一、掌管政府收支是財稅部門專有的基本職能

　　從常理上講，任何政府職能部門，都須履行特定的職能或被賦予特定的任務。有其所履行的特定職能領域或有其被賦予的特定任務范圍，是一個政府職能部門得以設置或存在的前提條件。那么，財稅部門究竟有無自己特定的職能？如果有，財稅部門的特定職能又是什么？

　　現(xiàn)代經濟社會中，盡管財稅部門所擔負的職能說起來不少，但如果做一下大致的區(qū)分，就會發(fā)現(xiàn)，這其中，有的是隨著經濟社會的發(fā)展而逐漸派生出來并與其他政府部門存在交叉的職能，如調節(jié)收入分配、促進經濟增長，有的則是從其產生的那一天起就具有且同其他政府部門沒有交叉也不能存在交叉的職能，如掌管政府收支。前者可以稱作派生職能，后者屬于原始職能或基本職能。換句話講，掌管政府收支是財稅部門專有的基本職能領域。

　　其中的道理不難說清。概而言之，古往今來，政府部門都是為了滿足整個社會的公共需要而存在的。社會的公共需要是一個統(tǒng)稱，它可以區(qū)分為不同的類別。不同類別的社會公共需要，當然要設置不同的政府職能部門一一加以滿足。由此，各個政府職能部門要在不同的領域，分別履行各自特定的職能，分別提供特定的公共物品或服務。政府部門職能的履行，公共物品或服務的提供，當然是要花錢的，錢的來源當然也要從其服務或管理對象，即企業(yè)和居民那里籌措。問題是如何籌措？讓各個政府職能部門像企業(yè)那樣，分別向自己的服務或管理對象直接收取，絕對不行。因為，如果那樣做的話，即政府職能部門的行政、執(zhí)法行為以其服務或管理對象是否上繳錢或上繳的錢的多少作為取舍標準，這樣就偏離了既有的法律和政策軌道，進而，本應以追求公共利益為宗旨的政府行為很可能異化為以利潤最大化為動機的企業(yè)行為。正因為如此，從有政府記載的那一天起，無論是哪樣一種社會形態(tài)，無論是哪樣一種經濟發(fā)展水平，亦無論是實行所謂“大政府”還是“小政府”的政策，在政府職能部門的設置中，如果說有些職能部門可以隨著政府職能的演變而時有時無的話，則專門掌管政府收支的財稅部門（即從企業(yè)和居民那里籌措資金，然后，轉手供給各個政府職能部門作為活動經費的部門）總是不可或缺的。其目的，就是要切斷政府職能部門的行政、執(zhí)法同其服務或管理對象的資金上繳之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權謀錢、以權換錢”等腐敗行為的土壤。

　　由財稅部門將政府的收支統(tǒng)一管起來，而不是讓各個政府職能部門分別為其職能的履行去籌錢、花錢，本是一個常識性的問題。但是，我國政府收支的管理格局現(xiàn)狀，卻并非如此。

　　目前我國的政府部門收支可以分作幾個類別：預算內收支、預算外收支、制度外收支。其中，真正處于財稅部門直接掌管之下的只有預算內收支一類，其余的兩類，基本上游離于財稅部門的管理之外。而且，如果將整個政府收支作為100%，那么，在其中，只有40%多一點兒屬于預算內的收支，其余的近60%則由預算外收支和制度外收支所組成。也就是說，財稅部門所掌管的政府收支是不完全的，甚至是不占多數(shù)的。

　　進一步看，納入預算內的政府收入，基本上是稅收收入。游離于預算之外的政府收入，主要來自于各種各樣的政府收費，如行政事業(yè)性收費、基金性收費、對農民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各級政府的集資攤派等等。兩相比較，前者又大于后者，故有“費大于稅”之稱。這即是說，財稅部門所掌管的政府收入，只限于以稅收為代表的規(guī)范性的收入。除此之外，政府以收費名義取得的收入，大都由各個政府職能部門自收自支，自行管理。

　　二、政府收費也是一種政府收入形式

　　這里問題的焦點在于，究竟應當如何看待政府收費的性質？

　　政府以收費的形式取得收入，在國際上是非常普遍的現(xiàn)象。不過，從總體上說來，規(guī)范性的政府收費通常只有兩類：一類是規(guī)費（fees），另一類是使用費（usercharges）。規(guī)費，是政府部門對公民個人提供特定服務或實施特定行政管理所收取的工本費或手續(xù)費，如行政規(guī)費（護照費、商標登記費，律師執(zhí)照費等）和司法規(guī)費（民事訴訟費、刑事訴訟費、結婚登記費等）。使用費，是政府部門對公共設施的使用者按一定的標準收取的費用。如高速公路通行費、橋梁通行費、汽車駕駛執(zhí)照費。可以看出，無論規(guī)費還是使用費，實質都是政府為履行其職能而取得收入的形式。

　　作為一種政府收入形式，收費當然具有自身的特點。但是，費與稅的區(qū)別，并不在于其性質，而在于其形式。收費的取得，要以交換或直接提供服務為基礎。稅收的征收，則是以政治權力為基礎。故而，在政府的收入體系中，后者屬于主角，是基本財源；前者扮演配角，起補充或輔助作用。但是，不管怎樣，扮演配角、起補充或輔助作用的政府收費，終歸是政府收入的來源之一。既然是政府的收入，既然要作為政府部門履行職能的活動經費而存在，在性質上，它就與其他的政府收入形式沒什么不同。

　　政府收費不同于經營性的企業(yè)收費。企業(yè)，作為以利潤最大化為行為動機的部門，它以提供服務或銷售產品為條件向服務或銷售對象的收費，是牟利行為。所以，企業(yè)收費的水平，不僅要與提供服務或銷售產品的成本相對稱，而且，在通常的條件下，還要力求最大限度地抬高收費水平，從而最大限度地賺取收費與成本之間的差額，即經營利潤。政府，作為以追求公共利益為行為動機的部門，它以直接提供服務為基礎向服務或管理對象的收費，則是為籌措履行職能所需經費而取得收入的活動，絕不是為了牟利。所以，政府收費的水平，不僅與提供公共物品或服務的成本不對稱，而且，在正常的條件下，還要低于提供公共物品或服務的成本———規(guī)費，要限定在工本費和手續(xù)費的范圍內。使用費，不能高于提供公共設施的平均單位成本，其間的差額———負數(shù)，由政府的其他收入來源加以彌補。更值得指出的一點是，政府之所以要采用收費的形式取得一部分純屬補充性或輔助性的收入，其主要的著眼點并不在于收入本身，而是要以此貫徹所謂受益原則，向那些覆蓋范圍相對狹窄的特定公共物品或服務的受益人（而不是向所有的社會成員）收費或多收費，從而讓其負擔或相對多負擔一些這部分特定公共物品或服務的提供成本。因此，如同政府行為根本不同于企業(yè)行為一樣，作為一種政府收入形式的政府收費同作為一種牟利手段的經營性的企業(yè)收費，其區(qū)別是十分明顯的，不能也不應將兩者混為一談。

　　明確了政府收費是一種政府收入形式而不是其他，還需提及這樣一個問題：即當前圍繞“費改稅”展開的有關政府收費性質的爭論，并非單純理論意義上的筆墨官司，而是關系到“費改稅”之成敗的大問題。這是因為：

　　其一，政府收費究竟是屬于價格范疇還是財政分配范疇，表面上是所謂“范疇之爭”，其背后則是“權力之爭”和“利益之爭”。因為，如果將政府收費視為價格范疇的話，那么，對政府收費的管理權，自然就要納入價格管理部門（而不是財稅部門）的職能領域了；對政府收費收入的支配和使用，自然就要作為與其他政府收入有別的資金來源，放到預算之外或做特殊性的安排了。

　　其二，一旦將政府收費納入價格管理的軌道，隨之而來的，不僅有關政府收費的立項、審批、征收、使用，要走上事實上存在的與規(guī)范性

　　政府收支管理不同的非規(guī)范性軌道，從而默認或強化，而不是削弱，直至取消政府收支管理的“雙軌制”。而且，出于本身利益的考慮，有關政府部門很可能熱衷于保留甚至擴大，而不是壓縮收費的種類和范圍，給“費改稅”的實施設置障礙。

　　其三，將政府收費冠之以價格名義或性質，無異于將政府行為同企業(yè)行為相混淆。只要政府收費帶有市場的色彩，只要政府部門的肌體中存在牟利的動因，就免不了“權錢交易”的發(fā)生，腐敗的土壤也就會繼續(xù)存在下去。

　　說到這里，做出如下結論顯然是適當?shù)模杭凑ㄟ^收費取得的收入，亦要同其他的政府收入一樣，統(tǒng)一由財稅部門管起來。

　　三、“費改稅”是實現(xiàn)財稅部門統(tǒng)攬政府收支的重要契機

　　由以上分析可見，我國之所以要進行“費改稅”的改革，其直接原因固然是“費大于稅”的政府收入格局不正常，其深層次的原因則在于：現(xiàn)行的不規(guī)范的政府收支管理格局已經成為建立和完善社會主義市場經濟體制的極大障礙。因此，以“費改稅”為契機，實現(xiàn)所有政府收支統(tǒng)一歸口于財稅部門管理，在此基礎上，構建起與市場經濟相適應的規(guī)范化的政府收支機制，實質上是下一步財稅體制改革的首要任務。

　　———市場經濟體制相對于計劃經濟體制的一個帶有根本性的變化，就是各個經濟行為主體之間的利益邊界越來越明晰，經濟體制環(huán)境一旦走到這一步，政府的收支行為同企業(yè)和居民的切身利益，事實上已經掛上了鉤。政府收支機制的規(guī)范性，事實上已經成為企業(yè)和居民的必然要求。無視這一變化或違背這一要求，不論對于政府收支運轉本身，還是對于社會主義市場經濟體制的建立和完善，都將產生極大的副作用。所以，實現(xiàn)政府收支機制的規(guī)范化，已經到了勢在必行的地步。

　　———其實，“費改稅”的主要著眼點，從來就不是把一部分政府收費改為征稅。實現(xiàn)政府收入機制以及整個政府收支機制的規(guī)范化，才是“費改稅”的實質所在和真正動因。毫無疑問，規(guī)范化的政府收支機制與政府收費游離于財稅部門的管理之外不相容。將財稅部門統(tǒng)攬政府收支作為“費改稅”的一個目標加以追求，應是“費改稅”的題中之義。

　　———“費改稅”的過程，實質是我國政府收支機制由不規(guī)范走向規(guī)范化的過程。為了達到這一目的，不僅要將那些純屬亂收費的項目堅決取消，把那些名為費實為稅的項目納入稅收軌道，而且，可能也是更費氣力的，就是要“規(guī)范費”，即從把政府收費納入財稅部門的管理范圍入手，實現(xiàn)政府收費管理的規(guī)范化。否則，如果只是就“費改稅”論“費改稅”，其結果，很可能像割韭菜那樣，割下一茬（將一部分收費納入稅收軌道）后，由于其根（不規(guī)范的政府收支機制）還在，新的一茬韭菜（亂收費項目）還會不斷地生長出來。

　　可以確信，隨著時間的推移和改革的深化，由政府收支管理格局不規(guī)范所帶來的種種弊端，我們將看得越來越清楚；實現(xiàn)政府收支機制規(guī)范化對于社會主義市場經濟體制的重要意義，我們也將有越來越深刻的體會。所以，盡管打破現(xiàn)行不規(guī)范的政府收支管理格局牽涉頗多的既得利益，因而會遇到相當大的困難。但是，不管怎樣，既然我們已經選擇了社會主義市場經濟體制，朝著而不是偏離政府收支機制規(guī)范化的目標邁進，終歸是我們的歷史選擇。