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政府績(jī)效審計(jì)作為政府公共管理的重要內(nèi)容和根本性措施,是適應(yīng)科技發(fā)展、民主進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的政府管理方法的重大革新。
一、存在的問(wèn)題
1.政府審計(jì)主要是真實(shí)性審計(jì)和合規(guī)性審計(jì),且審計(jì)技術(shù)方法和手段落后。我國(guó)有關(guān)法規(guī)規(guī)定對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他單位的財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效率、效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但在審計(jì)實(shí)踐中,我國(guó)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)主要是開(kāi)展真實(shí)性審計(jì)和合規(guī)性審計(jì),其他諸如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是離任審計(jì).缺乏事中、事前監(jiān)督,政府采購(gòu)審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的開(kāi)展時(shí)間很短。審計(jì)技術(shù)方法方面,還停留在詳細(xì)審計(jì)階段,特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)更是如此。政府績(jī)效審計(jì)的審計(jì)領(lǐng)域廣泛、審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜且多變、審計(jì)方法靈活多樣、審計(jì)工作量大,詳細(xì)審計(jì)幾乎不能滿足政府績(jī)效審計(jì)工作的要求?,F(xiàn)有政府審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的積累不利于政府績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展。
2.政府審計(jì)主要是采用手工審計(jì),“電子化”程度低或電子計(jì)算機(jī)利用程度低。為適應(yīng)信息化發(fā)展的要求,目前我國(guó)正在利用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行財(cái)政管理,即啟動(dòng)“金財(cái)工程”,這是實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理現(xiàn)代化,提高財(cái)政管理效率的必由之路,也是電子政務(wù)的重要內(nèi)容。與之相適應(yīng),政府也在積極進(jìn)行“金審工程’,實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作.‘電子化”。但是據(jù)筆者了解,一方面政府審計(jì)機(jī)關(guān)特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)“電子化”程度低;
3.審計(jì)人員綜合素質(zhì)不高,審計(jì)人員隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)單一。審計(jì)工作能否得到加強(qiáng),雖然受制于多種主客觀因素,但關(guān)鍵取決于實(shí)施審計(jì)工作的主體—廣大審計(jì)人員隊(duì)伍的素質(zhì)。沒(méi)有一支訓(xùn)練有素、結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)人員隊(duì)伍,就無(wú)法承擔(dān)新時(shí)期我國(guó)政府審計(jì)工作的艱巨任務(wù)。
4.審計(jì)結(jié)果傳遞和利用方式大大削弱了政府審計(jì)的效能和作用。采取司法模式的國(guó)家,如法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)具有判決權(quán)和制裁權(quán),因此其審計(jì)結(jié)果具有極強(qiáng)的法律約束力。美國(guó)會(huì)計(jì)總署雖然沒(méi)有上述權(quán)力.但其審計(jì)報(bào)告要提交給國(guó)會(huì),其作用通過(guò)國(guó)會(huì)間接實(shí)現(xiàn),主要由兩條途徑:一是對(duì)不接受審計(jì)建議的被審計(jì)單位停止撥款。這與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤,具有極強(qiáng)的約束力;二是召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),在聽(tīng)證會(huì)上公開(kāi)存在嚴(yán)重浪費(fèi)或管理不善單位的審計(jì)報(bào)告,而各種新聞媒體的報(bào)道將給被審計(jì)單位帶來(lái)巨大的輿論壓力和民眾關(guān)注,對(duì)推動(dòng)審計(jì)建議的實(shí)施和強(qiáng)化審計(jì)報(bào)告的作用具有重要意義。英國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告提交國(guó)會(huì)的同時(shí)還要公開(kāi)發(fā)表。澳大利亞采取的另一項(xiàng)措施是后續(xù)檢查,對(duì)被審計(jì)單位管理人員根據(jù)國(guó)會(huì)、公共賬目委員會(huì)和審計(jì)報(bào)告的建議,針對(duì)本單位缺點(diǎn)提出的改進(jìn)措施的落實(shí)情況進(jìn)行檢查,并繼續(xù)向國(guó)會(huì)報(bào)告以前報(bào)告過(guò)但并未得到妥善處理的重要問(wèn)題,直至審計(jì)長(zhǎng)公署有理由認(rèn)為所有改正措施均已落實(shí)。我國(guó)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)每年也要向政府提交審計(jì)一報(bào)告,并由政府向國(guó)家立法機(jī)構(gòu)—人大常委會(huì)提交年度審計(jì)報(bào)告,然而內(nèi)容卻僅限于財(cái)政審計(jì),其他審計(jì)均不出具對(duì)外報(bào)告。在審計(jì)結(jié)果使用上常常與設(shè)立該項(xiàng)審計(jì)的最初目的脫節(jié)。政府審計(jì)報(bào)告需要經(jīng)過(guò)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“審批”。這樣的審計(jì)結(jié)果傳遞與利用方式是政府審計(jì)的效能和作用大受影響。
5.我國(guó)未制定政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則,也沒(méi)有適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)理論成果作指導(dǎo),政府審計(jì)準(zhǔn)則體系也還處于逐步完善之中。因此,當(dāng)務(wù)之急是完善政府審計(jì)準(zhǔn)則體系,適應(yīng)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)工作的開(kāi)展,盡快制定政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。
二、解決的對(duì)策
1.向社會(huì)審計(jì)學(xué)習(xí)。我國(guó)的社會(huì)審計(jì)與政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)相比,發(fā)展比較完善,政府審計(jì)向社會(huì)審計(jì)學(xué)習(xí):第一,可以向社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)借調(diào)具有豐富經(jīng)驗(yàn)、掌握最新審計(jì)技犬和審計(jì)方法的注冊(cè)會(huì)計(jì)師;第二,派遣政府審計(jì)人員到社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí),使其獲得廣泛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并掌握有益的配套技術(shù);第三,借鑒社會(huì)審計(jì)準(zhǔn)則,完善政府審計(jì)準(zhǔn)則體系和有關(guān)的法律體規(guī),制定政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。
2.派遣審計(jì)隊(duì)伍的骨干力量到政府績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展較好的國(guó)家或組織考察學(xué)習(xí)。例如,最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INOSAI ),最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織以及美國(guó)會(huì)計(jì)總署、加拿大綜合審計(jì)基金會(huì),澳大利亞、新西蘭、德國(guó)、英國(guó)等的最高審計(jì)機(jī)關(guān)。
3.審計(jì)人員隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)多元化。第一,定期或不定期的對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn),培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)多元化,如審計(jì)技術(shù)與方法、政府公共管理、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、相關(guān)法律法規(guī)等;第二,采取激勵(lì)措施,引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,促進(jìn)審計(jì)人員主動(dòng)學(xué)習(xí),提高自身素質(zhì)、完善知識(shí)結(jié)構(gòu);第三,招聘有豐富經(jīng)驗(yàn)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師加入審計(jì)人員隊(duì)伍,為審計(jì)人員隊(duì)伍帶來(lái)最新的審計(jì)技術(shù)和審計(jì)方法;第四,招聘諸如經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、公共管理專家、電子計(jì)算機(jī)專家等各類專業(yè)人才,使審計(jì)人員結(jié)構(gòu)多元化,適應(yīng)政府績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域廣、內(nèi)容復(fù)雜等特點(diǎn)的要求;第五,吸收大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入審計(jì)隊(duì)伍,并對(duì)其進(jìn)行必要的專業(yè)培訓(xùn),其原有的知識(shí)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)有的專業(yè)培訓(xùn),會(huì)使其在幾年之內(nèi)成為審計(jì)隊(duì)伍的有生力量和棟梁。第六,根據(jù)政府績(jī)效審計(jì)的需要,在審計(jì)過(guò)程中聘請(qǐng)相關(guān)的專家參與或提供咨詢。
4.加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的效能和作用。第一,通過(guò)立法確立開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的權(quán)利,增加政府績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性;第二,完善并嚴(yán)格執(zhí)行《審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)和公布審計(jì)結(jié)果的規(guī)定》,只要開(kāi)展審計(jì)工作就應(yīng)該出具審計(jì)報(bào)告,并向本級(jí)政府部門(mén)、上級(jí)有管轄權(quán)的政府部門(mén)、被審計(jì)單位告知審計(jì)管轄范圍內(nèi)重要審計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果,并逐層上報(bào);第三,審計(jì)報(bào)告還應(yīng)報(bào)送本級(jí)人大、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān),并且也應(yīng)逐層上報(bào),審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)涵蓋所開(kāi)展的所有政府審計(jì)活動(dòng);第四,實(shí)施后續(xù)審計(jì),對(duì)被審計(jì)單位執(zhí)行審計(jì)意見(jiàn)和建議的情況進(jìn)行審計(jì)追查,審查審計(jì)意見(jiàn)和建議是否可行并符合實(shí)際,改進(jìn)措施是否被執(zhí)行,執(zhí)行效果如何,是否有未解決或繼續(xù)存在的問(wèn)題,確保審計(jì)結(jié)果的可行性和有效性;第五,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)提交年度審計(jì)工作報(bào)告,其包括兩方面:一是該審計(jì)機(jī)關(guān)本年度內(nèi)的審計(jì)工作情況,二是本年末被審計(jì)單位仍未執(zhí)行審計(jì)意見(jiàn)和建議或執(zhí)行不充分、不完善的情況;第六,向社會(huì)公開(kāi)重要審計(jì)事項(xiàng)或具有重大社會(huì)影響和警示作用事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果,可以通過(guò)報(bào)紙、刊物、電視臺(tái)、電臺(tái)、新聞發(fā)布會(huì)、發(fā)布公報(bào)或公告等形式予以實(shí)施,充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用和威懾力量,促使被審計(jì)單位以及有關(guān)部門(mén)積極使用審計(jì)結(jié)果;第七,提高審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的審計(jì)獨(dú)立性,增強(qiáng)政府審計(jì)的權(quán)威性;第八,轉(zhuǎn)變被審計(jì)人員對(duì)政府審計(jì)的傳統(tǒng)觀念,政府績(jī)效審計(jì)的職能作用主要是服務(wù),它能為被審計(jì)單位完善制度設(shè)計(jì)、提高工作效率、增加活動(dòng)價(jià)值、贏得公眾信任等提供幫助。
5.積極開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)和相關(guān)法律法規(guī)的制定工作。如制定(政府審計(jì)準(zhǔn)則》、《績(jī)效審計(jì)概要》、《績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)指南》和完善或制定相關(guān)的法律法規(guī),為政府績(jī)效審計(jì)提供法律保障。
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