【內(nèi)容摘要】：本科題的研究，擬從分析投資決策、投資管理、資金運用、投資效果等四個方面入手，客觀評價公共投資項目的效益，揭露重大違法違紀(jì)及由于決策失誤、管理不善等原因造成嚴重損失浪費的問題，提出促進規(guī)范政府投資行為，完善公共投資項目管理，提高投資效益的審計建議。同時，對公共投資效益審計項目的選擇、審計目標(biāo)的定位、組織方式的確定、評價指標(biāo)的采用、審計方案的要點、審計報告的結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進行研討，提出切實可行的意見。

　　近年來，我國對財政體制和投融資體制實施了一系列的改革，隨著以建立公共財政為目標(biāo)的財政體制改革的不斷深入，公共財政體系和框架逐漸完善，政府職能由原來的對社會經(jīng)濟各方面的全面干預(yù)，逐步轉(zhuǎn)向只對市場失效部分進行補充，政府投資管理的重點轉(zhuǎn)向了公共投資項目。與此相適應(yīng)的國家審計的固定資產(chǎn)投資審計領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向政府公共投資項目。如何加強對政府公共投資項目的效益審計，已成為當(dāng)前國家審計尤其是固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域面臨的重要課題。

　　一、公共投資項目效益審計概念、目標(biāo)

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項目效益審計概念

　　公共投資項目,是指由政府財政性資金或政府組建的特定機構(gòu)通過資本市場融資籌集的資金投資或參與投資的項目,也包括國有企業(yè)事業(yè)單位投資的項目。公共投資項目按照項目性質(zhì)的不同,可以分為經(jīng)營性公共投資項目和非經(jīng)營性公共投資項目。經(jīng)營性公共投資項目以盈利為主要目的,對這類公共投資項目可以采用項目法人責(zé)任制進行管理,由項目法人充當(dāng)項目業(yè)主,擔(dān)負項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能,可以用經(jīng)濟評價指標(biāo)評價該投資項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性。非經(jīng)營性公共投資項目一般是非盈利性的,主要是提供社會公共產(chǎn)品,追求社會效益最大化的投資項目。由于非經(jīng)營性公共投資項目提供的是社會效益,而社會效益很難用經(jīng)濟指標(biāo)評價,因此如何評價這類項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性是效益審計的難點。

　　效益審計，即指由獨立的審計機構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運用審計程序和方法，對被審計單位或項目的經(jīng)濟活動的合理性、經(jīng)濟性、有效性進行審查、分析，評價經(jīng)濟效益的優(yōu)劣，提出改進建議，促進其管理、提高效益的一種獨立性的監(jiān)督活動。

　　公共投資項目效益審計，是以促進和提高公共投資項目建設(shè)資金的管理水平和使用效益為目標(biāo)，以公共投資項目的投資決策、投資管理、資金使用和投資效果為主要審計內(nèi)容，以項目建設(shè)結(jié)果為導(dǎo)向，以揭露問題為切入點，結(jié)合對投資領(lǐng)域相關(guān)政策的評價，融真實性、合法性、效益性為一體的效益審計。通過檢查項目的經(jīng)濟效益和社會效益，對資金使用的合規(guī)性、經(jīng)濟性、效果性、效率性作出評價，提出改進資金使用和項目管理的意見和建議。

　　公共投資項目效益審計已經(jīng)突破了一般財務(wù)收支審計的范疇。從實際工作情況看，公共投資項目效益審計不僅有純粹的財務(wù)收支審計內(nèi)容，而且包括了大量的項目管理審計內(nèi)容，深入到了被審計對象的業(yè)務(wù)流程。審計結(jié)果更多地指向了項目的績效，這種做法與效益審計的本質(zhì)要求是一致的。在技術(shù)方法運用和證據(jù)支持方面，公共投資項目效益審計也突破了查賬審計的局限性。

　　審計機關(guān)開展公共投資項目效益審計，是抓住了政府資金使用的重點，抓住了各級政府關(guān)注、廣大群眾關(guān)心的熱點，對于加強對投資領(lǐng)域權(quán)力的制約和監(jiān)督，向社會公眾提供公共投資項目效益情況的客觀公正信息，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，促進政府完善投資決策，管好用好資金，防止損失浪費都具有重要的意義。

　?。ǘ┕餐顿Y項目效益審計的目標(biāo)

　　《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：固定資產(chǎn)投資審計，圍繞促進提高固定資產(chǎn)投資效益，關(guān)注對國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資、關(guān)系國計民生的重點投資項目和國家專項建設(shè)資金的審計，查處重大違法違規(guī)和嚴重損失浪費問題，促進加強項目管理，保障投資效果；關(guān)注國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，促進完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革。所以，開展公共投資項目效益審計的總體目標(biāo)應(yīng)該是“揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益”。

　　二、公共投資項目效益審計的組織實施

　　（一）公共投資項目選擇

　　選好公共投資項目效益審計項目是做好這項工作的前提，特別是在公共投資項目效益審計剛剛起步的發(fā)展階段，選擇一個好的審計項目對于積累效益審計經(jīng)驗，發(fā)揮效益審計作用有著重要意義。因此我們選擇審計項目時要從實際出發(fā)，有針對性和代表性地選擇審計項目，不能盲目選擇。選擇審計項目要考慮：一是所選擇項目的重要性程度。如果所選擇的項目是政府及有關(guān)部門比較關(guān)注或者是社會影響較大項目；是公眾關(guān)心的熱點或者是與公共利益關(guān)系密切，并且政府投入預(yù)算資金較大的項目，對其開展效益審計就能得到政府、社會公眾的支持。二是所選擇項目的審計可行性。即是否具備對所選擇項目進行審計的能力，項目不能太復(fù)雜而且能得到被審單位的理解和支持，同時也要考慮審計成本。三是對所選擇項目的有關(guān)技術(shù)、質(zhì)量、效益等指標(biāo)是否有標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評價。四是能否針對審計發(fā)現(xiàn)存在的問題提出切實可行的審計建議；能否提高該項目的投資效益或者為其他項目起到借鑒作用，使效益審計本身就有效益。

　　案例：臨海市審計局首次開展的公共投資項目審計，選擇了本市的市政廣場工程，該工程總投資額達一億多元，系本市的重點工程，和市政府辦公大樓一路之隔。所以，該工程既是地方黨委政府關(guān)心的重點工程，又是公眾關(guān)注的熱點工程，與市民的公共利益關(guān)系密切，因而審計工作得到了黨委、政府的重視及社會公眾的支持，且該工程并不復(fù)雜，審計機關(guān)有圓滿完成審計任務(wù)的審計資源。通過審計，揭露了工程管理中存在的損失浪費較大、招投標(biāo)工作不合規(guī)、合同管理不到位、大宗材料采購業(yè)主管理失職、工程結(jié)算多計工程款等問題，并挖出了業(yè)主、審價和承包人竄案等違法行為，先后移送紀(jì)委及檢察機關(guān)追究責(zé)任人員有9人。同時，為規(guī)范今后政府投資項目的管理提出了切實可行的審計建議，取得了良好的審計效果。

　?。ǘ┕餐顿Y項目效益審計的組織方式

　　從方法論角度講，效益審計的原理與傳統(tǒng)審計的原理是相同的，不能將效益審計與傳統(tǒng)審計對立起來，要將效益審計與傳統(tǒng)財務(wù)審計有機結(jié)合起來。同時還要克服原有習(xí)慣和方式的制約，不能簡單地將效益審計導(dǎo)入傳統(tǒng)審計，使效益審計缺乏實質(zhì)的內(nèi)容，跳不出傳統(tǒng)審計的圈子。效益審計內(nèi)容應(yīng)該包括傳統(tǒng)審計的內(nèi)容，但在審計的深度和廣度上要有所擴展；審計分析和評價的側(cè)重點上要有所轉(zhuǎn)變。公共投資項目效益審計組織方式應(yīng)把握好以下幾個要素：

　　1.效益審計應(yīng)與竣工決算審計相結(jié)合?？⒐Q算審計是目前開展政府投資項目效益審計最常用、最有效的方法。在審計過程中要特別注意對政府投資項目的效益問題給予關(guān)注和分析。制訂的審計方案、編寫的審計報告，都應(yīng)包含政府投資項目效益分析和評價的內(nèi)容。

　　2.效益審計應(yīng)與專項審計調(diào)查相結(jié)合。專項審計調(diào)查具有程序簡便、靈活機動、宏觀目的性明確、工作時效性和針對性強、效果明顯等特點，能夠針對宏觀管理中存在的突出問題，從宏觀層面加以分析，提出建設(shè)性意見。

　　3.效益審計應(yīng)與其他專業(yè)審計相結(jié)合。與其他專業(yè)審計相結(jié)合開展的效益審計，是在對某一個單位開展預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責(zé)任審計或者其他財務(wù)收支審計的同時，開展政府投資項目效益審計。這類效益審計項目在制定審計方案時，明確的審計目標(biāo)除注意發(fā)現(xiàn)被審計單位的違法違規(guī)問題外，還要對政府投資項目中存在的績效性問題給予關(guān)注和分析。

　　4.效益審計可分為事前、事中、事后三種審計方式。事前審計，主要對計劃、預(yù)算、建設(shè)項目的可行性研究和成本預(yù)測等內(nèi)容進行審計，事前審計可以防患于未然，對計劃、預(yù)算以及投資項目實施可能出現(xiàn)的問題和不利因素，能在事前及時糾正和剔除，避免因預(yù)測不準(zhǔn)或計劃不周而造成經(jīng)濟損失或效益不高等問題的產(chǎn)生。事中審計，是把項目實施情況與實施前的預(yù)測、預(yù)算、計劃和標(biāo)準(zhǔn)等進行比較分析，從中找出差距和存在的問題，及時采取有效措施加以糾正，并根據(jù)實際情況調(diào)整和修改計劃、預(yù)算，使之更加符合客觀實際，更加合理。事后審計，是一種總結(jié)性審計，主要是對已完成項目的經(jīng)濟效益、效果、效率進行分析與評價，找出問題的原因，對其他項目起到借鑒作用。為了避免事后審計成為“馬后炮”現(xiàn)象，盡可能將事前、事中、事后審計有機地結(jié)合起來。

　　5.對于一些重要項目要開展跟蹤審計。跟蹤審計是對政府投資建設(shè)項目開展效益審計的一種有效方式。跟蹤審計的特點是審計提前介入，全過程跟蹤監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，及時促使被審計單位改進和完善管理工作，使建設(shè)項目得以規(guī)范、有序和有效進行，從而取得最佳效益。

　?。ㄈ┕餐顿Y項目效益審計的審計方案

　　本文指的審計方案是審計組的實施方案，審計實施方案是審計組從發(fā)送審計通知書到提交審計報告全過程的工作計劃。審計方案中所確定的審計目標(biāo)、審計評價標(biāo)準(zhǔn)、審計證據(jù)來源和審計步驟是審計人員的工作指南。審計方案應(yīng)明確六方面的重點內(nèi)容：一是明確審計目標(biāo)；二是明確審計范圍；三是明確審計重點；四是明確評價指標(biāo)；五是明確審計方式、方法及起止時間；六是明確每個審計組成員的任務(wù)。審計組成員分工應(yīng)根據(jù)不同的項目、各個審計人員的專業(yè)特長，分配不同的審計任務(wù)，起到揚長避短，提高整體工作效率的作用。

　　制定審計方案還應(yīng)考慮以下三個問題：一是所確定的審計目標(biāo)是否符合項目實際，是否符合效益審計要求；二是所確定的審計范圍和方法是否能夠?qū)崿F(xiàn)審計目標(biāo)；三是所配置的人力和其它審計資源是否在預(yù)期的時間內(nèi)保質(zhì)完成審計任務(wù)。

　　三、公共投資項目效益審計的主要內(nèi)容與方法

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項目效益審計的主要內(nèi)容

　　公共投資項目效益審計，重點應(yīng)關(guān)注公共投資項目的投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個環(huán)節(jié)。

　　1.投資決策審計。一個投資項目的效益如何，首先取決于項目決策，決策失誤是最大的損失浪費。一個決策失誤的項目，即使采用最有效的管理方法、配置最優(yōu)秀的管理人員也無濟于事。目前，我國投資領(lǐng)域仍存在低水平重復(fù)建設(shè)、損失浪費、投資效益低下等問題。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但是最根本的原因在于投資決策缺乏科學(xué)性、合理性。針對以上問題，應(yīng)對投資決策的以下幾方面進行審計：（1）審查投資立項決策程序是否規(guī)范。重點審查項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計是否嚴格按規(guī)定程序?qū)徟＃?）審查決策投資的項目是否符合地方社會經(jīng)濟發(fā)展需求。重點審查承擔(dān)政府投資決策咨詢、項目可行性研究等機構(gòu)是否具有獨立性和超脫性，對項目的論證是否充分，可行性研究是否切實可行。（3）審查行使項目最終決策權(quán)的有關(guān)部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項目評估的科學(xué)結(jié)論。（4）審查在投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上是否建立了完整的決策責(zé)任制，參與投資決策的每個主體能否承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

　　2.投資管理審計。主要審查項目法人制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制的落實情況。（1）審查項目是否實行項目法人制，項目法人在項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值過程中是否實現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。（2）對實行資本金制的項目，審查資本金是否按規(guī)定進度和數(shù)額及時到位，是否按規(guī)定用途使用，有無弄虛作假、挪用或抽逃資本金問題。（3）審查項目的施工、設(shè)計、監(jiān)理、采購等行為是否實行招投標(biāo)制，是否按“公平、公正、公開”等原則進行，有無存在虛假招標(biāo)、違法分包、層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象。是否存在因中標(biāo)單位資質(zhì)不夠造成工程重大損失和質(zhì)量隱患的問題。（4）項目有關(guān)合同是否真實有效，有無存在實質(zhì)性違背招標(biāo)文件的條款，有無因強行要求承包方墊資或壓低標(biāo)價影響工程進度和工程質(zhì)量的現(xiàn)象。（5）檢查監(jiān)理單位資質(zhì)的真實性和合法性。

　　3.資金使用審計。政府公共工程大多由政府直接投資，資金來源主要為財政性資金。因此，必須對資金的撥付、管理、使用的真實性、合法性進行審計。（1）投入的建設(shè)資金是否按規(guī)定用途使用，是否存在被截留、轉(zhuǎn)移、挪用、擠占等問題。（2）建設(shè)資金是否及時、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時影響項目建設(shè)進度及項目效益等問題。（3）政府各職能部門對建設(shè)資金撥付、管理、使用管理、使用等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位。（4）對項目概算執(zhí)行情況進行審計，重點審查有無隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等問題；有無弄虛作假、虛列建設(shè)成本等問題。

　　4.投資效果審計。公共投資項目的投資效果包括經(jīng)濟效益（含財務(wù)效益和國民經(jīng)濟效益）和社會效益。（1）財務(wù)效益的審計是從項目本身角度出發(fā)，審查項目的財務(wù)凈現(xiàn)值、財務(wù)凈現(xiàn)值率、財務(wù)內(nèi)部收益率、投資回收期、投資利潤率、實際達到生產(chǎn)能力年限等指標(biāo)實現(xiàn)狀況，同時計算固定資產(chǎn)閑置率、資金有效率、項目成本差異比率和損失浪費率等指標(biāo)，反映項目的財務(wù)效益情況。（2）國民經(jīng)濟效益審計是按合理配置資源的原則，采用影子價格、影子匯率、社會折現(xiàn)率等國民經(jīng)濟評價參數(shù)，從國家整體角度審查項目的效益及費用，分析計算項目對國民經(jīng)濟的貢獻，審查項目的經(jīng)濟合理性。（3）社會效益審計是審查項目對當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境、擴大就業(yè)、地區(qū)收入分配影響、居民的生活條件和生活質(zhì)量、收益者范圍及其反映、各方面的參與狀況和地方社區(qū)的發(fā)展等方面的貢獻，判斷項目的合理性。

　　（二）公共投資項目效益審計的技術(shù)方法

　　效益審計技術(shù)方法是指在審計實施過程中收集和分析審計證據(jù)的技術(shù)和手段，包括證據(jù)收集與對證據(jù)的分析評價二方面內(nèi)容。由于效益審計范圍廣，涉及項目投資管理活動的各個方面，甚至需要收集來自于被審計單位以外與審計事項相關(guān)的證據(jù)，因此需靈活運用多種技術(shù)方法，效益審計技術(shù)方法遠遠超出了傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的范疇。除了需要采取傳統(tǒng)財務(wù)審計的方法，比如審閱法、核對法、函詢法、觀察法、盤點法等，公共投資項目效益審計還要根據(jù)不同審計內(nèi)容采取不同的審計方法。如實地觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法、利用文獻資料法、研討會法、案例研究法、比較分析法等。

　　1.實地觀察法。對整個被審計單位的工作布局情況加以觀察，了解經(jīng)營管理的全過程，看其工作功能的發(fā)揮，并獲得對組織的整體印象；對于項目、工作現(xiàn)場進行實地觀察，可以了解項目的運作過程。

　　2.訪談法。向有關(guān)人員分別提問并獲得回答，采用口頭詢問同時做文字記錄的方式。被詢問者可以是被審計單位的高級主管、一般管理人員、當(dāng)事人，也可以是有關(guān)外部人員包括某方面的專家等。通過與對方的交流了解不同觀點、發(fā)現(xiàn)線索，但審計人員對所提供的信息應(yīng)保持客觀評價。

　　3.問卷調(diào)查法。當(dāng)需要向較多單位和人員了解相同或相近的問題時，可以采用問卷調(diào)查的方式。關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是設(shè)計一份科學(xué)的問卷，列出相關(guān)度較高的問題，這些問題應(yīng)該非常明確，切忌模棱兩可或帶有某種誘導(dǎo)性；二是保證調(diào)查對象對有關(guān)問題有清楚的了解；三是要求問卷發(fā)送渠道的順暢。

　　4.利用文獻資料法。審計人員通常要回顧審計項目相關(guān)領(lǐng)域的研究報告、書籍和文章等，或過去的審計和評估資料等，以獲取相關(guān)的重要信息，如背景資料或一些細節(jié)的信息，并更新和擴展自己在特定領(lǐng)域的知識。審計人員還可以利用其他單位或部門所提供或擁有的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，如統(tǒng)計部門、財政部門等，如果面對電子數(shù)據(jù)環(huán)境，審計人員還會用到數(shù)據(jù)檢索技術(shù)。

　　5.研討會法。研討可以聚集擁有不同知識、經(jīng)驗和觀點的人員，通過這些人員的溝通和討論，審計人員可以達到獲取特定的知識和經(jīng)驗、聽取不同的意見和建議、尋找問題的解決辦法、統(tǒng)一立場和觀點等的目的，這對于科學(xué)地安排審計工作、得出正確的審計結(jié)論、形成適當(dāng)?shù)膶徲嫿ㄗh等都是大有幫助的。征求意見要更多地聽取有關(guān)部門或?qū)＜业挠^點和見解。

　　6.案例研究法。案例研究是指審計人員選擇一個或若干個對象作為案例進行研究，以便對被審計事項進行深入的調(diào)查和分析。在實踐中所執(zhí)行的試點審計程序就是案例研究法的最好應(yīng)用。案例研究的結(jié)果可以用來證實已存在的問題，還可以佐證通過其他方法得出的結(jié)論，并且研究案例的過程也是經(jīng)驗的積累過程。審計人員在研究案例時不應(yīng)過分關(guān)注所選擇的對象本身，而主要應(yīng)利用所得出的結(jié)論性意見和所獲取的經(jīng)驗。

　　7.比較分析法。比較分析是通過對不同來源的有關(guān)指標(biāo)、數(shù)字、圖片、影像資料情況等內(nèi)容的對比，或通過與評價標(biāo)準(zhǔn)的對比來了解情況、獲取證據(jù)或進行評價的方法。比較分析法可以用于獲取有關(guān)信息和數(shù)據(jù)，可以用于對數(shù)據(jù)資料進行加工和整理，也可以用于與有關(guān)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等的對比來進行分析和判斷，發(fā)現(xiàn)問題和評價審計結(jié)果。

　　案例：臨海市審計局在開展本市經(jīng)濟適用住房專項審計調(diào)查項目中，就運用了實地觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法、比較分析法等多種審計技術(shù)方法。通過實地觀察法審計查出了施工單位應(yīng)做未做工程量的問題；通過訪談法及問卷調(diào)查法向廣大住戶及社會公眾了解經(jīng)濟適用住房建設(shè)、安置中存在的問題，以及對以后建設(shè)經(jīng)濟適用住房的期望；通過比較分析法，調(diào)查了周邊同期工程建設(shè)材料價格狀況，發(fā)現(xiàn)前期填碴未經(jīng)招投標(biāo)且價格明顯偏高等問題；通過不同的審計方法技術(shù)，為審計證據(jù)的取得提供了強有力的技術(shù)支撐。該項審計調(diào)查，挽回了國有資產(chǎn)上百萬元的損失，且追究了3名有關(guān)責(zé)任人，收到了較好的審計效果。

　　四、公共投資項目效益審計評價及報告

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項目效益審計的評價

　　公共工程投資項目效益審計必然對審計項目作出評價，而評價審計項目必須針對不同的項目提出具體的評價指標(biāo)和不同的評價標(biāo)準(zhǔn)。由于公共投資項目效益審計項目的多樣性，而不同類型的項目不可能使用完全相同的評價指標(biāo)，因此，沒有任何為所有效益審計項目預(yù)先制定的統(tǒng)一的審計標(biāo)準(zhǔn)。審計人員必須為每一個審計任務(wù)“量體裁衣”，根據(jù)審計項目的具體特點和具體審計目標(biāo)，有針對性地來制定審計評價指標(biāo)體系。建立評價指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下原則：

　　1.要體現(xiàn)系統(tǒng)化的觀點。在實際工作中，常常會出現(xiàn)局部效益好整體效益差、經(jīng)濟效益好社會效益差等情況。在評價時，要著眼于大局，堅持經(jīng)濟效益和社會效益相結(jié)合，效益與公平相結(jié)合，全面反映經(jīng)濟和社會的各方面。

　　2.既要重視反映短期評價指標(biāo)，又要重視反映長期評價指標(biāo)。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，當(dāng)前利益與長遠利益常常會出現(xiàn)矛盾，許多管理者常常為追求一時政績而忽視甚至犧牲長遠利益。因此，要有長遠的戰(zhàn)略眼光，使短期評價指標(biāo)服從于長期評價指標(biāo)，注重經(jīng)濟和社會發(fā)展的可持續(xù)性。

　　3.定性分析與定量分析相結(jié)合。實際上，無論是定性分析還是定量分析都有一定的局限性，在實際應(yīng)用中，應(yīng)明確定性分析是定量分析的基礎(chǔ)，定量分析是定性分析的量化和具體化，要遵循“定性—定量—定性”的分析思路，而不是一味使用定性標(biāo)準(zhǔn)或者片面強調(diào)采用定量標(biāo)準(zhǔn)。

　　4.要兼顧各種評價依據(jù)的互補性。任何一個效益審計項目，其效益評價依據(jù)的來源均有多種。對此，要根據(jù)被審計項目的特點對被審計項目做出全面、客觀的綜合評價。

　　公共項目效益審計評價指標(biāo)由經(jīng)濟效益評價指標(biāo)、社會效益評價指標(biāo)和環(huán)境效益評價指標(biāo)三個方面組成。在具體實踐中，要結(jié)合項目特點，區(qū)別不同情況，選擇相關(guān)評價指標(biāo)，具體采用以下幾類：

　　1.國家、行業(yè)和主部部門確定的有關(guān)通用指標(biāo)；

　　2.國家制定和發(fā)布的發(fā)展規(guī)劃以及行業(yè)發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)，有關(guān)專業(yè)管理部門發(fā)布的規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；

　　3.國家統(tǒng)計部門頒布的適用于績效評價的通用指標(biāo)；

　　4.投資項目可行性研究報告中的標(biāo)準(zhǔn)；

　　5.被審計單位制定的一些控制制度、管理指標(biāo)等。

　?。ǘ┕餐顿Y項目效益審計的報告

　　審計報告是審計機關(guān)集中體現(xiàn)審計結(jié)果、反映審計目標(biāo)實現(xiàn)程度的一種書面文件。效益審計報告的內(nèi)容應(yīng)該主要包括：

　　1.項目基本情況，介紹審計實施的基本情況和被審計項目或單位的基本情況，并說明在評價效益時有哪些特別的考慮，比如被審計單位受到了什么影響和限制等；

　　2.審計評價，評價效益的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論以及支持結(jié)論的依據(jù)，必須一一列出，不管是好的方面還是差的方面；

　　3.審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題，主要與審計評價相對應(yīng)，反映項目建設(shè)和運營管理中存在的主要問題，并揭示影響項目效益的主要原因；

　　4.審計建議，審計建議針對的是重要領(lǐng)域，要客觀、合理、可行，效益審計報告主要是建設(shè)性的，要站在幫助被審項目提高效益的角度上，從改進被審計單位管理的體制和方法，提高管理效率，以更好的完成項目目標(biāo)的角度提出建議。

　　五、公共投資項目效益審計應(yīng)注意的事項

　　（一）確定公共投資項目效益審計目標(biāo)時，應(yīng)注意：

　　一是目的性，即要能夠最大程度地促進被審計單位提高公共投資項目的管理水平，提高其利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性。這是效益審計的根本目標(biāo)，也是效益審計的作用所在。二是具體性，即審計目標(biāo)要具體清晰。特別是隨著審計過程的深入，效益審計目標(biāo)必須越來越清晰，越來越細化。如果所確定的效益審計目標(biāo)“放之四海而皆準(zhǔn)”，就會顯得空泛，失去其應(yīng)有的作用。三是現(xiàn)實性，即效益審計目標(biāo)應(yīng)該是在現(xiàn)有的審計條件下可以實現(xiàn)的，審計風(fēng)險在審計人員的可控范圍內(nèi)。如果是在現(xiàn)有的審計條件下根本不可能達到的目標(biāo)或者審計風(fēng)險超出了審計人員的可控制范圍，審計目標(biāo)就是不現(xiàn)實的。

　　（二）選定公共投資項目效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)時，要注意：

　　第一、許多行業(yè)雖然都有國家主管機關(guān)頒布的相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，但由于制定評價標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點和目的不同，行業(yè)主管機關(guān)所制定的評價標(biāo)準(zhǔn)更多的是評價項目的實施過程是否規(guī)范、效益是否滿足預(yù)期要求，而對項目決策是否科學(xué)合理、是否存在負面影響，以及資金的使用是否存在損失浪費等問題關(guān)注得較少。這些評價標(biāo)準(zhǔn)不能反映的問題正是我們國家審計關(guān)注重點。

　　第二、一些項目的可行性研究報告實質(zhì)上是可批性研究報告。這樣的可行性研究報告對項目投資前景大多過度樂觀，反映投資的各項指標(biāo)也具有很強的可“實現(xiàn)性”。少數(shù)項目甚至是“拍腦袋項目”、“長官項目”和“照顧項目”，沒有可研報告。在這種情況下，審計人員如果以其為依據(jù)進行效益評價是沒有實際意義的，相反還會加大審計風(fēng)險，審計時應(yīng)予注意。

　　第三、由于政府的投資項目大都是公益性或準(zhǔn)公益性的項目，不以盈利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務(wù)，衡量其效益就不能只看其自身的經(jīng)濟效益，更應(yīng)當(dāng)注重其滿足社會共同需要的優(yōu)劣程度及推動國民經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，更應(yīng)該從宏觀效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展方面來評價項目的投資效益。所以，這類項目所采用的指標(biāo)，應(yīng)少用一些以盈利為目的分析評價的指標(biāo)，其權(quán)重分值的比例就應(yīng)當(dāng)?shù)鸵恍?

　　第四、動態(tài)效益評價方法還承認區(qū)域差異，在評價標(biāo)準(zhǔn)問題上不搞全國的整齊劃一，確定的評價標(biāo)準(zhǔn)要具有可比性和可評性。

　　第五、選擇效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)時要與被審計單位充分溝通，評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)得到被審計單位的認可，審計時還要與被審計單位討論并解決對評價標(biāo)準(zhǔn)的分歧。

　?。ㄈ┳珜懝餐顿Y效益審計報告時，應(yīng)注意：

　　一是要考慮報告的閱讀者，注重可讀性、有助于閱讀者形成自己的判斷。二是在問題的陳述方式上可以靈活多樣，如將實際數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)并列比較，并顯示其差額或差異率，也可以用更直觀的圖表法增進數(shù)字的傳達能力等。

　　六、公共投資項目效益審計需完善之處

　　(一)提高審計人員的素質(zhì)，改善人員結(jié)構(gòu)

　　由于項目效益審計的對象千差萬別，因此對審計人員的要求也較高，需掌握宏觀經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、電子計算機、工程學(xué)、心理學(xué)、行政管理等方面知識，且具有一定綜合分析能力的復(fù)合型人才。而我國現(xiàn)有審計人員絕大多數(shù)都是審計、會計及相關(guān)專業(yè)出身，缺乏這方面知識；另一方面，審計機構(gòu)擁有的人員絕大多數(shù)都是審計、財務(wù)、會計人員，其他諸如工程、經(jīng)濟類專業(yè)人才很少，人員結(jié)構(gòu)不全面，不符合效益審計工作需要。而從世界各國的政府審計實踐來看，各國大都形成了多元的審計人員結(jié)構(gòu)，其中最為典型的就是美國。美國審計總署工作人員中除會計師外，還有大量的經(jīng)濟師、律師、工程師、電子計算機專家等。多元化的審計人員結(jié)構(gòu)是順利開展效率審計的前提。因此，在推行效益審計的今天，必須對現(xiàn)有審計人員進行培訓(xùn)，提高審計人員的業(yè)務(wù)水平。同時，優(yōu)化審計人結(jié)構(gòu)，建立一支與效益審計相匹配的高素質(zhì)審計隊伍。審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：不斷優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，逐步提高法律、工程、環(huán)境保護和計算機等相關(guān)專業(yè)人員比例，適應(yīng)審計事業(yè)發(fā)展的需要。

　?。ǘ┩晟乒餐顿Y項目責(zé)任追究制度

　　監(jiān)督政府花錢，效益審計完善了財政資金的監(jiān)管鏈條。但是，如何追究當(dāng)事人的責(zé)任，怎樣追回損失的國有資產(chǎn)等，都沒有相應(yīng)規(guī)定。在發(fā)達國家和地區(qū)，政府投資的重大項目一旦出現(xiàn)問題，政府立即會成立專責(zé)小組來追究有關(guān)決策者的責(zé)任。決策者在出現(xiàn)重大失誤后要承擔(dān)責(zé)任，甚至辭職。針對此，效益審計只是進一步完善了對資金使用后總結(jié)的制度內(nèi)容，并不能說明效益審計就對減少“損失浪費”有決定性的作用。應(yīng)當(dāng)看到，我們的公共資金之所以會在使用中出種種問題，很大程度上與太過強調(diào)與依賴官員的個人修養(yǎng)與自覺性，疏于嚴格的制度監(jiān)管有關(guān)。因此，建立公共投資項目責(zé)任追究制度，嚴肅查處重大損失浪費事件的責(zé)任人,追究其行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任等。對于使用財政資金未能達到預(yù)期目標(biāo)的責(zé)任單位,也要進行效益評價,并作為有關(guān)責(zé)任人業(yè)績考核、晉升的重要依據(jù)。

　　參考文獻：

　　1.審計署辦公廳編寫《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，2008年7月

　　2.中國審計學(xué)會劉英來編寫的《公共投資項目效益審計研討會綜述》，2006年，《審計研究》第4期

　　3.審計署濟南特派辦編寫的《公共工程績效審計的四個環(huán)節(jié)》，2005年，《中國審計》第9期

　　4.江蘇省南京市審計局李建生、江嘯編寫的《績效審計相關(guān)法規(guī)的建立與完善》，2005年，《中國審計》第5期

　　5.北京市海淀區(qū)審計局常印懷編寫《政府績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建途徑》，2005年，《中國審計》第23期