關(guān)鍵詞：分稅制  地方稅體系  問題剖析  改革方向

　　一九九四年以分稅制為中心的財政體制改革，以建立公共財政為目標(biāo)，適應(yīng)黨的十四大所提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，改革扭轉(zhuǎn)了財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值和中央財政收入占全國財政收入這兩個比重過低的困擾中國財政多年的不利局面，中央的宏觀調(diào)控能力因收入的增加而得到進(jìn)一步增強(qiáng)，地方稅體系的建設(shè)也在加強(qiáng)地方稅征管、增加地方稅收入、建立地方稅體系、支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮了相當(dāng)顯著的作用，然而仍出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，本文試對出現(xiàn)的問題與原因進(jìn)行剖析，并對未來的地方稅體系的改革方向作出相應(yīng)的探索。

　　一 事權(quán)財權(quán)劃分不夠明晰。

　　公共財政理論是市場 經(jīng)濟(jì)理論的重要組成部分，它隨著市場經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展而發(fā)展。按照公共財政的要求，完善的分稅制應(yīng)以“一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級預(yù)算”為目標(biāo)，而九四年的改革主要是為了解決“兩個比重”過低問題，是一種中央與地方分錢的改革模式。在中央與地方的事權(quán)劃分上還不明晰，中央政府出現(xiàn)了缺位與越位現(xiàn)象，比如基礎(chǔ)教育、社會保障、基礎(chǔ)科研、支農(nóng)支出方面，中央政府投入不足，直接造成了地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府財政困難，有的地方財政已完全是吃飯財政，更遑論支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)了。而在企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼方面則沒有及時退出，依然處于越位位置。因此必須合理劃分中央與地方的事權(quán)，根據(jù)本國國情和國際慣例劃分的事權(quán)中由中央政府行使的職能：

　?。ㄒ唬┮試艺w利益考慮的對全國居民提供的集體性質(zhì)的公共品提供，如國防、外交、對外援助、跨省特大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、特大自然災(zāi)害救濟(jì)、中央政府行政管理等；

　?。ǘ┚哂幸?guī)模經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)外部性等特點，或在一定程度上涉及國家整體利益的一些公共品提供，應(yīng)由中央政府負(fù)擔(dān)其經(jīng)費(fèi)的全部或部分，如教育、空間開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、海洋開發(fā)、尖端科學(xué)、衛(wèi)生保健、社會保險、公共防疫，以及全國性交通干線、通迅、能源發(fā)展等；

　?。ㄈ┛绲貐^(qū)政府管轄范圍的不同行政區(qū)之間的收入再分配；

　?。ㄋ模楸苊獾貐^(qū)間因稅負(fù)不一而造成高稅區(qū)的納稅人流向低稅區(qū)，以及減少地方政府間用減稅和補(bǔ)貼等方式吸引投資的稅收競爭，中央政府應(yīng)掌握主要稅種課稅權(quán)；

　?。ㄎ澹?進(jìn)出口調(diào)節(jié)權(quán)、關(guān)稅權(quán)、國債權(quán)；

　　（六） 涉及總量平衡、大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事項，以及實施重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等；

　　地方政府的職能界定為：（一）制定和實施地區(qū)性經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃，實施地區(qū)性產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，利用地區(qū)優(yōu)勢促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

　?。ǘ?根據(jù)本地區(qū)對公共設(shè)施的要求，提供各種公共設(shè)施，優(yōu)化投資環(huán)境，促進(jìn)資源有效配置；

　?。ㄈ┨峁┑胤叫姓?、社會治安、文化教育、衛(wèi)生保健、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)；

　　在明確中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，如何配置相應(yīng)的財權(quán)，同樣要結(jié)合我國的國情和國際上的先進(jìn)經(jīng)驗。一般而言，有三種方式解決中央與地方的財權(quán)劃分，第一種方式是適合聯(lián)邦制國家的分稅制模式，稅收管理權(quán)限相對分散，各級政府都有征稅權(quán)，且共享全國性主體稅種；第二種方式是適合單一制國家的集權(quán)式分稅制，稅種及收入高度集中于中央，稅收立法權(quán)統(tǒng)一于中央，地方?jīng)]有立法自主權(quán)；第三種是混合式分稅制，中央政府控制全國的關(guān)鍵性稅種，在稅收初次分配中占據(jù)絕對優(yōu)勢，而在稅收立法權(quán)高度集中的同時，賦予地方很大的管理使用權(quán)，建立以中央一般補(bǔ)助與專項補(bǔ)助并重的大幅度財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　我國傳統(tǒng)上一直是中央集權(quán)制國家，但是我國也是個國土遼闊、人口眾多、地理、文化、經(jīng)濟(jì)差異相當(dāng)懸殊的國家，因此結(jié)合我國國情，應(yīng)采用混合式分稅制模式，更好發(fā)揮中央與地方的兩個積極性，在初次稅收分配中由中央占據(jù)絕對優(yōu)勢，而通過大幅度轉(zhuǎn)移支付以調(diào)節(jié)各地的財政的不均。采取這種方式的好處有：（一）稅收立法權(quán)的高度集中與中央在初次稅收分配中占主體地位有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制所要建立的公平競爭統(tǒng)一大市場的形成，也保證了國家宏觀調(diào)控順利實施；（二）由于地方收入相當(dāng)一部分要依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，中央政府的轉(zhuǎn)移支付有利于消除諸侯經(jīng)濟(jì)各自為政的弊端；（三）有利于中央加大對地區(qū)差異的平衡力度，對西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部堀起提供強(qiáng)大財力支持。實現(xiàn)財政均平化。保證最基本的全國性公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供。

　　二 地方稅主體稅種不穩(wěn)定。

　　由于這個原因?qū)е碌胤蕉愺w系先天不足。這也是由于九四年分稅制改革時過分注重保障中央財力的原因，忽視了地方主體稅種的建設(shè)，目前地方稅主體稅種不穩(wěn)定的原因主要有：（一）營業(yè)稅是劃歸地方收入的，但是卻將鐵道部、各銀行總行、各保險總公司的營業(yè)稅及附征的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加劃歸中央；（二）城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加成為增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的附征稅費(fèi)，導(dǎo)致此稅收入不能穩(wěn)定；（三）將收入增長潛力巨大的個人所得稅、地方企業(yè)所得稅改成分享稅，減少地方收入；（四）將印花稅中對深滬兩地股市交易開征的證券交易稅的收入大部分劃歸中央；（五）將資源稅中的海洋石油資源稅劃歸中央；

　　以上所舉例子無一不說明地方稅稅源的萎縮，而按照建立混合式分稅制的要求，地方政府承擔(dān)的事務(wù)極其繁雜，如果地方政府沒有一定的財力，過份依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付是無法保證地方政府因地制宜履行其職能的。因此如何建立健全地方稅主體稅種建設(shè)實系攸關(guān)。建議：（一）將城市維護(hù)建設(shè)稅改為獨立稅種，單獨以銷售或營業(yè)收入為計征依據(jù)，使之隨國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長；（二）將營業(yè)稅全部劃為地方收入，并將之作為省級政府的主體稅種，隨著第三產(chǎn)業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這一稅種將穩(wěn)趨增長；（三）將有必要開征的環(huán)境保護(hù)稅，社會保障稅，物業(yè)稅、教育稅、遺產(chǎn)與贈與稅劃歸地方稅體系，有利于地方政府履行經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的職能，特別是要把潛力巨大的房地產(chǎn)稅收建設(shè)為未來的市縣級政府的主體稅種；（四）對于企業(yè)所得稅可以實行稅基式分享，將企業(yè)所得稅率劃分為一個國家稅率與一個地方稅率，使地方也獲得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益；（五）將目前適用于外資的車船使用牌照稅與城市房地產(chǎn)稅和適用于內(nèi)資的車船使用稅與房產(chǎn)稅合并，對外資也適用征收城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、教育費(fèi)附加，按照國民待遇的原則逐步實現(xiàn)內(nèi)外資稅收待遇的公平。

　　三 地稅部門要回歸當(dāng)?shù)卣姓芾眢w制。

　　國稅部門自一九九四年財政體制改革后即在人員編制、經(jīng)費(fèi)、管理等方面采取垂直管理方式，而地稅部門也先后實行省以下垂直管理方式，這就意味著市縣級政府沒有自已獨立的征稅機(jī)構(gòu)。對于地稅的垂直管理模式有相反的兩種意見，一種認(rèn)為實行省以下垂直管理可以強(qiáng)化地稅機(jī)關(guān)的獨立性，防止地方政府的越權(quán)干預(yù)，更能做到依法治稅；另一種意見則認(rèn)為按照 分稅制的精神，一級政府應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的一級征稅機(jī)構(gòu)，這個也是國際上的慣例，比如美國的聯(lián)邦，州，縣三級政權(quán)相應(yīng)有其各自的征稅機(jī)構(gòu)，日本的國家，都道府縣，市町村也是如此。

　　其實這牽涉到依法制國的問題，不可否認(rèn)的是如今我國的經(jīng)濟(jì)體制改革盡管取得了很大的成績，但是政企不分、由地方政府推動的投資過熱、重復(fù)建設(shè)、單純追求國民生產(chǎn)總值增長速度，搞形象工程等現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，這些現(xiàn)象歸根到底還是政府職能沒有過渡到依法治國所要求的軌道上來，沒有適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制對政府角色的定位要求上來，因此必須繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革，建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法治國。只有這樣才能使一級政府擁有一級征稅機(jī)構(gòu)成為可能。才能既保證地方政府有其直轄征稅機(jī)構(gòu)，更好實現(xiàn)地方政府的職能，又能使地稅機(jī)關(guān)堅持依法治稅，不受地方政府的非法干預(yù)。

　　但是對于一級政府要有一級征稅機(jī)構(gòu)也不能簡單模式化，目前的地方政權(quán)有省、自治區(qū)、直轄市一級，地級市、自治州一級，縣、自治縣、縣級市一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，共四級政權(quán)，另外還存在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和計劃單列市這兩個特殊形式的行政建制。根據(jù)我國未來行政區(qū)劃改革的方向，應(yīng)堅持將地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)劃分為省與市縣兩級征稅機(jī)構(gòu)的方向，一方面是因為隨著涉農(nóng)稅收與收費(fèi)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已失去了主要收入來源，沒有必要設(shè)置相應(yīng)征收機(jī)構(gòu)，另一方面由于行政區(qū)劃改革方向主要是取消具有承上啟下功能的地級市這一級政權(quán)，直接由省轄縣，提高行政效率，因此將縣市征收機(jī)構(gòu)歸并也是未來的發(fā)展方向。

　　四 征稅機(jī)關(guān)相互關(guān)系需清晰界定。

　　由于彼此間缺乏配合協(xié)調(diào)機(jī)制使地稅部門處于被動地位。目前我國有四個征稅部門，即海關(guān)、國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局、財政部門所屬農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在的問題主要有兩方面：（一）涉農(nóng)稅收不少地方仍然由財政部門征管，形成了一級政府兩套征稅機(jī)構(gòu)，弱化了地稅部門作為地方收入征管機(jī)構(gòu)的地位。而在此前為解決三農(nóng)問題，農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅已取消。在今年初召開的全國人大會上，溫家寶總理代表國務(wù)院所作的政府工作報告上明確了提前實現(xiàn)免征農(nóng)業(yè)稅的要求，因此目前財政部門所征收的稅收將只有契稅與耕地占用稅兩項，其中契稅并不僅限于農(nóng)村地區(qū)征收，而是以城鄉(xiāng)的所有權(quán)發(fā)生變動的不動產(chǎn)為征稅對象普遍征收，因此有必要將這兩項稅收劃歸地稅部門征收管理，有利于地方稅收入征管的統(tǒng)一。形成地稅部門征管稅收收入，財政部門主管支出的規(guī)范模式。（二）在國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的關(guān)系上，現(xiàn)在也存在著不少問題，比如隨增值稅、消費(fèi)稅附征的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加，因為前者歸國稅征管，后者歸地稅征管，而由于國稅部門與地稅部門的相互不銜接，導(dǎo)致不少地方國稅部門在征收增值稅與消費(fèi)稅后，如果納稅人不主動向地稅部門申報交納城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加，這兩項收入就會流失；再如核定征收個人所得稅，由于一些個體工商戶與私營企業(yè)未建帳立制，地稅部門在征收個人所得稅時往往按照相關(guān)法規(guī)采取以核定銷售收入和成本利潤率來征收，而國稅部門也是采用核定銷售收入來征收增值稅與消費(fèi)稅，而由于兩個稅務(wù)部門相互不協(xié)調(diào)，往往造成了對同一納稅戶，地稅部門與國稅部門核定的銷售收入出現(xiàn)不一致，引起了納稅人的困惑與抵制，也對稅務(wù)部門依法治稅、公平納稅的原則提出了挑戰(zhàn)；另外于二零零二年開始施行的企業(yè)所得稅征管體制改革，以二零零二年六月為分界點，之前辦理工商稅務(wù)登記的企業(yè)由地稅征管，之后辦理的企業(yè)由國稅征管，出現(xiàn)了一種稅收由兩個稅務(wù)部門征管的現(xiàn)象，而由于企業(yè)所得稅是最為復(fù)雜的稅種之一，兩個部門征管尺度不一常導(dǎo)致在同一區(qū)域的企業(yè)在所得稅負(fù)擔(dān)上標(biāo)準(zhǔn)不一，負(fù)擔(dān)畸輕畸重的現(xiàn)象。

　　針對上述問題，筆者提出以下幾項建議：（一）堅持依法治稅的方向，通過法律來合理界定各個征稅機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，這樣做一方面符合建設(shè)社會主義法制國家的要求，另一方面也把相互間的職責(zé)用法律條文確定下來，有利于長期的穩(wěn)定和避免個人因素的干擾；（二）針對存在的問題，在完善稅制上做文章，找出癥結(jié)，對癥下藥，比如前文所述將城市維護(hù)建設(shè)稅改成獨立稅種，將企業(yè)所得稅由國稅機(jī)關(guān)征收，而將原統(tǒng)一的企業(yè)所得稅率一分為二，，分別按各自稅率由國稅機(jī)關(guān)將收入劃入中央金庫與地方金庫；（三）建立各征收機(jī)關(guān)定期聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，定期進(jìn)行問題分析，提高辦事效率，為保證這一機(jī)制不流于形式，需加強(qiáng)考核，建立相關(guān)激勵懲戒機(jī)制，通過以上的三項舉措對各征稅機(jī)關(guān)之間關(guān)系進(jìn)行合理明晰的界定。既分權(quán)清楚，又配合協(xié)調(diào)。嚴(yán)肅稅法，取信于民。

　　五 稅費(fèi)改革滯后使地稅局成為收費(fèi)局。

　　出現(xiàn)這種情況的主要原因是目前的不少地方政府將一些基金、收費(fèi)項目劃歸地稅部門征管，希望通過稅務(wù)部門的較強(qiáng)征管力度與先進(jìn)技術(shù)裝備來增加這些基金、收費(fèi)收入。

　　比如防洪保安資金、市場物價調(diào)節(jié)基金、糧食風(fēng)險基金、地方教育附加費(fèi)、人民教育基金、人民防空建設(shè)基金、殘疾人保障基金、社會保障基金等現(xiàn)在都成了稅務(wù)部門代征的項目。導(dǎo)致地稅部門不僅要負(fù)責(zé)地方稅的征管，同時擔(dān)負(fù)了大量繁雜的收費(fèi)任務(wù)，而且由于不少地方政府以高額代征手續(xù)費(fèi)鼓勵地稅機(jī)關(guān)征收相關(guān)費(fèi)用和基金，以致于有些地稅局的收費(fèi)收入超過了稅收收入，被一些納稅人譏稱為收費(fèi)局，這種主次不分的現(xiàn)象必須得到遏制。

　　而從根本上改變這種現(xiàn)狀的唯一方法就是繼續(xù)推進(jìn)稅費(fèi)體制改革，按照清費(fèi)立稅的要求，強(qiáng)化對預(yù)算外收入，制度外收入的清理整頓，（一）一些明顯屬于亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款的三亂項目，因其干擾市場正常競爭秩序，加重納稅人負(fù)擔(dān)，應(yīng)明令取消；（二）對于一些本應(yīng)由政府無償提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的收費(fèi)應(yīng)取消；（三）將政府向社會實施某些特定管理或提供特殊服務(wù)收取的必要的規(guī)費(fèi)予以保留，但要實行規(guī)范化財政管理；（四）按照 有償使用原則，政府也可向開發(fā)利用國有資源者收取相應(yīng)使用費(fèi)，并對這些費(fèi)用依法征稅；（五）對主要具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)項目，應(yīng)變收費(fèi)為收稅，具體可以通過擴(kuò)大稅基或提高稅率將其并入現(xiàn)行的有關(guān)稅種統(tǒng)一征收，或者根據(jù)其性質(zhì)與來源，設(shè)立新的稅種，另定征收辦法，目前達(dá)成共識的費(fèi)改稅項目主要是將公路養(yǎng)路費(fèi)改征燃油稅，將環(huán)保收費(fèi)改征環(huán)保稅，將相關(guān)教育收費(fèi)改征教育稅，將社會保障收費(fèi)改征社會保障稅，隨著時機(jī)的成熟，這些稅種將會陸續(xù)推出。（六）在改革中要考慮稅收收入占國民生產(chǎn)總值、財政收入占國民生產(chǎn)總值、政府收入占國民生產(chǎn)總值這三個不同口徑的宏觀稅負(fù)率，既要保證稅費(fèi)改革的順利推進(jìn)，減少預(yù)算外與制度外收入，規(guī)范政府收入方式，同時也要避免加重納稅人負(fù)擔(dān)而影響經(jīng)濟(jì)健康快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　當(dāng)前我國正在推進(jìn)社會主義和諧社會的建設(shè)，在這一進(jìn)程中各級政府必須堅持依法治國，堅持五個統(tǒng)籌，堅持可持續(xù)發(fā)展，因此作為公共財政支柱之一的地方稅體系的建設(shè)對于地方政府履行上述職能就具有相當(dāng)深遠(yuǎn)的意義，因此我們必須正視在地方稅體系中所存在的上述問題，按照適應(yīng)當(dāng)前建設(shè)社會主義和諧社會的要求與建設(shè)公共財政的需要盡早加以解決。相信地方稅體系的建設(shè)一定會在模式創(chuàng)新與制度創(chuàng)新中，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立進(jìn)程而不斷發(fā)展完善，服務(wù)于發(fā)展、改革、穩(wěn)定的大局，

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