近幾年來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)加大了對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目，特別是工程造價(jià)的審計(jì)監(jiān)督，取得了良好的效益和效益，但同時(shí)也碰到了許多值得思考和亟待解決的，其中最為主要的就是審計(jì)中碰到的訴訟問題。

　　一、當(dāng)前國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中存在的法律訴訟問題及其影響

　?。ㄒ唬┓稍V訟問題在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中日益突出

　　法律訴訟問題已逐漸成為國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，引起了多方關(guān)注，其中，最為典型和普遍的是工程價(jià)款審計(jì)核減所引發(fā)的一系列糾紛問題。以發(fā)生在浙江省嵊州市的一起價(jià)款結(jié)算糾紛案為例：2001年，嵊州市審計(jì)局對(duì)本市煙草局辦公大樓裝修等工程進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)已結(jié)算支付工程價(jià)款1047萬元不實(shí)，審計(jì)核減242萬元，并決定將多付工程款予以全額收繳財(cái)政。隨后，煙草局在行政復(fù)議維持審計(jì)決定和要求施工單位退款遭拒的情況下，向紹興市中級(jí)人民法院提起訴訟，要求法院依據(jù)審計(jì)決定判令施工方返還多付的工程款。結(jié)果法院認(rèn)為煙草局與施工單位是平等的合同關(guān)系，且施工單位不是審計(jì)機(jī)關(guān)行政法律關(guān)系的一方主體，所以審計(jì)決定對(duì)其不具法律約束力，判決煙草局?jǐn)≡V。煙草局不服，向浙江省高院提起上訴，省高院維持一審判決。官司敗訴后，煙草局以追不回多付的工程款為由遲遲不肯執(zhí)行審計(jì)決定，后經(jīng)嵊州市人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，242萬元多付工程款才如數(shù)上繳財(cái)政。這種由于審計(jì)結(jié)果而使有經(jīng)濟(jì)往來的雙方產(chǎn)生糾紛，直至訴之于法院，而法院的判決又與審計(jì)結(jié)果相矛盾，雖然審計(jì)決定得到執(zhí)行，但事實(shí)上國有資產(chǎn)仍然流失的法律訴訟案件在全國各地時(shí)有發(fā)生，并帶有幾個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是訴訟案件的數(shù)量呈不斷上升趨勢。近年來，全國不少地方都出現(xiàn)了類似的訴訟案件。二是訴訟的主要圍繞工程價(jià)款展開。提起訴訟的一方，除了建設(shè)單位，還有施工單位。建設(shè)單位一般以追回多付的工程款為目的提起訴訟，施工單位則為了多結(jié)工程款而提起訴訟。三是在民事訴訟中，訴訟的結(jié)果與審計(jì)結(jié)果相矛盾的占很大比例。法院在審理此類案件時(shí)，往往拋開審計(jì)決定及其反映的事實(shí)，以建設(shè)單位與施工單位是平等的合同關(guān)系為由，僅僅依據(jù)雙方簽訂的合同進(jìn)行判決，大多數(shù)情況下判決施工單位勝訴。

　?。ǘ┰V訟的結(jié)果對(duì)國有資產(chǎn)的安全產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響

　　訴訟案件因?qū)徲?jì)結(jié)果而起，訴訟結(jié)果又大多與審計(jì)結(jié)論相矛盾，對(duì)國有資產(chǎn)的安全產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的不利影響，不僅造成了國有資產(chǎn)的流失，而且挑戰(zhàn)了審計(jì)的權(quán)威性。國家建設(shè)項(xiàng)目的投資，少則上千萬，多則達(dá)數(shù)億，其中建安工程投資亦即通常所說的工程造價(jià)占有較大比重，也是較容易摻雜水分的部分，工程造價(jià)審計(jì)核減的高比率說明，對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，可以節(jié)約大量的建設(shè)資金。但從國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中法律訴訟案件的結(jié)果不難看出，在現(xiàn)行法律框架范圍內(nèi)，審計(jì)法律依據(jù)的不完善和審計(jì)執(zhí)法主體資格的不明確，使審計(jì)面臨著對(duì)工程造價(jià)能不能審、審計(jì)處理有無效力的疑問和尷尬。1993年頒布的審計(jì)法對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的界定已顯滯后，同時(shí)與其他法律法規(guī)如《合同法》沒有很好地銜接，使審計(jì)人員面對(duì)項(xiàng)目審計(jì)中的新情況、新問題無法可依，有法難依。審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限不明確，從而導(dǎo)致在對(duì)被審計(jì)單位的違紀(jì)違規(guī)行為能否依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理處罰的問題上，存在較大爭議。而且，其他部門和審計(jì)機(jī)關(guān)在職能上的重疊、對(duì)法律法規(guī)領(lǐng)悟的差異也加大了工作的難度。這些，都對(duì)審計(jì)的權(quán)威性產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，降低了審計(jì)這道國有資產(chǎn)保護(hù)屏障的有效性，最終造成項(xiàng)目建設(shè)中的國有資產(chǎn)可以被“合法”地侵蝕。

　　改革開放以來，雖然國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況從總體上講是在穩(wěn)步，但確實(shí)存在著一些不容忽視的困難和問題，如經(jīng)濟(jì)效益不高，資產(chǎn)質(zhì)量下降，資產(chǎn)流失嚴(yán)重等等。如何提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效益，實(shí)現(xiàn)其保值增值，防止國有資產(chǎn)流失是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。那么，作為在國家宏觀調(diào)控體系中起重要作用的審計(jì)部門，又如何結(jié)合自身特點(diǎn)，以防止國有資產(chǎn)的流失呢？這是擺在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面前的一個(gè)較為迫切的問題。而前面的情況，則從一定角度反映了審計(jì)機(jī)關(guān)在保障國有資產(chǎn)的安全完整方面的無奈。所以，從保證國有資產(chǎn)的安全和增值高度來看，這一問題的解決亦已是迫在眉睫。

　?。ㄈ┏浞终J(rèn)識(shí)解決好項(xiàng)目審計(jì)中法律訴訟問題的重要性

　　應(yīng)當(dāng)看到，項(xiàng)目審計(jì)中產(chǎn)生法律訴訟問題并非偶然。審計(jì)要充分行使監(jiān)督職能，在國家利益和個(gè)體利益發(fā)生矛盾，特別是在個(gè)體利益損害國家利益時(shí)，采取有效辦法，保證公共利益的安全完整。審計(jì)署五年規(guī)劃提出要在整個(gè)審計(jì)領(lǐng)域內(nèi)逐年加大效益審計(jì)分量。要求審計(jì)更深入、更全面地查處問題，就在于更好地維護(hù)國家利益和公共利益，同時(shí)也會(huì)觸及更多的利益層面，不可避免地會(huì)涉及到更多的法律訴訟問題。實(shí)際上，由于審計(jì)對(duì)象的特殊性——不僅包括項(xiàng)目建設(shè)單位，還包括施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位，以及審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性——建筑領(lǐng)域缺乏有效管理，在項(xiàng)目招投標(biāo)、合同管理、工程監(jiān)理等方面鉆空子、弄虛作假，采用合法形式掩蓋非法行為的問題較為普遍和突出，國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)早已突破了單純的財(cái)務(wù)收支審計(jì)范疇，深入到了建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)效益、效益、環(huán)境效益等諸多方面，也觸動(dòng)了建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)各方的利益，從而導(dǎo)致了法律訴訟的頻頻出現(xiàn)。而其他專業(yè)審計(jì)的對(duì)象是行政企事業(yè)單位，審計(jì)決定所引起的資金走向也往往只是在國家本體內(nèi)部循環(huán)的問題，利益沖突在某種意義上是被掩蓋住了。但隨著績效審計(jì)的逐步開展，一旦審計(jì)真正涉及到個(gè)體利益時(shí)，一樣也會(huì)出現(xiàn)較多的法律訴訟問題，影響、制約審計(jì)工作的發(fā)展。因此，能否解決好項(xiàng)目審計(jì)中的法律訴訟問題，不僅對(duì)于國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的發(fā)展具有較大意義，而且還涉及到整個(gè)審計(jì)法律體系的建設(shè)，甚至對(duì)于整個(gè)國有資產(chǎn)保護(hù)體制的完善都有著深遠(yuǎn)的影響，深入原因，積極探討對(duì)策，從改善審計(jì)法律環(huán)境、健全審計(jì)法律體系的角度出發(fā)，降低國家審計(jì)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地維護(hù)國家利益和公共利益。

　　二、對(duì)于制約國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵問題的認(rèn)識(shí)

　　如前所述，當(dāng)前各界對(duì)于審計(jì)領(lǐng)域的很多問題都存在著較大的爭議，而其中有幾個(gè)關(guān)鍵問題，如對(duì)于審計(jì)的范圍和內(nèi)容、審計(jì)的執(zhí)法主體資格以及司法部門對(duì)審計(jì)結(jié)論的認(rèn)可等等問題，嚴(yán)重制約著國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，乃至整個(gè)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。那么，如何、合理的認(rèn)識(shí)這些問題，以更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整，是審計(jì)機(jī)關(guān)首先要解決的問題。

　?。ㄒ唬└鹘鐚?duì)審計(jì)法規(guī)所規(guī)定的審計(jì)內(nèi)容和范圍存在歧義

　　《審計(jì)法》及《審計(jì)法實(shí)施條例》對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容的規(guī)定過于專業(yè)、范圍過于狹窄。一般說來施工階段以前的活動(dòng)決定了項(xiàng)目90%的工程造價(jià)，如果僅僅對(duì)項(xiàng)目的竣工決算報(bào)表實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的話，只能是對(duì)記錄項(xiàng)目發(fā)生成本的真實(shí)性監(jiān)督，而對(duì)構(gòu)成項(xiàng)目成本的重要活動(dòng)如設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、合同的簽訂以及監(jiān)理環(huán)節(jié)卻被舍棄了，這無疑影響了審計(jì)監(jiān)督在有效保護(hù)國有資產(chǎn)中的重要作用。所以，在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員很地把與國家建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、采購和監(jiān)理納入到審計(jì)對(duì)象的范圍之內(nèi)。雖然《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)程序、資金運(yùn)用、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、材料采購、工程結(jié)算和工程決算、工程質(zhì)量、單位資質(zhì)等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，但由于審計(jì)準(zhǔn)則的法律效力較低，且主要是規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)如何開展工作，而且這些審計(jì)內(nèi)容與《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定的財(cái)務(wù)收支概念在字面上存在差異。如《審計(jì)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為?！钡诙粭l規(guī)定：“接受審計(jì)監(jiān)督的國家建設(shè)項(xiàng)目，是指以國有資產(chǎn)投資或者融資為主的基本建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)改造項(xiàng)目。與國家建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、采購等單位的財(cái)務(wù)收支，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。”第二十二條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”這些差異極易引起審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)外人員的誤解，甚至外界包括被審單位認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)只能對(duì)財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，只能對(duì)財(cái)務(wù)資料實(shí)施監(jiān)督檢查活動(dòng)，而除此之外的活動(dòng)都屬超出權(quán)限范圍的活動(dòng)，這給投資審計(jì)實(shí)踐帶來了很大的困難。特別是隨著審計(jì)署五年規(guī)劃提出審計(jì)要從收入審計(jì)向支出審計(jì)為主轉(zhuǎn)變，從財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績效審計(jì)為主轉(zhuǎn)變的思路，審計(jì)法規(guī)部分內(nèi)容的修訂已勢在必行。

　?。ǘ徲?jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)處理處罰中的執(zhí)法主體資格不夠明確

　　長期以來人們對(duì)審計(jì)執(zhí)法主體資格問題存在著爭議，《審計(jì)法實(shí)施條例》、《違反財(cái)政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體，但對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)能否依據(jù)其他財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行處理處罰的問題意見不一致。在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，這一矛盾又特別突出。

　　在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)必然要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)管理、招標(biāo)投標(biāo)、工程價(jià)款、監(jiān)理的執(zhí)行等方面存在的問題實(shí)施監(jiān)督，但能否依據(jù)《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《土地管理法》和監(jiān)理制度等規(guī)定進(jìn)行處理、處罰，在執(zhí)法主體和執(zhí)法的方式、上爭議較大。因?yàn)檫@些法律法規(guī)明確了其相應(yīng)的執(zhí)法部門，并未規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)也是執(zhí)法主體之一，同時(shí)《審計(jì)法》也未明確規(guī)定。如建設(shè)單位與施工違反招標(biāo)投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定簽訂了施工承包合同并造成多付工程款，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，責(zé)令改正并處以罰款。但《合同法》規(guī)定，只有法院和工商行政管理部門才是合同法的執(zhí)法主體，有權(quán)確定合同是否有效。因此，上述審計(jì)處理處罰行為，在法律訴訟中能否得到支持，就成為問題。因此需要在《審計(jì)法》中進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)哪些法律法規(guī)進(jìn)行定性、處理和處罰。

　?。ㄈ┧痉ú块T處理此類訴訟案件時(shí)在程序上、實(shí)體上存在問題

　　現(xiàn)在許多施工單位對(duì)審計(jì)決定不服，不通過行政復(fù)議和行政訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)，而往往以合同糾紛另行提起民事訴訟。人民法院在審理這類案件時(shí)也往往撇開審計(jì)機(jī)關(guān)所作的審計(jì)決定，一味強(qiáng)調(diào)要尊重合同雙方的平等自愿和意思自治，認(rèn)為工程價(jià)款的確定應(yīng)以當(dāng)事人約定或人民法院委托中介機(jī)構(gòu)鑒定的結(jié)論為準(zhǔn)。

　　這里涉及到兩個(gè)法律關(guān)系。一個(gè)是審計(jì)機(jī)關(guān)依照《審計(jì)法》進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，與建設(shè)、施工等單位形成了行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理而形成的，具有強(qiáng)制性，雙方當(dāng)事人地位是不平等的。而建設(shè)單位和施工單位根據(jù)合同法簽訂經(jīng)濟(jì)合同，他們之間產(chǎn)生的是另一個(gè)法律關(guān)系，即民事法律關(guān)系。民事法律關(guān)系體現(xiàn)平等互利原則，雙方當(dāng)事人是平等、自愿的。在處理兩者關(guān)系時(shí)，既要防止政府權(quán)力在民法領(lǐng)域中不適當(dāng)?shù)幕驘o止境地延伸或干預(yù)，保護(hù)私權(quán)的獨(dú)立地位和私人的合法權(quán)利，同時(shí)也要通過國家權(quán)力對(duì)民法領(lǐng)域?qū)嵭羞m當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性干預(yù)，進(jìn)行利益調(diào)整，兼顧個(gè)人利益和國家利益，防止出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益而損害國家利益的情形。

　　我們認(rèn)為，首先司法機(jī)關(guān)和國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都應(yīng)正確行使法律賦予自己的權(quán)力。司法機(jī)關(guān)和國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各自具有不同的職責(zé)和權(quán)限。任何一個(gè)執(zhí)法部門在履行法律賦予自己的權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律程序和權(quán)限辦事，不應(yīng)當(dāng)超越法律規(guī)定的權(quán)限范圍，更不應(yīng)當(dāng)否定法律賦予其他行政執(zhí)法部門的權(quán)力。

　　審計(jì)決定是一種具體行政行為，是國家權(quán)力的體現(xiàn)，具有確定力、約束力和執(zhí)行力，一經(jīng)作出，就產(chǎn)生效力，非經(jīng)法定機(jī)關(guān)和法定程序不能撤銷或變更。被審計(jì)單位等對(duì)審計(jì)決定不服，只能根據(jù)規(guī)定先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟。人民法院也只能通過行政訴訟程序變更或撤銷審計(jì)決定，而不能通過民事訴訟程序否定審計(jì)決定。

　　此外，根據(jù)法理上的先行后民原則，人民法院審理與國家建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的合同糾紛案件后，應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)依法作出的審計(jì)決定作為審理證據(jù)。如果當(dāng)事人對(duì)該證據(jù)有異議的，人民法院應(yīng)告知當(dāng)事人按照行政復(fù)議和行政訴訟程序提出申請(qǐng)，民事訴訟程序暫時(shí)中止，待行政復(fù)議或訴訟程序結(jié)束后，再恢復(fù)民事訴訟程序。審計(jì)決定正確的，按照審計(jì)決定進(jìn)行判決；如果審計(jì)決定被變更的，按照變更后的結(jié)果進(jìn)行判決。這樣既維護(hù)了國家法律的權(quán)威，也促使當(dāng)事人積極行使行政救濟(jì)權(quán)。人民法院在審理這類案件時(shí)，如果審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行審計(jì)的，就不應(yīng)該再委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審價(jià)，以中介機(jī)構(gòu)的審價(jià)結(jié)果來推翻具有法律效力的審計(jì)決定。

　　最高人民法院《about行政機(jī)關(guān)對(duì)土地爭議的處理決定生效后一方不履行另一方不應(yīng)以民事侵權(quán)向法院起訴的批復(fù)》（〔1990〕法民字第2號(hào)）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)土地處理決定生效后，一方不履行，另一方可向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)執(zhí)行，由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或依法強(qiáng)制執(zhí)行。按照該規(guī)定精神，上述案件中嵊州市煙草局可以要求嵊州市審計(jì)局根據(jù)審計(jì)復(fù)議決定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，向施工單位收回多付的工程款，而不必提起民事訴訟。

　　所以審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中，只要審計(jì)程序合法，審計(jì)結(jié)果又是在雙方代表簽字認(rèn)可的工程量和主要材料數(shù)量的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家定額及有關(guān)配套取費(fèi)文件確定的，就具有法律效力。如果事后某一方有異議，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定仍不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。非經(jīng)行政復(fù)議和行政訴訟程序，不得撤銷或者變更審計(jì)決定。

　　此外，從保護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整角度看，國家建設(shè)項(xiàng)目合同雙方當(dāng)事人中項(xiàng)目建設(shè)方代表的是國家利益，但他能否真正行使好國家賦予的權(quán)力，在行使權(quán)力過程中是否會(huì)損害國家利益，需要進(jìn)行監(jiān)督。由于合同涉及到國有資產(chǎn)，所以這種合同除要遵循平等、自愿、誠實(shí)信用等原則外，還應(yīng)考慮公益和國家利益，不能為個(gè)人利益而犧牲國家利益，即合同當(dāng)事人的權(quán)利應(yīng)限制在利益所允許的范圍內(nèi)。所以在與施工、設(shè)計(jì)和監(jiān)理等運(yùn)用國有資產(chǎn)的相關(guān)責(zé)任單位簽訂合同時(shí)，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)合同當(dāng)事人的意思自治原則，而應(yīng)更多地受國家about保護(hù)國有資產(chǎn)的有關(guān)行政法規(guī)的約束。

　　大量的審計(jì)實(shí)踐證明，在國家建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)施工中，利用合同高估冒算，串通作弊，侵占國有資產(chǎn)，危害國家利益的比較普遍。因此，在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中對(duì)合同實(shí)施審計(jì)監(jiān)督既是合法的、又是合理的、也是完全必要的。在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)，必然要涉及到對(duì)合同的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查，如果合同真實(shí)合法，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)決維護(hù)和監(jiān)督其執(zhí)行。如屬于虛假和違法的合同，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督處理。審計(jì)機(jī)關(guān)在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中主要是對(duì)合同履行過程中的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)。如果建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中未按合同條款或設(shè)計(jì)文件真實(shí)履行，或偷工減料、或高估冒算、甚至未做的項(xiàng)目虛假進(jìn)入了結(jié)算，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依法查處。對(duì)高估冒算、虛報(bào)冒領(lǐng)的金額堅(jiān)決剔除并進(jìn)行追究，這實(shí)際上不是否定合同，而是維護(hù)了合同的嚴(yán)肅性，也維護(hù)了國家人民的利益，阻止了一些人利用合同違法犯罪。由于審計(jì)結(jié)論對(duì)一些工程項(xiàng)目的結(jié)算價(jià)款作了調(diào)整，而據(jù)此就認(rèn)為審計(jì)行為否定了合同、違反了《合同法》，違反了市場體制中平等主體之間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的意思自治原則，這種認(rèn)識(shí)是片面的，也不利于國有資產(chǎn)的保護(hù)。

　　三、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)法律訴訟問題的對(duì)策

　　我們國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)出現(xiàn)法律訴訟問題所產(chǎn)生的原因及其引發(fā)的這些問題，關(guān)鍵是要進(jìn)一步探討在新形勢、新問題下，審計(jì)機(jī)關(guān)如何加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善法律法規(guī)，提高審計(jì)監(jiān)督水平，以更好的維護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整。

　　（一）健全審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)，營造良好的審計(jì)法律環(huán)境

　　要解決上述有關(guān)問題，需要對(duì)《審計(jì)法》及其實(shí)施條例進(jìn)行必要的修訂和補(bǔ)充，具體有：

　　1.拓寬審計(jì)內(nèi)容?，F(xiàn)審計(jì)法將審計(jì)內(nèi)容僅限于財(cái)政、財(cái)務(wù)收支，而隨著績效審計(jì)的逐步開展，審計(jì)將會(huì)更多地涉及經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)決策行為，迫切需要對(duì)審計(jì)范圍和內(nèi)容有一個(gè)明確的定位。因此建議在《審計(jì)法》中將審計(jì)內(nèi)容調(diào)整為“財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，將國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)范圍界定為包括工程技術(shù)審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)審計(jì)、建設(shè)管理審計(jì)。在《審計(jì)法實(shí)施條例》中明確對(duì)建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)領(lǐng)域，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、方案的選擇、可行性、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目的招投標(biāo)、監(jiān)理單位的選擇、合同的簽訂、施工、交工驗(yàn)收以及竣工決算的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的管理控制，確保國有資產(chǎn)不受流失。

　　2.明確審計(jì)依據(jù)。由于我國將審計(jì)機(jī)關(guān)定位在行政執(zhí)法部門，既然要處理、處罰，就應(yīng)明確處理、處罰的權(quán)限，所以審計(jì)法及實(shí)施條例中應(yīng)進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)可以適用哪些領(lǐng)域的財(cái)經(jīng)法律法規(guī)作為定性、處理處罰依據(jù)，解決審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)問題。

　　3.確立處理處罰劃分原則。由于各界對(duì)審計(jì)處理處罰的界定不是很明確，往往審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為的審計(jì)處理被法院認(rèn)為是處罰，一旦審計(jì)機(jī)關(guān)不按《行政處罰法》履行告知義務(wù)，法院就會(huì)判審計(jì)機(jī)關(guān)程序不合法而撤銷審計(jì)決定。所以在審計(jì)法及實(shí)施條例中應(yīng)明確處理處罰劃分原則，同時(shí)根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，在《審計(jì)法》中增加行政處罰告知程序，或修改現(xiàn)在審計(jì)報(bào)告征求意見的程序和具體做法。

　　4.提高法律效力。在審計(jì)法中明確凡涉及運(yùn)用國有資產(chǎn)，特別是公共產(chǎn)品的相關(guān)單位，在進(jìn)入國有資產(chǎn)市場時(shí)首先應(yīng)遵循保證國有資產(chǎn)的安全完整，要接受包括審計(jì)在內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督。也就是說，在《審計(jì)法》中明確規(guī)定審計(jì)決定對(duì)涉及運(yùn)用國有資產(chǎn)的各相關(guān)單位、部門都具有約束力。

　　（二）完善審計(jì)內(nèi)部制度，提高審計(jì)質(zhì)量，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

　　1.抓住審計(jì)重點(diǎn)，改進(jìn)投資審計(jì)。隨著即將執(zhí)行的工程量清單結(jié)算方式和建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理逐步市場化，迫切需要改進(jìn)審計(jì)辦法，堵塞市場化運(yùn)作中資金運(yùn)用的漏洞。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)關(guān)口前移，突出抓住建設(shè)過程的三個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是招投標(biāo)環(huán)節(jié)。審計(jì)既要監(jiān)督是否實(shí)行招投標(biāo)，也要對(duì)邀標(biāo)、評(píng)標(biāo)、競標(biāo)及中標(biāo)各環(huán)節(jié)程序的真實(shí)性、合理性進(jìn)行全過程監(jiān)督，避免一家投標(biāo)多家陪標(biāo)的現(xiàn)象及人為操作標(biāo)底的可能。二是工程變更洽商環(huán)節(jié)。變更洽商涉及項(xiàng)目資金的調(diào)整，且資金多屬追加，對(duì)變更的合理性與真實(shí)性的監(jiān)督應(yīng)特別關(guān)注。三是材料采購價(jià)格確認(rèn)環(huán)節(jié)。即將實(shí)施的工程量清單結(jié)算方式要求材料價(jià)格實(shí)行市場價(jià)格，如果審計(jì)滯后，由于價(jià)格的時(shí)效性與施工工期長的特性，一方面工程竣工后很難對(duì)施工過程中所購材料價(jià)格進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，另一方面如價(jià)格不合理，審計(jì)也無法變更承發(fā)包雙方就材料價(jià)格簽認(rèn)的材料價(jià)格，因此要對(duì)大宗采購材料及單位價(jià)格較高的材料價(jià)格在合同簽訂進(jìn)行監(jiān)督。

　　2.加強(qiáng)審計(jì)內(nèi)部培訓(xùn)。對(duì)于審計(jì)人員如何降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)務(wù)操作中有一個(gè)規(guī)范性的、原則性的技術(shù)指導(dǎo)，建議盡快出臺(tái)有關(guān)操作辦法和審計(jì)指南，以指導(dǎo)審計(jì)人員正確操作。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)時(shí)刻關(guān)注審計(jì)工作中碰到的一些問題，及時(shí)分析，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并加強(qiáng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的交流合作，為完善審計(jì)法制建設(shè)，指導(dǎo)今后工作創(chuàng)造條件。

　　3.經(jīng)費(fèi)問題。由于國家建設(shè)項(xiàng)目資金來源不同、決策者不同、所有者不同，故審計(jì)的績效歸屬也應(yīng)不同，應(yīng)區(qū)別不同的資金來源來解決審計(jì)經(jīng)費(fèi)。如財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資的建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額保證；非財(cái)政直接安排或籌資的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)經(jīng)費(fèi)作為建設(shè)成本的組成部分；建設(shè)單位已簽證承諾多支付的工程款，則上繳財(cái)政，其中一部分款項(xiàng)由財(cái)政返還用于審計(jì)所需經(jīng)費(fèi)。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

　　現(xiàn)在審價(jià)市場普遍存在無序競爭、不公平競爭的情況，以致造成審價(jià)市場的秩序混亂、審價(jià)質(zhì)量不高、從業(yè)行為不規(guī)范等一系列不良現(xiàn)象，嚴(yán)重建筑市場的健康法制，為腐敗現(xiàn)象的滋生提供了一定的條件。因此首先要在審價(jià)市場強(qiáng)化資質(zhì)審查，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度；其次要引入招投標(biāo)等競爭機(jī)制，促進(jìn)形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公平競爭的中介審價(jià)市場；再次應(yīng)強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理，建立健全統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德準(zhǔn)則，加強(qiáng)從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步還可建立信用市場，以信用記錄來強(qiáng)化道德威懾；同時(shí)政府要做好服務(wù)工作，有關(guān)部門應(yīng)定期組織中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作交流，通報(bào)工程審計(jì)中存在的問題和值得借鑒的做法，努力為中介機(jī)構(gòu)提高工程審價(jià)質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件；最后還應(yīng)建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合日常的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，不定期對(duì)中介機(jī)構(gòu)的審價(jià)工作進(jìn)行檢查、監(jiān)督，促進(jìn)審價(jià)完善內(nèi)部自律機(jī)制，強(qiáng)化其質(zhì)量約束機(jī)制。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)與其他各部門的溝通、完善執(zhí)法環(huán)境

　　審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)與其他部門，尤其是司法機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)。固定資產(chǎn)投資審計(jì)應(yīng)以制度和法律的形式固定下來，作為項(xiàng)目竣工、決算、驗(yàn)收、交付的法定程序，成為建設(shè)單位和施工單位的自覺要求。對(duì)未完成工程審計(jì)的施工單位，相關(guān)部門應(yīng)配合把關(guān)，做到不驗(yàn)收不撥付全部建設(shè)資金，不辦理產(chǎn)權(quán)登記。另外，應(yīng)明確國家建設(shè)項(xiàng)目涉及到的設(shè)計(jì)、施工、材料采購等相關(guān)單位都應(yīng)視為國有資產(chǎn)的運(yùn)用責(zé)任人，不論其是否為國有，均應(yīng)首先遵守國家有關(guān)維護(hù)國有資產(chǎn)的政策、法規(guī)、規(guī)定（包括建筑法、招投標(biāo)法），接受包括審計(jì)在內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督。只有堅(jiān)持投資項(xiàng)目審，審計(jì)機(jī)關(guān)依法審，依法處理，才能真正發(fā)揮審計(jì)在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中的監(jiān)督作用。about司法機(jī)關(guān)在審理與國家建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的合同糾紛案件時(shí)，如何從程序上、實(shí)體上妥善處理等等問題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過與司法機(jī)關(guān)的溝通，取得他們的支持和配合，并盡可能通過立法明確解決辦法。