既成事實的單位逃稅，法不責眾的困難局面。

　?。?）個人所得的渠道和方式不規(guī)范。個人收入形式多樣化和不規(guī)范是造成我國個人所得稅實施乏力的重要原因。在社會經(jīng)濟制度尚不完善的條件下，我國個人所得的渠道多樣化和方式不規(guī)范化，這使得本來就具有較高稅收征管要求的個人所得稅的稅收征管難度大大增加。由于個人收入來源多渠道、不規(guī)范，稅源無法監(jiān)控帶來的難以確定調(diào)節(jié)對象的問題，致使稅收流失相當嚴重。

　　通過上述分析，我們可以看到，我國的個人收入所得稅制度存在的基本問題表現(xiàn)為制度不完善、征管力度弱和征管環(huán)境配套不齊備。這些問題的存在造成我國個人所得稅制度未能在社會收入分配差距調(diào)控中發(fā)揮其積極的作用。但從總體上看我國個人收入分配稅收調(diào)控問題不是一個稅制結(jié)構(gòu)問題。在現(xiàn)行稅制下，流轉(zhuǎn)稅占稅收收入絕大部分的情況下，個人所得稅作為一個十分弱小的稅種，即使其具有完善的稅制、強有力的征管和良好的征管環(huán)境也難以在社會收入分配差距中發(fā)揮其應有的作用。

　　二、個人所得稅對個人收入分配調(diào)控的比較研究

　　就總體而言，西方國家現(xiàn)代個人所得稅制度主要具有以下幾個特點：

　　1.在稅制體系中，個人所得稅大都為稅制體系中的主體稅種，在整個稅收收入中占有絕對的優(yōu)勢地位，成為國家財政收入的主要來源。我國的個人所得稅制度建設目前尚處于發(fā)展階段，個人所得稅占各稅收入的比重在1993年以前不足1%，這在整個稅收收入中幾乎可以忽略不計。雖然我國的個人所得稅在1993年以后迅速增長，每年的增幅均高達40%以上，但到1999年我國個人所得稅收入占各稅收的比重才上升為3 9%，2000年才首次超過5%，達到5 21%.一個稅種稅收收入占總稅收入的比重決定了該稅種在稅制體系中的地位，我國個人所得稅在稅收收入中的現(xiàn)狀決定了它既不能是國家稅收的主體稅種，也不是地方稅收的主體稅種。

　　2.個人所得稅的職能定位是財政收入和收入分配調(diào)控。財政收入和收入分配調(diào)控職能是稅收職能的兩個方面，兩者之間存在著內(nèi)在的密切聯(lián)系。從絕對的角度講，稅種的財政收入職能大，其經(jīng)濟調(diào)控職能在一定的經(jīng)濟條件下可能不完全同步，存在著一定時期、一定范圍內(nèi)的差異。經(jīng)濟發(fā)達國家的個人所得稅作為一個主體稅種在社會經(jīng)濟發(fā)展中，不僅承擔了國家財政收入主要來源的職能，同時又是政府調(diào)節(jié)收入分配的主要手段，發(fā)揮了財政收入和收入分配調(diào)控并重的雙重職能。稅收調(diào)節(jié)個人收入分配的功能主要體現(xiàn)在個人所得稅上。就我國現(xiàn)行稅制體系而言，直接作用于個人收入分配調(diào)節(jié)的稅種主要是個人所得稅。但實際上，我國的個人所得稅制度在個人收入分配調(diào)控方面卻處于“盛名之下，其實難負”的尷尬局面。按照稅收理論，某一稅種經(jīng)濟調(diào)控職能的發(fā)揮是以稅收財政收入職能的實現(xiàn)程度為基礎的。目前我國個人所得稅的收入僅占各稅收收入的5%左右，規(guī)模如此之小的稅收收入功能，決定了我國個人所得稅的個人收入分配調(diào)控上的作用十分有限，難以達到人們對其所寄予的過高期望。

　　3.個人所得稅的稅制模式以綜合收入為稅基，以家庭為基本納稅單位，實行自行申報為特征的綜合所得稅是現(xiàn)代個人所得稅制度的一個基本稅制模式。綜合所得稅制相比較于分類稅制的調(diào)控個人收入分配方面的優(yōu)點是十分明顯的：一是全面考慮納稅人的各種收入情況，具有廣闊的稅基；二是顧及納稅人家庭實際支出情況，便于合理地確定納稅起點和必要的納稅扣除；三是由納稅人自行申報，避免因?qū)嵤┐鄞U而造成的稅收遺漏，納稅責任更為明確。綜合個人所得稅制的優(yōu)點在于能夠全面反映納稅人的納稅能力，更好地體現(xiàn)稅收量能負擔的原則。

　　4.個人所得稅征管手段的現(xiàn)代信息技術在個人所得稅征管中綜合運用，具有強有力的稅收征管能力是現(xiàn)代個人所得稅制度有效實施的保證。在經(jīng)濟發(fā)達國家，個人所得稅的征收范圍涉及每一戶家庭和每一個有正常收入的居民。為獲取納稅人必要的納稅信息，經(jīng)濟發(fā)達國家將現(xiàn)代科學技術，特別是將信息技術綜合運用于稅收征管，稅務機關實現(xiàn)與企業(yè)、海關、銀行、商店等各種涉及納稅收入、支出、消費、儲存、匯兌的單位的納稅人信息庫聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人的納稅信息。運用計算機技術對納稅人的納稅信息進行分析、研究，以確定納稅人納稅情況的真實性，并抽取一定比例納稅人的納稅信息進行核查，進而對偷稅者形成強大的威懾力。

　　三、建立我國現(xiàn)代個人所得稅制度，加強對個人收入分配的稅收調(diào)控

　　在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌后期，我國已形成了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本構(gòu)架，生產(chǎn)力水平將有較大的提高。同時，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則指導下的個人收入分配的格局也將產(chǎn)生重大的變化，個人收入分配的差距的不合理性將會進一步加劇。為緩和社會收入分配的不合理性，西文國家主要是運用個人所得稅予以調(diào)節(jié)，政府對收入分配的調(diào)控需要發(fā)揮更為積極的作用。運用稅收制度，特別是個人所得稅制度調(diào)節(jié)收入分配差距應當成為政府對個人收入分配調(diào)控的一種重要的手段。因此，改革現(xiàn)行的個人所得稅制度，以適應經(jīng)濟發(fā)展和政府宏觀調(diào)控的需要就成為稅制改革的一個重點內(nèi)容。

　　1.拓展稅基，優(yōu)化稅制

　　（1）拓展個人所得稅的稅基，這是提高個人所得稅收入功能的基礎，也是強化個人所得稅社會收入分配調(diào)控職能的必要條件。個人所得稅制度首先要確定各種所得既包括工資所得，也包括其他有形的收入所得；既包括貨幣所得，也包括隱性的各種津貼、待遇所得。概括地說，就是要把構(gòu)成個人收入分配的各種收入都納入應稅所得范疇。其次要明確規(guī)定允許在稅基范疇內(nèi)給予優(yōu)惠的收入項目，避免因稅法規(guī)定不明確而造成征免界線的不清，使稅基受到侵蝕。稅收優(yōu)惠或稅收豁免是稅收制度的重要組成部分，如果稅收優(yōu)惠政策界線不明確，勢必影響稅基的穩(wěn)定，既可使法定的稅基范圍變寬，也可能會由于稅收優(yōu)惠界線的混亂而造成實際稅基的狹隘，并造成稅收調(diào)控能力的下降和社會收入分配差距不合理狀況的進一步惡化。

　?。?）簡化稅率等級?，F(xiàn)代西方國家個人所得稅制度普遍采用簡化的稅率等級，美國1986年稅制改革的一項重要內(nèi)容就是簡化個人所得稅的稅率等級，英國個人所得稅制度中所確定的稅率的基本檔次僅為兩級，即20%和40%.西方經(jīng)濟發(fā)達國家在稅制改革過程中紛紛減少稅率等級的理念依據(jù)是1996年被授予諾貝爾獎經(jīng)濟學獎的莫里斯和維克里的信息非對稱條件下的最優(yōu)稅制理論。從邊際效用的理論出發(fā)，減少稅率等級也是減少稅率邊際差別層次，避免稅收征收過程中納稅人對稅率邊際效用的選擇。簡化稅率等級可以考慮將我國個人所得稅稅率等級減化為四級左右，提高邊際稅率，進而提高個人所得稅對個人收入分配差距的調(diào)控力度。

　　（3）簡化稅制。使所有的納稅人能更加簡便地了解稅收制度，這是實行綜合稅制的基礎。綜合稅制的實施要求納稅人能了解和掌握稅收制度，按照稅收制度的要求進行納稅申報，這一方面要求納稅人有一定的納稅申報能力，另一方面也要求稅收制度簡明易懂，便于納稅人了解和掌握。而要做到后一點要求，稅收制度必須盡量簡化，為納稅人進行自我申報創(chuàng)造一個良好的條件。簡化稅制的目標是使個人所得稅制度更為簡單、明確、透明和便于操作。

　?。?）實行綜合征收制度，這是我國個人所得稅制度實行現(xiàn)代化的一項重大突破。綜合征收制度是指綜合個人全年各種所得的總額，減除法定扣除后的余額，依據(jù)統(tǒng)一的累進稅率計征個人所得稅。實行個人所得稅的綜合征收是現(xiàn)代個人所得稅制度的要求，也是提高我國個人所得稅對社會收入分配調(diào)控作用的重要基礎。綜合稅制既能覆蓋所有的個人收入，避免分類所得稅制可能出現(xiàn)的漏洞，又有利于對個人的各項累進收入作合理的扣除和全面的征收，提高稅收的合理性和公平性。進一步而言，綜合稅制的實施也能實現(xiàn)個人所得稅改革與個人保險、教育制度改革相配套，促進個人收入分配調(diào)控向更高層次的合理化方向發(fā)展。

　　2.完善稅前扣除制度

　　稅收的“支付能力”原則要求按納稅人的支付能力在稅前作必要的扣除，其目的是公平稅負。個人所得稅作為以純收益為課征對象的稅種，在計稅過程中進行費用扣除是其突出的特點，費用扣除標準是否科學、合理，又是影響納稅人稅收負擔的重要因素和衡量個人所得稅稅制設計水平的重要標志。

　　我國現(xiàn)行的個人所得稅制度規(guī)定的應稅項目只是對月收入800元以下部分作為納稅所得額的扣除基數(shù)過于簡單，沒有充分考慮納稅人的具體情況，因此難以體現(xiàn)量能負擔的原則。要建立完備的現(xiàn)代個人所得稅制度需要配之以完備合理的個人所得稅的稅前扣除制度。在個人所得稅制度中建立個人所得稅前扣除制度一方面可直接對低收入階層的應稅所得給予多種必要的扣除，例如撫養(yǎng)扣除、高齡納稅人醫(yī)療費用、社會保險費扣除，另一方面允許對個人向社會慈善機構(gòu)和公益事業(yè)的捐款給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵高收入者踴躍捐贈，間接地增加最低收入階層的收入，從而有效地調(diào)節(jié)個人收入分配的差距。進一步而言，我國經(jīng)濟的發(fā)展在各地區(qū)之間是極不平衡的，建立適應各地個人收入和生活情況的稅前扣除標準，也可以緩解由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡而造成的日益擴大的地區(qū)之間個人收入差距的矛盾。完善我國個人所得稅的稅前扣除制度還應當考慮稅前扣除標準的結(jié)構(gòu)和標準的內(nèi)容兩個方面。應當指出的是，稅前扣除標準是一個動態(tài)的標準，政府需要隨著社會物價指數(shù)的變化適時調(diào)整而不能固定不變。

　　3.確立以家庭和個人為對象的納稅申報主體

　　納稅申報主體或納稅單位的選擇和確認是現(xiàn)代個人所得稅制的一項重要內(nèi)容，我國目前采用的是以個人為納稅申報主體的方式。在世界各國，特別是西方發(fā)達國家的納稅申報主體呈多樣化，可以是個人，可以是家庭，甚至有夫婦分別申報等方式，但比較多的是以家庭為納稅申報的主體或單位。從取得收入的角度看，以個人申報與以家庭申報兩者之間并無本質(zhì)的區(qū)別，但從稅收調(diào)控社會收入分配的角度看，對家庭征稅的影響則更為廣泛。因為家庭是社會的基本細胞，人們的消費、儲蓄、投資和財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移通常是以家庭為單位進行的。人們的經(jīng)濟行為和社會行為在很大程度上仍是一種家庭行為，因此，對家庭行為的調(diào)節(jié)是調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的基本點。就個人所得而言，個人收入差距最終要體現(xiàn)在家庭收入差距上，因此對個人收入分配的調(diào)節(jié)應當注重對家庭收入的調(diào)節(jié)。

　　4.建立雙向申報制度

　　納稅申報是稅收征管的重要環(huán)節(jié)。為加強對個人所得稅納稅收入的有效監(jiān)控，現(xiàn)代個人所得稅制一般都實行雙向申報。從分類制向混合制發(fā)展，廣泛實行雙向申報是必備的基礎性工作。所謂雙向申報，一是指納稅人自行申報，二是指向納稅人支付收入單位的申報。納稅人既應在取得單項收入時申報，也應在年終時匯總申報。雙向申報是對納稅人收入狀況的雙重源泉監(jiān)控：一方面要求納稅人按稅法規(guī)定如實地向稅務機關全面申報其全年收入情況，有些國家還要納稅人申報其支付的大宗支出情況，如購買汽車、出國旅游、購買房屋、游艇等支出項目，并且要求出售這些商品、提供這些服務和監(jiān)控人員出入境的部門向稅務部門提供納稅人的購物和支付情況，以便通過納稅人的支出情況核查納稅人的收入的真實情況；另一方面要求納稅人的雇主或所在單位將支付給納稅人的收入及工資情況向稅務部門如實申報。稅務部門將納稅人的自行申報情況和雇主所在單位的申報的收入情況作比較，可以從兩組不同來源的數(shù)據(jù)核對中比較確切地掌握納稅人的納稅申報情況的真實性。

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