稅收體制與當代中國的政商關(guān)系

歸納起來，中國目前很大程度上依賴于間接稅的稅收結(jié)構(gòu)，是因為稅收政策的制定受到了地方政商關(guān)系的制約。一旦地方政商關(guān)系出現(xiàn)變遷，中央的稅收政策也隨之改變。中國政商關(guān)系的演變軌跡和方向是：政府和商業(yè)力量的界限日益清晰，從政府直接舉辦工商業(yè)，轉(zhuǎn)變到政府庇護工商業(yè)，再過渡到政府回歸管理本位、商業(yè)力量回歸市場。目前，地方政商關(guān)系比起以前已有所疏離，所以直接稅的比例在不斷升高。

雖然商業(yè)力量和政府的界限在中國越來越清晰，但根本的問題卻并沒有解決：商業(yè)力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過私人的利益交換關(guān)系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動更具再分配效應的稅收體系，也會遇到由緊密的政商關(guān)系帶來的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執(zhí)行等。

雖然商業(yè)力量和政府的界限在中國越來越清晰，但根本的問題卻并沒有解決：商業(yè)力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過私人的利益交換關(guān)系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動更具再分配效應的稅收體系，也會遇到由緊密的政商關(guān)系帶來的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執(zhí)行等。

一、稅收背后的政商關(guān)系

稅收是現(xiàn)代國家能力的一個重要體現(xiàn)，其學術(shù)稱謂是國家汲取能力，也就是國家從社會汲取資源的能力。當然，在歐洲中世紀的封建時代、中國的王朝時代，統(tǒng)治者們也從社會獲取資源，但是這種能力常被打了折扣，比如通過包稅的方式完成。而現(xiàn)代國家崛起于激烈的軍事競爭，只有一套更加行之有效的汲取資源方式才能滿足軍事機器的運作，于是其獲取資源的方式從依賴中間人轉(zhuǎn)變到了直接征收。不過，究竟如何從社會中獲得資源，并非統(tǒng)治者拍腦袋就能決定的事情，還得問問社會，尤其是擁有大量經(jīng)濟資源的社會力量的意見。統(tǒng)治者和這些力量圍繞稅收的利益角逐，產(chǎn)生了很多重要的政治社會后果。

其中一個結(jié)果就是稅收會帶來代表權(quán)。英語里有這樣一句話：“無代表，不納稅”就體現(xiàn)了統(tǒng)治者與納稅者之間在歷史上的妥協(xié)。需要注意的是，這里的稅收原指的是直接稅。因為只有這樣的稅收才會讓納稅者更清晰地注意到自己對國家的貢獻，因此也要求國家給予一定的權(quán)利。如今，圍繞稅收政策的辯論通常出現(xiàn)在一些發(fā)達國家的重要選舉中。不過，圍繞稅收的辯論卻相對較少地進入發(fā)展中國家的公共議程，這主要是因為，很多發(fā)展中國家的稅收很大程度上依賴于間接稅，公眾對此不敏感，自然討論得較少。

當然，直接稅能帶來諸如代表權(quán)之類的政治發(fā)展，還取決于其他歷史條件；其更加直接的社會政治功能則是再分配收入。征稅不僅僅為政府帶來財政收入，其征收方式還會影響社會財富的分配。直接稅通常是累進的，收入越多，所繳納的稅率也越高，所以有調(diào)節(jié)收入的功能。相反，間接稅常被認為是累退的，也就是說不利于收入較少的人。在這個意義上，稅收政策也是福利體系的一部分。因而有美國學者指出，美國常被認為是低福利的自由主義經(jīng)濟國家，但如果考察一下美國的稅收政策，就可以發(fā)現(xiàn)美國政府通過高度累進的所得稅已經(jīng)再分配了收入。

正因為直接稅有這樣一個再分配功能，所以富裕的商業(yè)力量會影響稅收政策的制定。商業(yè)力量要影響政府，比起普通大眾更為容易。除了作為公民影響政府決策的正常途徑之外，商業(yè)力量還享有額外的三種方式來影響政府政策。

第一種是通過利益集團游說的方式。相比于普通大眾，商業(yè)力量人數(shù)相對較少，容易組織，組織性力量比較強大，更能影響政府的決策。美國耶魯大學政治學系教授雅各布·哈克（JacobHacker）及加州大學伯克利分校政治學系教授保羅·皮爾森（PaulPierson）在他們的著作中指出，隨著美國商界組織力量在20世紀70年代的壯大，美國收入最高階層所支付的平均稅率在不斷下降。

第二種是社會網(wǎng)絡(luò)的方式，也即我們常說的“圈子”。商界力量有著多種身份和關(guān)系，嵌入在既有的社會網(wǎng)絡(luò)之中，和政府決策者有著非正式的私人聯(lián)系。通過這種聯(lián)系，商界力量可以影響到包括稅收在內(nèi)的政府政策。

第三種方式是由商界的結(jié)構(gòu)性力量帶來的：商業(yè)力量可以帶來經(jīng)濟增長，而這正是政府官員所在意的，他們會主動調(diào)整稅收政策和其他政策來扶持商業(yè)的發(fā)展。一個典型的例子就是全球化和稅收的關(guān)系。全球化使得資本全球流動成為可能，每個國家都希望能在這個進程中獲利。顯然，在全球競爭的背景下，提高企業(yè)所得稅和個人所得稅不會有利于資本流入，相反，削減稅率才能吸引資本。這就體現(xiàn)了商業(yè)的結(jié)構(gòu)化力量。

總而言之，商業(yè)力量有著多種方式來影響包括稅收政策在內(nèi)的政府政策。

正因為如此，一個國家的稅收主要依賴于累進的直接稅，是件很奇怪的事情，因為這不利于有著強大政治影響力的商業(yè)力量。有的學者解釋到，這是由于普選權(quán)產(chǎn)生之后，普通民眾通過自己的選票使得政治家擺脫了商業(yè)力量的控制，實施了更加公平的稅收。還有的學者認為，這和民眾的普選權(quán)沒有什么關(guān)系，考察一些國家的歷史可以發(fā)現(xiàn)，直接稅通常產(chǎn)生于需要動員群眾的戰(zhàn)爭時期。政府為了讓前線戰(zhàn)士覺得公平，讓戰(zhàn)爭負擔平均分配給社會，所以實施累進的直接稅。

無論原因究竟是什么，總之主要依賴于直接稅的稅收體系并非是自然而然的事情，需要突破一些社會力量的限制才有可能。那么，很大程度上依賴于間接稅的中國，也是因為商業(yè)力量過于強大才形成這樣的稅制么？

二、中國間接稅的背后

中國的商業(yè)力量并沒有西方國家的商業(yè)力量那樣獨立，相比之下，他們更加依附于政府。中國獨特的經(jīng)濟發(fā)展道路，使得國家通過國有企業(yè)控制了原材料和上游產(chǎn)品，而多數(shù)散布于產(chǎn)業(yè)低端的民營企業(yè)又仰仗于國家的各種利好政策（比如更便利的貸款政策）和地方政府的扶持（或者免于遭受其“掠奪之手”）。因此，看起來中國的政府要比西方國家的政府更具自主性。那么，追求社會公正、期待社會和諧的我國中央政府為什么不依賴于累進的直接稅呢？要說清這件事，還必須先來點歷史。

按照中山大學教授馬駿和香港中文大學教授王紹光的看法，中國能被稱為稅收國家是改革開放以后的事情。之前，中國是一個自產(chǎn)國家，很多經(jīng)濟部門要不是國有，就是集體的，私人部門極少。在這樣的體系下，稅收變得不必要，因此稅務(wù)部門在計劃經(jīng)濟時期也顯得無足輕重。最極端的時候發(fā)生在“文革”，稅務(wù)總局包括當時局長在內(nèi)的絕大多數(shù)干部都去了農(nóng)村“五七”干校勞動，剩下的干部一度只有八個人。改革開放之后，隨著各種經(jīng)濟主體的成長，稅收才逐漸變得重要起來。

改革開放帶來的另一個后果是，中央政府日益意識到集中財力的必要性。一方面，中國在世界體系中所處的位置是后發(fā)展，后發(fā)展國家要迅速工業(yè)化，必須要有強組織力的推動，而財力是強組織力的基礎(chǔ)。另一方面，中國快速的社會經(jīng)濟變遷，產(chǎn)生了很多經(jīng)濟問題、社會矛盾和利益沖突，這些問題都需要一個有能力的中央政府來解決，其中財力的支持必不可少。而1980年代盛行的地方財政包干制度已不符合中央政府的利益。

那么，中央政府直接多向社會群體收稅是不是就解決問題了呢？并非如此簡單。中央政府必須應對利益集團的影響。事實上，利益集團不只是來自社會，也有可能是部分國家機構(gòu)和社會力量之間的利益合謀。當把國家作為多層級的政府來觀測的時候，尤其需要注意地方政商關(guān)系對中央政府政策的塑造。對中央決策者而言，除了不同利益聯(lián)盟會構(gòu)成國家政策選擇的直接壓力之外，利益聯(lián)盟也會使得不同政策選擇有著不同的執(zhí)行成本。就財政政策而言，在已有利益聯(lián)盟的影響下，如果一種稅有著很高的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本（即交易成本），而另一種稅的交易成本相對較低時，那么該國中央政府就會選擇成本相對較低的財政策略。一個政策的制定和執(zhí)行往往不是這些政策內(nèi)在的收益不同，而是采納的成本不同。中國地方政府和商業(yè)之間糾纏的關(guān)系使得中央政府在集中財力時無奈地轉(zhuǎn)向了間接稅，其原因正是間接稅的交易成本更低。

地方政府和商業(yè)力量之間的關(guān)系可以追溯到計劃經(jīng)濟時期。在很多人的印象之中，計劃經(jīng)濟是高度集中的，事實上，中國的計劃經(jīng)濟從來沒有一天實現(xiàn)過蘇聯(lián)那樣的高度集中，相反，在有的時候還很分散。20世紀70年代就是這樣一個時期，地方政府日益成為管理經(jīng)濟的主體。一方面，大量的中央企業(yè)再次回到地方政府的管理之下，在很短時間內(nèi)，包括大型骨干企業(yè)在內(nèi)的2600多個中央直屬企業(yè)、事業(yè)和建設(shè)單位，不加區(qū)別地下放給各省、市、自治區(qū)管理，有的還層層下放給以下各級；另一方面，地方政府培育了很多與自己關(guān)系密切的地方性國企以及集體企業(yè)。此時，對工業(yè)的投資主要由地方來負責，因此各地出現(xiàn)了大量的小型企業(yè)。正因如此，各省都變成了一個小而全的經(jīng)濟單位，既發(fā)展工業(yè)也發(fā)展農(nóng)業(yè)，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出蜂窩模式。

這種政商關(guān)系是層級型的，即各層政府都有自己所擁有的企業(yè)，地方層面有著大量的地方國有企業(yè)以及不斷涌現(xiàn)的社隊企業(yè)（編注：即我國農(nóng)村中公社和生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊經(jīng)營的社會主義集體所有制企業(yè)，農(nóng)村實行承包制之后，改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。進入1980年代之后，地方政府和商業(yè)力量的關(guān)系轉(zhuǎn)向統(tǒng)合型，即地方政府一方面大力發(fā)展自己的集體企業(yè)，另一方面，通過稅收優(yōu)惠、土地配套等方式發(fā)展合資企業(yè)、私有企業(yè)和外資企業(yè)。

總體來說，這時的政商關(guān)系依然比較緊密，地方政府為保護地方企業(yè)進行各種稅收減免。當中央政府在1990年代試圖以分稅方式來集中財力時，面臨的就是這樣的政商圖景。因此，中央政府選擇依賴于較為容易征收、不太容易受地方政府干擾的間接稅（主要是增值稅），而將所得稅留給地方政府就不難理解了。

三、邁開步子的直接稅

進入1990年代后期，中國地方層面的政商關(guān)系出現(xiàn)了較多的變化。首先是私營經(jīng)濟在1992年之后發(fā)展速度回升，目前已經(jīng)成為中國經(jīng)濟活力的重要來源。外資也得到了充分利用。中國利用外資以國際間接投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯油顿Y為主，獨資企業(yè)替代合資企業(yè)成為主導方式。除了這些增量的變化之外，原有的地方國有企業(yè)和集體企業(yè)也在1990年代中期進行了大規(guī)模改制。1997年中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)部《關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)情況和今后改革和發(fā)展意見的報告》，集體企業(yè)開始了多種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，其中一些轉(zhuǎn)成了股份制和股份合作制企業(yè)，而大部分企業(yè)轉(zhuǎn)成了個體私營企業(yè)。

對于國有企業(yè)，十四屆五中全會提出：“這種改組要以市場和產(chǎn)業(yè)政策為導向，搞好大的，放活小的。”抓大放小的意思是，以包、租、賣，以股份制或股份合作制改造國有企業(yè)，放開放活小型國有企業(yè)，抓好大型國有企業(yè)集團。而小型國有企業(yè)基本上都是地方政府所擁有的，大型集團型的產(chǎn)業(yè)往往是中央政府所擁有的。

2001年，國稅總局利用計算機技術(shù)對稅收管理進行了改革，將基層的稅收管理取消，集中到縣和市。這實際上對基層政府庇護當?shù)仄髽I(yè)的能力進行了很大的削減。換句話說，地方政府和商業(yè)力量之間的關(guān)系，日益轉(zhuǎn)向自由型的政商關(guān)系。

正是在這樣的地方政商關(guān)系變遷背景下，從2001年開始，所得稅這個直接稅開始納入到中央政府的征收管轄之內(nèi)。從21世紀初開始，中央政府征收直接稅的比例開始提高?！豆埠蛧块L訪談錄》（馬國川著，生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2009）一書中的《項懷誠訪談錄》提到：“他（朱镕基）當時講的幾句話很有道理：第一，現(xiàn)在中央企業(yè)、地方企業(yè)這么復雜，分配關(guān)系很復雜，你三天兩頭算得清賬嗎？……第二，個人所得稅將來是個大的收入來源，你現(xiàn)在先交給地方，讓它好好收，收多了以后再收回來?，F(xiàn)在把它共享了，這個錢就收不上來了。”這正是地方政商關(guān)系影響中央財政策略的證據(jù)之一。

歸納起來，中國目前很大程度上依賴于間接稅的稅收結(jié)構(gòu)，是因為稅收政策的制定受到了地方政商關(guān)系的制約。一旦地方政商關(guān)系出現(xiàn)變遷，中央的稅收政策也隨之改變。中國政商關(guān)系的演變軌跡和方向是：政府和商業(yè)力量的界限日益清晰，從政府直接舉辦工商業(yè)，轉(zhuǎn)變到政府庇護工商業(yè)，再過渡到政府回歸管理本位、商業(yè)力量回歸市場。目前，地方政商關(guān)系比起以前已有所疏離，所以直接稅的比例在不斷升高。

但值得指出的是，即便如此，正如上文已經(jīng)提到的那樣，個人所得稅和企業(yè)所得稅直至今日也僅僅占了20%多一點。而且，其累進的效應值得懷疑，一些人認為個人所得稅被稱為“工薪稅”更合適。另外，還有其他一些重要的調(diào)節(jié)收入的直接稅，比如房產(chǎn)稅，還沒有大規(guī)模啟動。究其根本原因，還在于政商關(guān)系這個癥結(jié)。

雖然商業(yè)力量和政府的界限在中國越來越清晰，但根本的問題卻并沒有解決：商業(yè)力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過私人的利益交換關(guān)系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動更具再分配效應的稅收體系，也會遇到由緊密的政商關(guān)系帶來的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執(zhí)行等。

所以，關(guān)鍵還是要將政府和商業(yè)力量的關(guān)系處理好：一方面，政府和商業(yè)力量之間應保持恰當聯(lián)系以交換信息，使得政府的決策能有效推動經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，政府需要保持自主性，制定有利于整個社會的政策，而不受商業(yè)力量的俘獲。法治是處理好這種關(guān)系的藥方之一。

在中國貧富日益分化的今天，邁向再分配型的稅收體系變得十分必要，但這個步子能邁出多大，我們拭目以待。