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關(guān)于稅收流失不良效應(yīng)分析

來源: 敖汀 編輯: 2010/11/16 14:48:10  字體:

  論文關(guān)鍵詞:稅收流失 宏觀調(diào)控 市場經(jīng)濟(jì) 稅收管理 財政收入

  論文摘要:稅收流失是各國政府共同面臨的一個富有挑戰(zhàn)性的問題,也是國內(nèi)外專家學(xué)者普遍關(guān)注的熱點問題。稅收流失不僅影響了國家的財政收入,而且損害了國家稅法的權(quán)威性與實施效果,導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)信息失真,誤導(dǎo)政府經(jīng)濟(jì)決策,增加政府宏觀凋控難度,影響市場資源配置,破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序,從而對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步產(chǎn)生不利的影響。

  法治稅與稅收流失是與生俱來的一對矛盾,只要存在稅收,就必然伴隨著稅收流失的發(fā)生。早在大約2500年前,古希臘圣賢柏拉圖就曾討論過偷逃稅等稅收流失問題。隨著社會的發(fā)展、人類文明程度的提高和法治的加強(qiáng),稅收流失這一現(xiàn)象非但沒有被遏制,反而有愈演愈烈之勢。據(jù)有關(guān)專家測算,我國稅收流失的總體規(guī)模,白1995年至2000年,每個年度稅收流失的絕對額均在4000億元以上。雖然近年來我國稅收收入高速增長,但也難掩稅收流失的事實,對稅收流失的不良效應(yīng),還是要引起我們的警醒并加以研究。

  一、稅收流失的不良效應(yīng)

  (一)稅收流失對宏觀調(diào)控的影響

  稅收同時具有財政和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)兩大功能,對宏觀經(jīng)濟(jì)起“內(nèi)在穩(wěn)定器”的作用。它作為國家重要的宏觀調(diào)控手段之一,以“相機(jī)抉擇”的稅收政策實現(xiàn)其調(diào)控功能。然而稅收流失的存在,無疑會影響稅收正常的宏觀調(diào)控功能。稅收流失對宏觀調(diào)控的影響,主要表現(xiàn)在以下幾方面:

  1、稅收流失的直接后果是減少了國家財力,減弱了稅收對宏觀經(jīng)濟(jì)的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用,使“相機(jī)抉擇”的稅收傳導(dǎo)機(jī)制失靈,弱化了稅收宏觀調(diào)控的效果。而且由于稅收流失,該收的稅沒有收上來,預(yù)算內(nèi)的投資份額越來越少,政府投資的宏觀調(diào)控功能趨于弱化。這種變化趨勢雖然反映了市場化取向改革的必然要求,有它的內(nèi)在合理性,但其后果也是很嚴(yán)峻的,使得政府作為投資主體,由于其財力的不斷下降而在資源配置中的地位和作用不斷弱化。比如20世紀(jì)80年代中期到90年代初,各地方政府不顧整體利益,大量重復(fù)建設(shè),在某種程度上講就是政府財力分散化的結(jié)果。財力不足也使得國家對關(guān)系到國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資不足,從而減弱了政府對國民經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力。

  2.稅收流失的存在,可能會影響到政府對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的總體判斷。稅收流失的存在使得能從稅收流失中獲得更多利潤的地下經(jīng)濟(jì)活動“繁榮”起來。地下經(jīng)濟(jì)逃避了政府的管理和監(jiān)控,其增長率、就業(yè)人數(shù)等指標(biāo)都沒有納入到政府的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)之中,這樣容易使宏觀調(diào)控部門對現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)的真實情況產(chǎn)生誤解,對包含公開經(jīng)濟(jì)與地下經(jīng)濟(jì)兩部分的真實經(jīng)濟(jì)增長的深度和規(guī)模把握不定,容易只注意可觀察到的公開經(jīng)濟(jì)的增長速度和規(guī)模,而忽視了地下經(jīng)濟(jì)的影響。除了經(jīng)濟(jì)增長的速度和規(guī)模外,地下經(jīng)濟(jì)和稅收流失的存在,會對其他各項經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計指標(biāo)造成扭曲。例如,由于稅收流失的存在,地下經(jīng)濟(jì)吸引了不少勞動力就業(yè),使國家過高估計失業(yè)率,給宏觀調(diào)控和決策增加了困難。

  3.稅收流失對整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生侵蝕和破壞作用,干擾經(jīng)濟(jì)的正常運行。主要包括:(1)造成稅負(fù)以及收入分配不公。在實際稅收征管中出現(xiàn)地方政府對國有、集體經(jīng)濟(jì)管理較嚴(yán),而對個體私營經(jīng)濟(jì)管理偏松的狀況,必然導(dǎo)致兩種經(jīng)濟(jì)成分間收入差距的進(jìn)一步拉大,特別是在國有企業(yè)面臨困境、下崗職工增加的情況下,不利于社會的穩(wěn)定。(2)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)惡性競爭。一些地方政府出于對本地區(qū)利益的考慮,不頤本地區(qū)資源劣勢,違反國家產(chǎn)業(yè)政策,盲目實施減稅免稅,引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)惡化、社會資源浪費和宏觀經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失控。而對于納稅人而言,由于應(yīng)向國家繳納的稅款未予繳納或未足額繳納,同類企業(yè)或同類產(chǎn)品的稅收成本不同,破壞了優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制,尤其是引起市場價格失真,錯誤引導(dǎo)社會資源配置。惡性稅收競爭干擾了市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,在不正當(dāng)稅收利益的引誘下,納稅人對經(jīng)營地址的選擇不再完全遵循資源配置的效率原則,在正常的稅收扭曲之外,對納稅人的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生“二次扭曲”,最后導(dǎo)致全局性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失調(diào)。

  (二)稅收流失對資源配置的影響

  稅收流失對資源配置的影響是指稅收流失現(xiàn)象對經(jīng)濟(jì)體系中生產(chǎn)商品和提供服務(wù)的各種資源流動和組合的影響。無論是減免稅、避稅,還是偷逃稅行為,都存在對整個市場經(jīng)濟(jì)的扭曲問題。理智的經(jīng)濟(jì)人不僅要考慮稅收規(guī)則,而且還要考慮獲取減免稅、實施逃避稅行為的可能性及相關(guān)的稅收經(jīng)濟(jì)利益的大小,市場選擇和資源配置必然因受到上述物質(zhì)利益的誘惑而產(chǎn)生偏差,部分要素可能長期滯留在低效益但能獲取稅收流失收益的行為上,因此這種生產(chǎn)要素的扭曲性組合不利于資源的有效配置。稅收流失會破壞優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制,導(dǎo)致資源配置過程中的“劣企驅(qū)逐良企”的市場效應(yīng)。

  一些質(zhì)量低劣的逃稅商品以價格優(yōu)勢占領(lǐng)市場,迫使那些守法納稅者要么轉(zhuǎn)而仿效,要么被擠出市場,從而形成“劣企驅(qū)逐良企”的市場效應(yīng)。比如走私分子通過偷逃關(guān)稅及其他稅收,把遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國內(nèi)市場價格的成品油走私到國內(nèi)出售,從而引起了國內(nèi)成品油價洛的大幅下跌,造成國內(nèi)石油化工行業(yè)的全面虧損,給國家宏觀經(jīng)濟(jì)運行和稅收收入帶來了巨大損失。

  稅收流失還會導(dǎo)致社會資源的浪費。從納稅人來講,為了達(dá)到偷逃稅的目的,他們會花費大量的精力和時間來研究偷逃稅的各種方案,甚至?xí)ㄙM大量的金錢來聘請專業(yè)顧問,對自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動方式進(jìn)行無謂的調(diào)整。同時,他們還會利用偷逃稅的資金來囤積一些緊缺的資源。由于市場的變化和時間的遷移,這些囤積的資源就會因自然的原因而耗損和浪費。同時,對于稅務(wù)機(jī)關(guān)而言,為了堵塞稅收流失的漏洞,稅務(wù)機(jī)關(guān)需要花費大量的人力和物力進(jìn)行稅務(wù)征管和稽查,這無形中也就增加了稅收征管的成本,從全社會資源配置的角度來講,純粹是一種資源的浪費。

  (三)稅收流失對國家財政的影響

  毫無疑問,稅收流失的存在首先直接減少了財政收入,這已經(jīng)成為導(dǎo)致我國財政困難的重要原因之一。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,近年來我國財政收入占GDP比重不斷下降,這在很大程度上歸因于日益嚴(yán)重的稅收流失。雖然2002年以后由于稅收征管水平的提高使得這種局面有所扭轉(zhuǎn),但稅收流失對國家財政收入的負(fù)面影響仍然存在。

  而且,從我國的實際情況看,由于各稅種之間存在比較密切的聯(lián)系,某稅種的流失除了直接減少該稅種的稅收收入外,還會由于各稅稅基之間的聯(lián)系而連帶侵蝕其他稅種的稅基,減少其他稅種的稅收收入。比如企業(yè)偷逃增值稅的行為不僅導(dǎo)致增值稅收人的減少,同時也會導(dǎo)致企業(yè)所得稅的稅收流失。因此,政府要花費大量的人、財、物力治理稅收流失,這必然導(dǎo)致稅收成本增加??傊?,稅收流失一方面導(dǎo)致了財政收入的減少,另一方面又導(dǎo)致了財政支出的增加,進(jìn)而加大了財政赤字的規(guī)模,加劇了我國財政困難的局面。

  (四)稅收流失對稅收法制的影響

  1.損害稅法剛性。大規(guī)模的稅收流失會導(dǎo)致國

  家稅收法律法規(guī)因得不到有效的執(zhí)行和落實而形同虛設(shè),從而降低稅法的剛性和權(quán)威性。例如,我國的稅收征管法中雖然賦予了稅收行政執(zhí)法過程中運用稅收保全、稅收強(qiáng)制執(zhí)行等的權(quán)力以及對違反稅收征管行為的行政處罰權(quán),但大范圍的稅收流失所造成的“法不責(zé)眾”的結(jié)果,使得稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅收保全、稅收強(qiáng)制執(zhí)行等措施很少使用,對于所發(fā)現(xiàn)的導(dǎo)致稅收流失的一般稅務(wù)行政違法行為也只是以追繳稅款了事,而很少能夠按照法律法規(guī)的規(guī)定對其進(jìn)行處罰。即使對于一些比較嚴(yán)重的稅收行政違法行為的處罰也大多只是按照稅收法律法規(guī)規(guī)定的下限或突破下限進(jìn)行象征性罰款,而很少能夠按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。這就嚴(yán)重破壞了稅收征管法的剛性和權(quán)威性,使稅收征管法的實施效果大打折扣。

  2.削弱了稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體地位。在政府間的惡性稅收競爭中,往往能夠看到其他政府部門如財政部門、公安部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至街道辦事處、居委會、村委會的身影,依法享有征稅權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān),有時被迫或自愿地放棄了部分專有權(quán)力,稅收執(zhí)法主體地位受到?jīng)_擊。實踐證明,凡是稅收流失比較嚴(yán)重的地區(qū),其稅收征管秩序必定極為混亂,稅收行政執(zhí)法的力度與手段也就難以落實。同時,稅收流失還導(dǎo)致了稅務(wù)工作人員的腐敗甚至犯罪。

  (五)稅收流失對納稅主體的影響

  1.稅收流失導(dǎo)致了納稅人之間的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁和稅收不公,出現(xiàn)“鞭打快牛”的現(xiàn)象。本來,國家的稅收任務(wù)在所有納稅人之間的分配是大致公平合理的,納稅人的稅收負(fù)擔(dān)也是其能夠承受和愿意承擔(dān)的。但是稅收流失的存在就使得稅收流失者逃避了納稅的義務(wù)和負(fù)擔(dān),稅收流失者所逃避掉的稅收任務(wù)和負(fù)擔(dān)就勢必轉(zhuǎn)嫁到其他愿意負(fù)擔(dān)納稅義務(wù)的納稅人頭上,從而出現(xiàn)了稅收轉(zhuǎn)嫁和稅負(fù)不公,加重了守法納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。稅收流失對收入再分配產(chǎn)生直接影響,由于這種影響的存在會進(jìn)一步使稅收調(diào)節(jié)收入分配的職能作用被嚴(yán)重扭曲,從而使稅后分配比稅前分配更不公平,結(jié)果只能是加劇收入分配的不公。

  2.稅收流失易生示范效應(yīng),導(dǎo)致守法納稅人的心理失衡和追隨仿效,降低納稅人對國家稅法的遵從度,增大稅收行政執(zhí)法的阻力,導(dǎo)致稅收流失規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。如果政府對偷逃稅行為處罰力度不強(qiáng),偷逃稅行為必然會由個體發(fā)展到群體,進(jìn)而形成整個社會范圍內(nèi)的“稅收黑洞”。“稅收黑洞”的存在將嚴(yán)重破壞依法納稅的社會風(fēng)氣,從而導(dǎo)致納稅人對守法遵從度降低,征管秩序混亂,稅務(wù)行政執(zhí)法措施手段難以實現(xiàn),稅收剛性被破壞,甚至形成“逃稅——成功——再逃稅”的惡性循環(huán),導(dǎo)致更大范圍的稅收流失。

  二、稅收流失治理對策

  (一)以健全稅法體系為根本。實現(xiàn)依法治稅稅法作為調(diào)整稅收征納關(guān)系的法律規(guī)范,不僅是國家征稅的依據(jù),也是稅務(wù)管理的一個必要前提。要治理稅收流失,根本是健全和完善稅收法律體系,推進(jìn)依法治稅。我國現(xiàn)行稅法體系仍不完善,還存在著許多亟待解決的問題,有必要對其進(jìn)行完善。

  1.堅持稅收法定主義,加強(qiáng)稅收立法。稅收立法,是依法治稅的核心。我國現(xiàn)行稅法體系中大部分稅種沒有通過人大立法,法律層次低,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。因此,有必要完善《憲法》中涉稅內(nèi)容的規(guī)定,確立、充實稅法體系的憲法依據(jù)。如將稅收法定主義、稅權(quán)劃分的重大原則、規(guī)定等寫入《憲法》,進(jìn)一步明確征納稅主體的權(quán)利義務(wù)及相應(yīng)范圍等。另外,要加緊制定稅收基本法,使其充分發(fā)揮對各單行稅收法律、法規(guī)的統(tǒng)率作用,推動和保障稅收立法的不斷完善。

  2.嚴(yán)厲打擊稅收犯罪行為,加強(qiáng)稅收執(zhí)法。依法征稅是稅務(wù)部門最基本的職能。要加大對稅收犯罪打擊的力度,稅務(wù)人員必須做到嚴(yán)格執(zhí)法,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究;持稅法面前人人平等;堅決制止以言代法、以權(quán)代法、以補代罰、以罰代刑等違規(guī)行為;杜絕人情稅、關(guān)系稅、協(xié)商辦稅和各種形式的包稅;杜絕以緩代欠、以欠代免的現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)違犯稅法的犯罪行為,無論是納稅人故意偷逃稅還是稅務(wù)工作人員職務(wù)違法犯罪,都一律嚴(yán)懲不貸,絕不允許有包容、姑息的現(xiàn)象發(fā)生。要加強(qiáng)稅收執(zhí)法,必須大張旗鼓地查處和嚴(yán)厲打擊各種偷稅行為。

  3.建立稅務(wù)警察和法庭,加強(qiáng)稅法保障。建立專門的稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)是國外較為普遍的做法,其成功的治稅經(jīng)驗值得我們借鑒。首先組建稅務(wù)警察,由稅務(wù)警察專門負(fù)責(zé)稅務(wù)違法案件的查處工作。以法律的形式賦予稅務(wù)警察特殊的執(zhí)法機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的雙重權(quán)力,人員由稅務(wù)機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)抽調(diào)組成,以此提高稅務(wù)違法案件的辦案質(zhì)量。其次設(shè)立稅務(wù)法院,專門負(fù)責(zé)稅務(wù)違法案件和稅務(wù)訴訟案件的審理工作。

  (二)建立梯度納稅監(jiān)控體系,形成完善的外部約束機(jī)制

  1.加強(qiáng)重點稽查。一方面,制止稅收流失的重點是稽查,這是基層稅收工作的重中之重。新形勢下稅收稽查工作的核心應(yīng)該是建立日?;?、專項稽查和專案稽查相結(jié)合的分類稽查制度,借助以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的監(jiān)控系統(tǒng),選擇并確定被查對象,按照選案、檢查、審理、執(zhí)行分權(quán)制約、相互銜接的流程來操作,改變目前普遍查、盲目查的狀況,提高打擊稅收流失的針對性和實效性。另一方面,要使稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)專業(yè)化。應(yīng)該借鑒國外的做法,讓稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)從稅務(wù)機(jī)關(guān)中獨立出來,成為一個與稅務(wù)征收機(jī)關(guān)具有相同法律地位的稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)。同時,不僅要賦予稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)對外(即對納稅人)的稽查監(jiān)督權(quán),而且還應(yīng)該賦予稅務(wù)稽查機(jī)關(guān)對內(nèi)(即對稅務(wù)機(jī)關(guān))的監(jiān)督權(quán)。

  2.構(gòu)建第三方稅源信息報告系統(tǒng)。所謂“第三方稅源信息報告系統(tǒng)”是指由征納雙方之外的第三方按照稅務(wù)機(jī)關(guān)要求填報專門格式的信息報告表,包括收款方姓名、納稅人識別號和支付金額等內(nèi)容,一般一年匯總填報一次,在納稅年度結(jié)束后提交給稅務(wù)機(jī)關(guān)。這些第三方提供的信息報告表不僅大大豐富了稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅源信息,也確保了這些信息的準(zhǔn)確性,對于提高稽查水平、科學(xué)選案都是很有幫助的。

  3.逐步完善各項征管制度,建立多層次、多環(huán)節(jié)、多功能的稅源監(jiān)控體系。要進(jìn)一步完善稅務(wù)登記制度,建立按稅種、稅目和分地區(qū)、行業(yè)的稅源監(jiān)控制度,特別是完善重點稅源監(jiān)控體系,使其成為稅源監(jiān)控體系的主體。稅務(wù)機(jī)關(guān)要全面掌握本地區(qū)重點稅源戶信息以及稅源戶的分布、生產(chǎn)經(jīng)營及納稅情況,隨時監(jiān)控重點稅源的發(fā)展變化,包括動態(tài)信息和靜態(tài)信息,要注意從中反饋稅收的變化規(guī)模,為全面監(jiān)控稅源提供資料和經(jīng)驗。

  (三)提高稅收遵從水平,減少稅收流失

  1.規(guī)范公共收入體系。在科學(xué)界定各級政府職能和責(zé)任的基礎(chǔ)上,完善分稅制,確保各級政府有穩(wěn)定的財源;降低政府對非稅收入的依存度,積極推進(jìn)稅費改革,遏制、清理亂收費;規(guī)范制度外財政,構(gòu)建以稅收為主、以規(guī)范的非稅收人為輔的公共財政收入體系。

  2.科學(xué)界定財政支出范圍,消除政府的“越位”與“缺位”。首先,以市場為導(dǎo)向,加大財政公共性支出,主要包括基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的支出。其次,控制和縮減不合理的財政支出項目。一方面,要大力壓縮各種財政補貼,尤其是企業(yè)虧損補貼;另一方面,要加大政府機(jī)構(gòu)改革力度,壓縮行政經(jīng)費支出。

  3.提高財政透明度,并建立相應(yīng)的公共財政監(jiān)督機(jī)制。確保公共財政收入、支出信息的公開,使納稅人可以通過各種途徑獲取有效信息,了解公共資金的去向以及相對應(yīng)的支出規(guī)模,接受大眾和社會輿論的監(jiān)督。同時,通過財政部門的內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督以及社會公眾監(jiān)督來對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行約束,以提高財政資金的使用效率,保證政府的支出能夠反映納稅人的真實意愿。

  4.加強(qiáng)部門配合,優(yōu)化稅收環(huán)境。隨著經(jīng)濟(jì)生活的日益復(fù)雜化,稅收征管的難度逐漸加大,面對日益增多的稅收違法案件,僅僅依靠稅務(wù)部門的力量是不夠的,必須調(diào)動全社會的力量實現(xiàn)綜合治理。

  要營造相關(guān)部門積極配合的環(huán)境,主要包括與工商、金融、公檢法等部門的配合,這些外部環(huán)境對抑制稅收流失具有不容低估的作用。一是應(yīng)從法律上明確規(guī)定工商、公安、銀行等部門必須與稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)作和配合,如工商部門應(yīng)該及時向稅務(wù)部門提供納稅人的營業(yè)登記情況,銀行等金融部門必須向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供納稅人的存款資金的往來變化情況。二是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這些部門不配合稅務(wù)機(jī)關(guān)時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,這是其他部門配合稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政的保障。

  5.加大稅收宣傳力度。要確立稅收有償觀念并將之切實灌輸?shù)矫褡謇砟钪?,要通過教育、培訓(xùn)、宣傳等形式,按照不同年齡層次、不同文化層次、不同社會階層,有針對性地開展稅收基本知識的普及,提高納稅人對稅法的認(rèn)知度;通過有效輔導(dǎo)、咨詢等形式,為納稅人提供主動式的幫助,這是解決無知性不遵從最重要的途徑。

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