論文關鍵詞：稅收管理員制度 問題 構想 手段

　　論文摘要：稅收管理員制度施行以來，稅收管理員在稅源管理和納稅服務工作中的作用得以強化，有力地推進了依法治稅工作，稅收征管的質量、效率、稅源控管力度得到進一步提升。然而，在稅收管理員制度發(fā)揮積極作用的同時，受諸多因素的影響，現行稅收管理員制度還存在分類不夠細化、管理幅度過大、缺乏獎優(yōu)懲劣機制等問題。本文結合對吉林省國稅局稅收管理員制度執(zhí)行的實證分析，就進一步完善稅收管理員制度的構想和手段做了一些有益的思考。

　　稅收管理員是指稅務機關從事稅源管理和納稅服務的稅收行政執(zhí)法人員。為推進依法治稅，切實加強對稅源的科學化、精細化管理，自國家稅務總局2005年起實施稅收管理員制度以來，稅收管理員在稅收管理中的作用得到了強化，“淡化責任，疏于管理”的現象得到有效緩解，稅收征管的質量、效率、稅源控管力度得到進一步提升。在稅收管理員制度發(fā)揮積極作用的同時，由于經營形式的多元化、稅源管理日趨復雜，以及受傳統(tǒng)管理理念、稅收管理員素質、行政管理體制等諸多因素的影響，現行稅收管理員制度還存在一些問題，為更好地適應當前稅收征管工作，筆者結合對吉林省國稅局2008年度稅收征管審計調查的有關情況，就稅收管理員制度的完善提出一些想法。

　　一、現行稅收管理員制度存在的問題

　　(一)稅收管理員日常事務性工作較為繁雜

　　在基層稅務部門，稅收管理員的日常工作包括了戶籍管理、催報催繳、欠稅管理、納稅評估、稅法宣傳、發(fā)票管理、金稅專票協(xié)查、稅控裝置管理、信息采集等內容，幾乎覆蓋了除受理納稅申報、稅款征收、違章處罰、減免稅和稅務稽查以外的面向納稅人的所有涉稅事宜。日常事務性工作的增加，使稅收管理員面臨較大的工作壓力，造成稅源管理的重點不突出，稅收管理員的主觀能動性得不到充分調動，影響了稅源管理的質量和效率。以吉林省國稅局為例，該局雖然制定了《稅收管理員工作制度》，但由于工作績效考核尚缺乏客觀的評價標準，基層稅務人員“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現象仍未得到根本轉變。

　　(二)結合稅源特點實施分類管理不夠深入

　　在稅源管理工作中，基層稅務部門的分類管理不夠細化，沒有很好地結合轄區(qū)納稅戶生產經營規(guī)模、性質、行業(yè)、經營特點、企業(yè)存續(xù)時間和納稅信用等級等要素以及不同行業(yè)和類別企業(yè)的特點，實施科學合理的分類管理，部分稅收管理員的經驗特長、專業(yè)特長沒有得到有效發(fā)揮。特別是對那些經營規(guī)模較大、會計核算復雜、利潤形成隱蔽以及納稅信用等級較低的企業(yè)，實施專業(yè)化、有針對性的重點管理做得還不到位。

　　(三)管理幅度過大，征稅成本過高

　　目前，在稅源管理一線執(zhí)法的稅務人員較少，實施稅收管理員制度必然導致管理幅度過大。如長春市經濟技術開發(fā)區(qū)國稅局的總納稅人有2800多戶，但稅收管理員僅30多人，平均每人分管近100戶，若要管好，難度顯而易見。從征稅成本看，目前，我國的征稅成本幾乎是美國的l0倍。要實現精細化管理，則需要增加稅收管理員的數量，從而增加管理成本，而這顯然與國家實現征管目標的前提相悖。

　　(四)保姆式管理并未廢除，激勵機制尚未建立

　　稅收管理員擔負著對納稅企業(yè)進行日常的納稅管理、催報催繳、納稅輔導等多項職責，并且還要對所管理的事及管戶負全責。一方面，這種管理方式與專管員制度下的保姆式管理沒有大的差別；另一方面，現行稅收管理員制度下，沒有設立相應的獎優(yōu)懲劣機制，使稅收管理員制度難以達到預期目的。

　　(五)稅收管理員與稅務機關的法律責任風險加大

　　稅收管理員每完成一項工作都要給相關職能部門和納稅人出具稅務文書。這種稅務文書導致稅收管理員要承擔納稅人管理方面的責任。假如納稅人在其財務、納稅等方面采用欺騙、隱瞞等手段，那么稅收管理員出具的文書則存在不真實等問題，稅收管理員就有可能承擔連帶責任，稅務機關也可能會有連帶責任。仔細分析，問題的癥結在于稅收管理員制度還是建立在對企業(yè)直接“管”的基礎上。

　　二、進一步完善稅收管理員制度的構想

　　(一)完善稅收管理員的概念

　　稅收管理員應擴大概念的外延和內涵，外延方面不僅僅基層稅務部門的稅務人員是管理工作員，每一層級的稅務人員都是稅收管理員；內涵方面不僅是管理，而應該是管理與服務并重，這里的服務不是一般意義上的服務，而是要讓納稅人遵從稅收法規(guī)的服務。按照稅收風險理念，作為一名稅務人員，每個人都有采集納稅人涉稅信息的職責，真正形成稅收管理團隊去應對納稅人群體；讓一些管理能力強的稅務人員去處理復雜稅收事項，將無差別的對納稅人平均管理轉變?yōu)橛嗅槍π缘丶訌妼μ囟ǖ募{稅人管理。

　　(二)完善稅收管理員制度的總體思路和總體目標

　　明確完善稅收管理員制度的總體思路：在全員管理的框架下分工協(xié)作、相互監(jiān)督，依托稅收基層管理平臺實行層級和崗位之間的考核評價體系、管事和管戶相結合的執(zhí)法與服務并行，形成“全員管理、專業(yè)評估、重點稽查”的稅收風險管理團隊。稅收管理員從層級上應分為總局、省、市、縣、基層五級；從每個層級的崗位分工上應細化為：風險采集、納稅服務、稅源調查、綜合管理、稽查監(jiān)督等崗位。

　　完善稅收管理員制度的總體目標是要建立一種日常管理和專項評估相結合、分戶管理和綜合管理相結合、全程管戶和環(huán)節(jié)管事相結合的系統(tǒng)管理模式。也就是要推行適度的專業(yè)化管理，合理分解稅收管理員的管理事項，將重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點政策執(zhí)行情況的稅收分析、納稅評估、稅收風險識別以及一些重點涉稅事項的調查等交由專職管事人員負責。同時，專職管事人員要將在分析、評估、重點涉稅事項調查中獲取的信息及時反饋給稅收管理員，由稅收管理員進行跟蹤監(jiān)控；稅收管理員也要結合日常管理，將發(fā)現的疑點及時交給專職管事人員作為分析的依據。

　　(三)完善稅收管理員制度的原則

　　推進稅收管理員制度落實和完善工作，應遵循管戶與管事、管理與服務、屬地與專業(yè)、集體履職與個人分工相結合的原則。完善稅收管理員制度，將稅收管理權分成若干個環(huán)節(jié)，分解到不同的崗位，通過流程控制，建立起各個征管業(yè)務崗位之間相互銜接和相互監(jiān)督的征管工作機制，其核心為權力的分解、過程的控制和崗位的制約。分解權力并不等同于弱化責任，要堅持強化稅收管理員的管戶和管事的責任，明晰哪些事情是以管戶的形式出現的，哪些是以管事的形式出現的，通過強化責任，促進征管質量的提高和稅源管理能力、遵從服務能力的提高。

　　由于稅收管理員是稅收征管的重要抓手和載體，人數眾多，并且有相關的管戶責任，必然會帶來“管戶責任”的執(zhí)法風險。而一些行政執(zhí)法的監(jiān)督部門在監(jiān)督稅收行政執(zhí)法過程中，也以此為依據，追究稅收管理員的行政執(zhí)法責任，這在基層實際工作過程中也屢次出現。因此，在完善稅收管理員制度過程中，要堅持規(guī)避風險的原則，對稅收管理員的工作事項進行梳理，減少不必要的簽字等執(zhí)法風險的事項，同時在管戶上采取集體履職和個人分工相結合等方式，弱化個人管戶的概念，在管事上采取交叉執(zhí)法等方式規(guī)避稅收執(zhí)法風險。

　　三、進一步完善稅收管理員制度的手段

　　(一)合理劃分稅收管理員的基本工作職責

　　完善稅收管理員制度要合理劃分管戶制稅收管理員與管事稅收管理員的工作職責，明確各自的崗位職責和工作要求。管戶稅收管理員是指以特定納稅人為管理對象，以特定納稅人的日常涉稅事項管理、納稅服務為主要職責的稅收管理員。管事稅收管理員是指以不特定納稅人的重點事項和一次性(或偶發(fā)性)重要涉稅事項管理、納稅服務為主要職責的稅收管理員。具體可以有以下幾種分類方式：

　　1．按事項分類。管戶制，指稅收管理員以劃定的特定納稅戶為管轄對象，以特定納稅人的稅源管理、納稅服務等為主要職責。管事制，指稅收管理員不以特定的納稅戶為具體管轄對象，而是以不特定納稅人的特定涉稅事項作為稅收執(zhí)法和納稅服務的主要職責。管事與管戶結合制，指納稅人稅收執(zhí)法和納稅服務中的日常涉稅事項由管戶的稅收管理員承擔，納稅人的稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估等專業(yè)涉稅事項由管事的稅收管理員承擔。

　　2．按級別分類。國家稅務總局級稅收管理員負責特大型企業(yè)、企業(yè)集團的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風險應對；省級稅收管理員負責省級大型企業(yè)、企業(yè)集團的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風險應對；市級稅收管理員負責市區(qū)重點稅源、五級風險企業(yè)的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風險應對；縣級稅收管理員負責全縣重點稅源、五級風險企業(yè)的稅源監(jiān)控及特定事項的稅收風險應對；基層稅收管理員負責規(guī)定區(qū)域內的稅源監(jiān)控及一般事項的稅收風險應對。

　　3．按崗位分類。風險采集崗，負責日常管理和接收的各種信息，在發(fā)現納稅人有涉及稅收風險的可能而計算機又不能自動提取該風險信息的情況下，進行手工錄入異常信息的內容并提交給納稅人所在稅務機關綜合管理崗審核。風險采集為全員采集，對一些特殊任務的風險采集由特定人員采集。納稅服務崗，負責向納稅人進行稅收政策解讀及納稅人到稅務機關申請辦理的各種涉稅事項，除法律、法規(guī)、規(guī)章和國家稅務總局規(guī)范性文件另有明確規(guī)定外，統(tǒng)一由辦稅服務廳受理、辦理、傳遞與反饋。稅源調查崗，負責轄區(qū)內納稅人的基礎信息的核實、優(yōu)惠、認定信息的核查、一般涉稅風險的識別與應對、稅收政策和宣傳解讀。綜合管理崗，負責特定納稅人、特定事項的涉稅風險的識別與應對，監(jiān)控和縮小納稅人納稅遵從偏離度?；楸O(jiān)督崗，負責追補沒有遵從稅收法規(guī)的納稅人的應納稅款，提出稅收管理建議，并對上一環(huán)節(jié)的稅收管理人員從管理能力、廉潔自律方面實施監(jiān)督。

　　(二)合理優(yōu)化稅收管理員人力資源配備

　　稅收管理員可按“稅收風險分析、專業(yè)納稅評估、大企業(yè)的風險監(jiān)控應對、中小企業(yè)的行業(yè)性風險監(jiān)控”等類型配置，也可按行業(yè)、產業(yè)類型、規(guī)模配置，還可聘請“院校管理學者、行業(yè)管理大師、標準認證專家”或其他有效方式成立管理員專業(yè)管理團隊。從事稅務工作的人員結構應為：行政機關20％左右，稅收服務廳15％左右，稅收管理員65％左右，其中，調查核查人員為30％，納稅評估人員為20％，稅收稽查人員為15％。

　　(三)逐步建立以流程管理制度為主線的考核機制

　　依據稅收業(yè)務前后流程形成相互聯(lián)系和相互制約的協(xié)作機制，以崗位工作量及質量完成程度為評價主要依據，并實時監(jiān)控其運行過程，努力做到過程監(jiān)控，而非事后監(jiān)督，秋后算賬。按照“科學化、精細化”管理的要求，明確職責分工，優(yōu)化業(yè)務流程，規(guī)范崗責體系，建立合理的考核途徑和科學的考核指標，將征管工作的著力點放到加強征管基礎建設，加強稅源管理，強化動態(tài)控管上來。

　　總之，完善稅收管理員制度必須從優(yōu)化人員結構配置、應用稅收風險管理理念出發(fā)，在縱向上形成總局到地方的全員管理團隊，在橫向上形成機關實體化、專業(yè)化的管理團隊，在總體上形成一個立體交叉的充滿活力的稅收風險管理團隊，去應對稅收遵從較低的納稅人，去服務稅收遵從較高的納稅人。