一、地方政府投融資中存在的問題

　　有專家指出，從2008年11月中國實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策應對金融危機以來，信貸投放的增長異常迅猛。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是其中最為活躍、最為引人注目的融資主體，同時其中蘊含的風險也是最值得關注的。以我們最近對某政府投融資平臺性質的甲、乙兩個大型國有投資控股(集團)公司審計中發(fā)現(xiàn)的問題為例，其存在的問題主要有：

　　1．土地資產未全部納入賬內反映和核算。甲集團公司將政府劃撥的評估總地價5.33億元的10宗城鎮(zhèn)混合住宅未開發(fā)出讓用地未納入公司賬內反映。經進一步審計調查發(fā)現(xiàn)，其土地證上注明只限于融資，不能用于轉讓和開發(fā)建設。這樣的資產作為融資抵押物，其抵押作用為零。

　　2．購置的自用房產未按固定資產核算。甲集團公司的一子公司將購置的600余萬元的職工住宅和辦公用房。作為其他投資核算。未按照固定資產核算和管理。少計提了折舊，虛增了利潤。

　　3．未及時結轉已完工工程。甲集團公司將已完工多年、價值7500余萬元的6個工程項目和已用于抵償應付工程款、價值1140余萬元的某工程，長期在在建工程中記賬反映，未及時轉入固定資產和調賬。少計折舊和多計在建工程，虛增了利潤和資產。

　　4．土地資產入賬評估價值偏離基準地價幅度較大。部分公司入賬的土地資產評估價值高過政府發(fā)布的基準地價達50％以上。作為抵押貸款的主要抵押物，平添了銀行風險。

　　5．虧損全資子公司未納入合并報表范圍，將無投資關系的單位納入公司合并報表，多列報利潤。一是2007年，根據(jù)當?shù)卣疀Q定，將一累計虧損達887萬元的政府出資的某酒店劃入乙集團公司。由于該酒店嚴重虧損，至2009年審計日，該集團公司未將其納入長期股權投資核算，也未將該酒店財務狀況納入合并報表反映。二是某高等級公路開發(fā)公司出資創(chuàng)辦了三家子公司，一段時期。該高等級公路開發(fā)公司被劃入乙集團公司管理。后高等級公路開發(fā)公司又從乙集團公司劃出。而乙集團公司未將該高等級公路開發(fā)公司出資創(chuàng)辦的三家子公司劃出，仍將三家公司的報表納入合并報表反映。兩種情形多列報利潤960余萬元。

　　6．用財政資金增大公司現(xiàn)金流。為了“做大”甲、乙集團公司的現(xiàn)金流量，政府利用職權將財政資金數(shù)千萬元存放到投融資平臺公司，較長時間未安排使用造成了財政資金閑置，人為調節(jié)平臺公司現(xiàn)金流量。

　　7．籌資計劃超前，造成了資金浪費。審計中發(fā)現(xiàn)甲集團公司2009年4月在浦發(fā)銀行某支行和興業(yè)銀行某支行借款5.30億元，計劃用于企業(yè)生產基地轉移項目和某科技產業(yè)園建設。截至2009年8月審計日，上述融資項目正在進行征地拆遷和整體規(guī)劃設計工作。按與銀行約定的利率計算，公司每月支付借款利息220余萬元?；I資計劃超前，造成了資金浪費。

　　8．混用專項貸款項目資金。乙集團公司不按借款合同約定用途使用貸款，將甲項目的貸款資金2.66億元挪用于乙項目使用。

　　9．挪用專項資金。利用承擔廉租住房建設任務的便利，將廉租住房建設資金4000余萬元用于統(tǒng)建房建設。

　　10．不及時上繳財政收入。經審計抽查發(fā)現(xiàn)，甲、乙兩集團公司三年來將應當上繳財政的土地出讓款、資產處置收入、新增建設用地土地有償使用費、資產出租收入和代收的城市基礎設施建設配套費、防空費等及相關資金產生的利息3800余萬元，滯留在公司賬上，未及時上繳財政。

　　11．多確認營業(yè)收入。乙集團公司將未取得預售許可證的商品房確認主營業(yè)務收入1180余萬元。

　　12．少計提折舊。對政府作為投入資本劃入的房產不按規(guī)定計提折舊，2007年至2009年少計提折舊1320余萬元多確認利潤1320余萬元。

　　二、形成投資風險的原因

　　1．地方投融資平臺公司的融資狀況很不透明。不僅商業(yè)銀行難以全面掌握有的地方連政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況。

　　2．商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，貸款投放風險難以控制。目前政府投融資平臺公司融資的擔保物大多是土地，或者是屬于城市基礎設施的公共建筑、城市道路，或者是并沒有真正法律效力的財政擔保等形式。使得商業(yè)銀行一直通行的一些控制融資風險的管理手段難以真正落實。

　　3．經營項目單調，投資經濟回報不高，償債能力低。如某集團公司的5個合資子公司中，母公司和其中的4個子公司的主要經營項目都是經營土地。2009年5月末，該集團長期股權投資總額1.65億元，5月末投資收益240萬余元投資收益率僅1.45％，投資效益較差，償債能力難以保證。

　　4．主要依靠劃撥土地給投融資平臺公司作為經營資產。失地農民增多，孕育了新的不穩(wěn)定因素。有的失地農民月均只能得到數(shù)十到一百元左右的生活費生活難以為繼。

　　5．擅自改變土地用途，既造成了耕地流失，又不利于穩(wěn)定房價。有的用地初始征地名義是科技用地、工業(yè)用地等。隨著時間推移，在實際使用中，卻部分變成了商業(yè)用地或房地產用地，變相為房地產炒作提供了推力。

　　6．增大了財政的隱形負債。這種大規(guī)模的地方投融資子臺上導的信貸高速增長，在地方財政出現(xiàn)償還困難時。實際上增大了中央財政承擔支付責任的風險。

　　7．法人治理不完善。各級政府投融資平臺公司經營管理人員幾乎都是從政府部門派去的，公司經營時常受到政府行政干預，市場經濟規(guī)律難以在公司經營活動中發(fā)揮作用。從另一個角度看，派駐人員一方面市場經營能力不足，另一方面，人員變動頻繁和他們的身份、工資等都保留在原單位，責權利相分離，責任意識較差。

　　8．政府融資和債務管理的常態(tài)監(jiān)督機制缺失。很多融資和經營行為受當?shù)卣姓深A，容易被官僚主義左右。

　　三、防范投融資風險的幾點建議

　　1．充實地方政府融資平臺實力。在全面準確清理和掌握國有資產狀況的基礎上，對其進行科學分類、整合，在確保風險最低的情況下，將經營性國有資產注入融資平臺，充實信用資本，提高政府投融資實力。

　　2．推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。有專家考證各地基礎設施的建設情況后得出結論，即通過債券發(fā)行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機制密切相關，促進了項目投融資行為的規(guī)范化。在當前狀況下，應當積極創(chuàng)造條件推動地方政府融資平臺融資行為的市場化，以促進其投融資行為的規(guī)范化運作。

　　3．提高地方政府投融資平臺的透明度?？偨Y當年農村合作基金會的經驗和教訓，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債及時向公開披露的合規(guī)的顯性負債轉變，改變當前信息不對稱的狀況。

　　4．建立長效的償債機制。建立政府性融資管理和償債機制，按一定比例在財政預算中安排政府性償債資金，確定土地出讓收益、經營性項目收益、處置國有資產收益、政府性基金、非稅收入節(jié)余等收入的償債資金比例，加大償還政府性債務的力度，維護政府信用。

　　5．打造政銀企互動平臺。協(xié)助銀行推進審慎的對地方政府融資的風險管理舉措。建立和完善協(xié)調制度，搭建政銀企信息交流平臺，暢通交流渠道，促進銀行、擔保公司、企業(yè)三方信息溝通和合作，促進企業(yè)有效融資需求和銀行機構信貸投放的有效風險控制。

　　6．建立地方政府投融資責任制度，強化監(jiān)督管理。要求地方政府的債務規(guī)模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。一是建立地方政府投融資責任制度，嚴格管理地方政府擔保行為；二是探索建立地方政府財政破產制度并建立監(jiān)督機制；三是建立主要領導人過失責任的追究制度。使地方政府投融資監(jiān)督管理工作常態(tài)化，有效地防范債務風險。

　　7．加強企業(yè)法人治理。建立適應市場經濟規(guī)律的投融資平臺公司，增強投融資平臺公司的市場競爭力、經濟再生能力和抗風險能力，確保資金安全、增值。