2007年10月，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會把健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，寫入了十七大報告。今后，健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度將成為國家審計工作的一項重要任務(wù)和使命。正確看待經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在國家審計中的地位和作用，處理好經(jīng)濟(jì)責(zé)任與傳統(tǒng)國家審計的關(guān)系，對于健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度至關(guān)重要。本文從審計理論、審計體制、審計職能和審計類型等方面，探討了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對國家審計的豐富和發(fā)展，希望能夠有助于更新觀念，對健全我國的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度有所裨益。

　　一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對國家審計理論的豐富和發(fā)展

　　現(xiàn)代國家審計是民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。根據(jù)傳統(tǒng)的國家審計理論觀，現(xiàn)代國家審計的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)論和受托責(zé)任論。人民主權(quán)，亦稱主權(quán)在民，是指國家權(quán)力來源于人民，歸屬于人民，置于人民的控制之下。人民是一切國家權(quán)力的所有者，但人民一般不直接行使國家權(quán)力，而是把國家權(quán)力委托給專門的國家機(jī)關(guān)及其工作人員去具體行使，以發(fā)揮國家機(jī)關(guān)的各種職能。巧婦難做無米之炊，國家機(jī)器的運轉(zhuǎn)必然消耗一定的社會資源，為此，人民讓渡一部分私人財產(chǎn)權(quán)利，從而形成了國家的財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)。國家的財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)來自于人民私人財產(chǎn)權(quán)利的委托和轉(zhuǎn)化，是人民的同意和授權(quán)。人民主權(quán)理論，闡明了國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)的政治合法性，確立了“無代表，不納稅”原則，否定了“君權(quán)神授”說，把國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)從封建君主手中奪回來，變成了人民主權(quán)。

　　根據(jù)受托責(zé)任論，人民是國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)的委托人，行使國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其工作人員是人民的代理人，代理人必須對委托人承擔(dān)行使國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)的責(zé)任。對國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)的活動即財政財務(wù)收支活動的責(zé)任，進(jìn)行檢查和評價，就產(chǎn)生了現(xiàn)代國家審計。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計豐富和發(fā)展了傳統(tǒng)的國家審計理論。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是黨組織依據(jù)干部管理權(quán)力委托國家審計機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)人員履行個人經(jīng)濟(jì)職責(zé)情況的檢查和評價。雖然人民主權(quán)論和受托責(zé)任論仍然是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，但是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為這種理論基礎(chǔ)增添了新的內(nèi)涵。首先，在傳統(tǒng)的國家審計理論中，委托代理關(guān)系中的財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)屬于國家權(quán)力的范疇，而在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，委托代理關(guān)系中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是一種執(zhí)政權(quán)力。雖然國家權(quán)力和執(zhí)政權(quán)力最終都來自于人民的同意和授權(quán)，但是國家權(quán)力和執(zhí)政權(quán)力分屬于兩個不同的權(quán)力系統(tǒng)，是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。其次，從委托的權(quán)力內(nèi)容看，傳統(tǒng)國家審計觀討論的經(jīng)濟(jì)權(quán)力內(nèi)容是國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中涉及的經(jīng)濟(jì)權(quán)力更加廣泛，除國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)外，還包括其他經(jīng)濟(jì)權(quán)力，例如，國家宏觀調(diào)控權(quán)、市場規(guī)制權(quán)等。最后，從民主政治制度的角度看，傳統(tǒng)國家審計理論在人民主權(quán)論和受托責(zé)任論方面主要涉及到代議民主制度中的代議機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)之間的委托代理關(guān)系，主要關(guān)注的是政府的責(zé)任。政黨制度是代議民主政治制度的核心，傳統(tǒng)國家審計理論不涉及政黨政治方面的內(nèi)容。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計直接涉及的是執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)之間的委托代理關(guān)系，不僅關(guān)注政府中主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，而且還關(guān)注其他國家機(jī)關(guān)（例如司法機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)人的責(zé)任，以及執(zhí)政黨組織內(nèi)部負(fù)責(zé)人的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)一步深入到代議民主制度中的政黨制度、執(zhí)政黨的執(zhí)政方式、國家公務(wù)員制度等方面。不難看出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的理論基礎(chǔ)，除了人民主權(quán)論和受托責(zé)任論，還包括黨的領(lǐng)導(dǎo)理論、執(zhí)政理論、“兩官分途”等其他理論。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的發(fā)展，為國家審計理論的進(jìn)一步發(fā)展，提供了新的動力和源泉。

　　二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對國家審計體制的豐富和發(fā)展

　　近幾年來，國家審計體制改革一直是人們討論的熱點問題。盡管對于我國的審計體制要不要改革以及如何改革見仁見智、觀點各異，但是學(xué)術(shù)界似乎達(dá)成了一個基本的共識。這個共識就是，當(dāng)前世界各國的國家審計體制有四種類型：立法型、司法型、行政型和獨立型，我國的國家審計體制屬于行政型。在這種共識基礎(chǔ)上，有觀點認(rèn)為，在這四種審計體制類型中，行政型審計體制的缺點是審計獨立性不足，我國審計體制是行政型審計體制，獨立性不足的弊端已經(jīng)凸顯，我國審計體制改革的理想模式，應(yīng)是走立法型審計體制的道路，使我國的最高審計機(jī)關(guān)隸屬于人大。令人遺憾的是，這些關(guān)于國家審計體制的觀點，幾乎都沒有論及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

　　目前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，在我國國家審計的工作格局中，已經(jīng)占有十分重要的地位。2003年7月印發(fā)的《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，按照財政、金融、企業(yè)三大審計加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的審計工作格局（即“3+1”格局），分別提出了各項審計工作的具體目標(biāo)和重點，從此確立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在國家審計工作中的特殊地位。在基層審計機(jī)關(guān)方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計現(xiàn)已成為縣區(qū)審計機(jī)關(guān)的中心工作。根據(jù)審計署提出的3+1工作格局，現(xiàn)在有些基層審計機(jī)關(guān)的審計工作實際上已經(jīng)變成了1+1格局，即預(yù)算執(zhí)行審計加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，因為，縣區(qū)審計機(jī)關(guān)的審計對象中基本沒有企業(yè)，金融企業(yè)幾乎全部為審計署的審計對象。據(jù)2006年中國審計學(xué)會對部分?。▍^(qū)）、市縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作開展情況的調(diào)研，在很多市、縣審計機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作量已經(jīng)占整個審計業(yè)務(wù)量的60％～70％。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不僅已經(jīng)成為我國國家審計的一個重要組成部分，而且還直接與國家審計體制的核心要素有關(guān)，決定著國家審計體制的本質(zhì)屬性。在討論國家審計體制改革時，如果無視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的存在，就不可能對我國審計體制的現(xiàn)狀作出正確的判斷，也不可能提出切實可行的改革建議。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的產(chǎn)生和發(fā)展，暴露了傳統(tǒng)國家審計體制觀的局限性。國家審計體制的核心內(nèi)容是機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置。從權(quán)力配置的角度看，傳統(tǒng)國家審計體制觀的理論出發(fā)點是“三權(quán)分立”。傳統(tǒng)國家審計體制觀，依據(jù)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的不同，把最高審計機(jī)關(guān)隸屬于國家立法機(jī)關(guān)的稱作立法型審計體制，隸屬于行政機(jī)關(guān)的稱作行政型審計體制，具有司法性質(zhì)的稱作司法型審計體制，如果最高審計機(jī)關(guān)獨立于三權(quán)之外，只對法律負(fù)責(zé)的就是獨立型審計體制。立法型的代表是英國、美國、加拿大等；行政型的代表是中國；司法型的代表是法國；獨立型的代表是德國和日本。傳統(tǒng)國家審計體制觀對國家審計體制的分類方法，不適用于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。在權(quán)力配置上，“三權(quán)分立”反映的是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計反映的是執(zhí)政黨與國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，即黨政關(guān)系。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的存在，使國家審計體制權(quán)力配置的內(nèi)容，從國家權(quán)力內(nèi)部三權(quán)之間的橫向配置，擴(kuò)展到國家權(quán)力外部，即執(zhí)政權(quán)力與國家權(quán)力之間的配置。傳統(tǒng)的國家審計體制分類中，沒有那個審計體制類型，可以涵蓋經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的這種權(quán)力配置。從機(jī)構(gòu)設(shè)置方面看，目前，全國各地普遍建立了由紀(jì)檢、組織、監(jiān)察、人事、審計、國有資產(chǎn)管理部門組成的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度，成立了由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)同志任組長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了專門工作機(jī)構(gòu)，配備了專職審計人員。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的產(chǎn)生和發(fā)展，無論在機(jī)構(gòu)設(shè)置還是權(quán)力配置方面，都為我國的審計體制增添了新的內(nèi)容，傳統(tǒng)的國家審計體制觀已經(jīng)無法解釋這種新的審計體制變革。

　　事實上，即使在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計產(chǎn)生之前，以“三權(quán)分立”為理論前提的傳統(tǒng)國家審計體制觀，也不適用于解釋我國的國家審計體制。以往從“三權(quán)分立”出發(fā)，把我國的國家審計體制劃分為行政型審計體制，原本就是不妥當(dāng)?shù)摹＿@是因為，我國國家權(quán)力的橫向分權(quán)，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，與西方國家的“三權(quán)分立”具有本質(zhì)的區(qū)別。鄧小平曾經(jīng)說過：“西方的民主就是三權(quán)分立，多黨競選，等等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際?！蹦敲矗覈膰覍徲嬻w制，究竟是一種什么樣的審計體制呢？

　　我們認(rèn)為，我國的國家審計體制是一種混合型審計體制。我們之所以把我國的國家審計體制稱之為混合型審計體制，是因為，我國國家審計體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置具有如下特點：一是我國審計機(jī)關(guān)屬于各級政府的一個行政部門，并在行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作。從這些方面看，我國的審計體制是行政型審計體制；二是我國審計機(jī)關(guān)每年必須依法向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，而且審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果，也必須向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。此外，必要時，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計工作報告作出決議。這些都表明，雖然我國審計機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不直接隸屬于于立法機(jī)關(guān)，但是在權(quán)力配置上卻仍然接受人大的領(lǐng)導(dǎo)。從這個角度看，我國的審計體制又具有立法型審計體制的特征；三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的產(chǎn)生和發(fā)展，無論在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置方面都為我國審計體制增添了新的內(nèi)容。根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置，在本質(zhì)上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計屬于一種政黨型審計。從這個角度看，我國的審計體制又具有政黨型審計方面的特征。這就是說，我國的國家審計體制，同時具有行政型、立法型和政黨型審計體制的特征，故而，我們稱之為混合型審計體制。

　　這里有三點需要說明。首先，這種混合型審計體制模式是由我國的根本政治制度決定的。國家審計體制是一個國家政治體制的組成部分。由于各國政治制度各異，所以形成了不同的國家審計體制模式。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。正是這種根本的政治制度決定了我國國家審計體制的特點。其次，這種混合型審計體制是逐漸形成的。1983年，我國審計機(jī)關(guān)成立之初，可以說我國的審計體制是單純的行政型審計體制。在很長一段時間內(nèi)，我國審計機(jī)關(guān)并沒有向人大提交審計工作報告的職責(zé)。1994年頒布的《審計法》規(guī)定，審計機(jī)關(guān)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。1996年7月，審計署首次向全國人大常委會提交審計工作報告。從此，人大在我國審計體制中開始扮演重要角色，使我國的審計體制具有了立法型審計體制的特征。2006年新修訂的《審計法》，又增加了向人大常委會報告審計結(jié)果整改落實情況，以及人大常委會可以對審計工作報告作出決議等內(nèi)容，進(jìn)一步增強(qiáng)了人大的權(quán)力。1999年關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的兩辦《暫行規(guī)定》頒布后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計得到了迅速發(fā)展。2006年新修訂的《審計法》確立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的法律地位，使得我國的審計體制由具有了政黨型審計體制的特征。最后，關(guān)于我國審計體制改革和審計機(jī)關(guān)的獨立性問題。從我國混合型審計體制的形成過程不難發(fā)現(xiàn)，自1983年建立以來，我國的審計體制，并非一成不變，而是在不斷地自覺或自發(fā)地演變著。關(guān)于我國審計體制改革的理想模式，我們認(rèn)為，應(yīng)該定位為一種完善的混合型審計體制模式，而不是單純的立法型審計體制模式。為了增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的獨立性，加大對政府責(zé)任的審計監(jiān)督力度，在審計體制改革方面，有兩種途徑可以選擇：一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置或權(quán)力配置上增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的角色；二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置或權(quán)力配置上增加黨委的角色。在理論上，通過增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)與外在于政府的這兩個權(quán)威的聯(lián)系，都可以增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的獨立性。我們認(rèn)為，今后我國審計體制改革的重點和難點，在于理順審計機(jī)關(guān)與人大、黨委和政府三者之間的關(guān)系，這也是完善我國混合型審計體制模式的必然要求。

　　三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對國家審計職能作用的豐富和發(fā)展

　　審計活動反映了審計授權(quán)或委托人、被審計人、審計人三者之間的關(guān)系。審計的發(fā)動來自審計授權(quán)或委托人，而審計授權(quán)或委托人發(fā)動審計的原因是基于審計授權(quán)或委托人與被審計人之間的責(zé)任關(guān)系，它是審計產(chǎn)生的客觀基礎(chǔ)。審計人接受審計授權(quán)或委托人的授權(quán)或委托對被審計人履行責(zé)任的情況進(jìn)行檢查和評價，向?qū)徲嬍跈?quán)或委托人提出審計報告。審計授權(quán)或委托人依據(jù)審計報告的結(jié)論，對被審計人采取相應(yīng)的措施，如果審計報告表明被審計人切實履行了應(yīng)有的職責(zé)，審計授權(quán)或委托人將會解除被審計人的責(zé)任或予以獎勵，否則將對被審計人作出相應(yīng)的處理處罰。由此看來，在審計授權(quán)或委托人、被審計人和審計人三者構(gòu)成的審計關(guān)系中，審計活動的功能在于維護(hù)和促進(jìn)被審計人的責(zé)任。維護(hù)和促進(jìn)被審計人的責(zé)任，實際上，就是對被審計人進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督。責(zé)任監(jiān)督是審計活動所固有的功能，是任何審計活動都具有的功能。

　　在不同的審計關(guān)系中，由于審計人所擁有的職權(quán)不同，審計職能也各不相同。責(zé)任監(jiān)督是審計的固有功能，表明了審計能夠做什么，這種固有功能只有與一定的職權(quán)相結(jié)合，才能變成具體的審計職能。審計職能，是指審計機(jī)構(gòu)及其工作人員行使職權(quán)履行職責(zé)過程中具體表現(xiàn)出來的應(yīng)有功能。審計職能是由審計職權(quán)決定的，是審計職權(quán)的體現(xiàn)。審計職權(quán)是抽象的，審計職能是具體的，審計職能是審計職權(quán)的具體表現(xiàn)形式，一種審計職權(quán)可以有多種審計職能表現(xiàn)形式。通常人們所說的國家審計、內(nèi)部審計和社會審計，實際上反映了三種不同類型的審計授權(quán)或委托人、被審計人和審計人構(gòu)成的審計關(guān)系。在這三種審計關(guān)系中，由于審計授權(quán)或委托人授權(quán)或委托給審計人的職權(quán)性質(zhì)不同，國家審計、內(nèi)部審計和社會審計的職能也各不相同。一般認(rèn)為，國家審計職能以監(jiān)督為主，內(nèi)部審計職能以監(jiān)督和評價為主，民間審計職能以鑒證為主。對國家審計來說，由于各國法律賦予審計機(jī)關(guān)的職責(zé)不同，其國家審計的職能也有所差別。例如，大多數(shù)國家的審計機(jī)關(guān)都可以開展績效審計，但是有些國家的審計機(jī)關(guān)則不具有這方面的職權(quán)或職責(zé)，因而不具有對績效責(zé)任的監(jiān)督職能。我國2006年6月1日起實施的新修訂的《審計法》，在第三章“審計機(jī)關(guān)職責(zé)”中增加了一條有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)定，明確了審計機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的法律地位。審計機(jī)關(guān)職責(zé)的變化必然導(dǎo)致國家審計職能的改變。這就要求我們必須轉(zhuǎn)變關(guān)于國家審計職能的傳統(tǒng)觀念。

　　一種審計職權(quán)可以有多種審計職能表現(xiàn)形式，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對傳統(tǒng)國家審計職能的豐富和發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┰趪窠?jīng)濟(jì)管理方面的職能。我國審計機(jī)關(guān)，早在1985年3月全國審計工作會議上，就提出把為宏觀經(jīng)濟(jì)服務(wù)作為審計監(jiān)督的一項重要任務(wù)。20多年來，審計機(jī)關(guān)在維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)和經(jīng)濟(jì)秩序、保證落實宏觀調(diào)控措施、改進(jìn)國民宏觀經(jīng)濟(jì)管理等方面發(fā)揮了積極的作用。審計監(jiān)督在宏觀調(diào)控中的地位和作用，也一直是審計理論界討論的熱點之一。但是，無論是理論討論還是審計實務(wù)，以往所謂國家審計在國家經(jīng)濟(jì)管理方面的職能，都是圍繞傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計和審計調(diào)查展開的。財政財務(wù)收支活動主要是國家財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)的體現(xiàn)，除此此外，國家用來管理和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的權(quán)力還很多，包括各種各樣的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)和微觀市場規(guī)制權(quán)。與傳統(tǒng)審計監(jiān)督相比，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計通過對被審計人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的檢查和評價，對被審計人行使的所有種類的國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，擴(kuò)展了國家審計在國民經(jīng)濟(jì)管理中的職能。

　　（二）在為黨委、人大、政府決策服務(wù)方面的職能。為人大和政府決策服務(wù)是傳統(tǒng)國家審計的重要職能。傳統(tǒng)國家審計，在為人大決策服務(wù)方面，主要表現(xiàn)在向人大提供預(yù)算執(zhí)行情況方面的真實可靠的信息，為人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算以及作出改進(jìn)預(yù)算管理方面的決議服務(wù)；在為政府決策服務(wù)方面，主要是就國民經(jīng)濟(jì)運行中一些重大問題，帶有苗頭性、傾向性的問題，提出預(yù)警和建議，為決策機(jī)構(gòu)提供翔實、科學(xué)、準(zhǔn)確的信息，同時揭露和查處由于決策失誤導(dǎo)致的重大損失浪費問題。與傳統(tǒng)國家審計不同的是，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的服務(wù)對象主要是黨委。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是我國各種重大方針政策的決策者?！耙粋€中心，兩個基本點”是黨在社會主義初級階段的基本綱領(lǐng)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國之要，是我們黨和國家興旺發(fā)達(dá)和長治久安的根本要求。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計通過向黨委提供重大經(jīng)濟(jì)政策制定和執(zhí)行方面的相關(guān)信息，能夠服務(wù)于黨委在經(jīng)濟(jì)工作方面的決策，從而加強(qiáng)黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時，通過對政府部門特別是經(jīng)濟(jì)管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計還能夠為政府經(jīng)濟(jì)決策服務(wù)。

　?。ㄈ┰谥萍s監(jiān)督權(quán)力和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的職能。沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，責(zé)任監(jiān)督是控制權(quán)力的一種重要手段。責(zé)任監(jiān)督是審計的固有功能。2005年1月，中共中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》提出，“強(qiáng)化審計監(jiān)督，逐步推行效益審計，突出對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計?！眹覍徲嬙谥萍s監(jiān)督權(quán)力和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，但是，傳統(tǒng)國家審計在這方面的職能具有一定的局限性。一是傳統(tǒng)國家審計所制約監(jiān)督的權(quán)力主要是財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所擁有，主要是對財政財務(wù)收支活動的監(jiān)督；二是傳統(tǒng)國家審計主要是“對事”的監(jiān)督，而不是“對人”的監(jiān)督，關(guān)注的是單位責(zé)任或法人責(zé)任，而不是個人職責(zé)。相比之下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對被審計人行使的所有種類的經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的范圍除財政財務(wù)收支活動外，還包括其他經(jīng)濟(jì)活動。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的另一個突出特點是“對人”的審計，特別是對“一把手”的監(jiān)督。對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督關(guān)鍵在于對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，這是我國黨風(fēng)廉政建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。然而，長期以來，對“一把手”的監(jiān)督，一直是權(quán)力監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計克服了傳統(tǒng)干部監(jiān)督管理制度的缺陷，解決了上級干部管理部門對“一把手”管得著、看不見的問題，而且，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是多個監(jiān)督主體分工合作，能夠形成合力，監(jiān)督力度大。實踐證明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為一種特殊的審計監(jiān)督形式，在對“一把手”的監(jiān)督方面發(fā)揮了積極的作用。為了加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，2004年9月，黨的十六屆四中全會提出建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，2007年10月，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會，又把健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度寫入了十七大報告，顯示了黨中央對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的充分肯定和高度重視。這預(yù)示著，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機(jī)制方面，將發(fā)揮越來越重要的作用。

　?。ㄋ模┰诟刹抗芾矸矫娴穆毮?。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，在考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選時，“對需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的考察對象，應(yīng)當(dāng)委托審計部門按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計。”在實踐中，任前、任中和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，已經(jīng)成為考核和管理領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的這種職能，是傳統(tǒng)國家審計所沒有的。

　　（五）在加強(qiáng)和改善黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)方面的職能。改革開放以來，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和實施依法治國基本方略，黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，從直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變成了間接領(lǐng)導(dǎo)。在間接領(lǐng)導(dǎo)方式下，中國共產(chǎn)黨首先要把它代表的最廣大人民的意志匯集起來，把他們的根本利益通過提案、建議等形式綜合表達(dá)出來。然后，使黨的主張經(jīng)過人大轉(zhuǎn)化為國家意志、形成法律，使黨的建議經(jīng)過政府轉(zhuǎn)化為具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、計劃、政策等。黨的主張和建議，一旦轉(zhuǎn)化為國家法律和被政府采納，就能夠在國家權(quán)力系統(tǒng)的支持下，得以貫徹執(zhí)行，從而實現(xiàn)黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。在間接領(lǐng)導(dǎo)方式下，黨所提出的關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的各種主張和建議，是黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的路線、方針和政策，屬于政治領(lǐng)導(dǎo)的范疇。鄧小平曾經(jīng)說過：“政治路線確立了，要由人來具體地貫徹執(zhí)行。由什么樣的人來執(zhí)行，是由贊成黨的政治路線的人，還是由不贊成的人，或者是由持中間態(tài)度的人來執(zhí)行，結(jié)果不一樣?！边@就是說，黨對經(jīng)濟(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，還必須有黨對經(jīng)濟(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)來保證。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，一方面能夠通過為黨委進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策服務(wù)，加強(qiáng)和改善黨對經(jīng)濟(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)；另一方面能夠通過干部管理監(jiān)督，加強(qiáng)和改善黨對經(jīng)濟(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計能夠?qū)崿F(xiàn)黨對經(jīng)濟(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一。例如，每年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，都會提出下一年度經(jīng)濟(jì)工作的重點和方向，集中體現(xiàn)了黨中央對經(jīng)濟(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，中央五部委經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議辦公室可以根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會議的精神和要求，擬定下一年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的指導(dǎo)意見，從而把黨對經(jīng)濟(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來。以往人們在討論經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的職能時，主要關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在干部管理監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的職能。我們認(rèn)為，今后應(yīng)當(dāng)注意發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在加強(qiáng)和改善黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)方面的職能，這也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)有的重要職能。發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，提高黨的執(zhí)政能力，首先要不斷提高黨駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力，提高黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)水平。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計能夠?qū)崿F(xiàn)黨對經(jīng)濟(jì)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一，是提高黨駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)能力的有效手段。

　　四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對國家審計類型的豐富和發(fā)展

　　根據(jù)《最高審計機(jī)關(guān)國際組織審計準(zhǔn)則》，國家審計可以分為兩種基本類型：合規(guī)審計和績效審計。簡單地說，合規(guī)審計是對財務(wù)責(zé)任的檢查和評價；績效審計是對績效責(zé)任的檢查和評價。合規(guī)審計關(guān)注的重點是財政財務(wù)收支活動的真實性和合規(guī)性。績效審計關(guān)注的重點是公共資源（人力資源、財力資源和其他資源）的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

　　隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品需求的不斷增加，政府運作的成本、效率和效果引起了公眾和立法機(jī)構(gòu)的關(guān)注，從而使得政府的績效責(zé)任逐漸成為人們關(guān)注的焦點。績效責(zé)任與財務(wù)責(zé)任有關(guān)，因為績效責(zé)任需要承擔(dān)責(zé)任的財政資源，以用于向公民提供產(chǎn)品、服務(wù)和利益。兩者的主要區(qū)別是：首先，財務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任所對應(yīng)的公共權(quán)力不同。根據(jù)權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原理，有什么樣的權(quán)力，就有什么樣的責(zé)任，反之亦然。政府的財務(wù)責(zé)任是政府對財政財務(wù)收支活動應(yīng)負(fù)的責(zé)任，而政府的財政財務(wù)收支活動是政府財政權(quán)力以及國家財產(chǎn)所有權(quán)的體現(xiàn)，所以，與政府財務(wù)責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)力是財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)。財政權(quán)力和國家財產(chǎn)所有權(quán)，作為公共權(quán)力，它們都是來自于社會公眾個人的私人財產(chǎn)權(quán)利，來自于社會公眾的委托，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)責(zé)任。政府在憑借財政權(quán)力獲取財政資源后，要履行各種行政職能。政府是一個按照職能分工構(gòu)成的組織系統(tǒng)，不同的職能部門所擁有的職權(quán)也各不相同。政府的績效責(zé)任，就是政府對行使職權(quán)實現(xiàn)某種特定職能應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，即應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。對于各個政府職能部門來說，由于所擁有的職權(quán)和實現(xiàn)的職能不同，其績效責(zé)任？？也就是應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)？？的性質(zhì)和內(nèi)容也不同。例如，預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動是公安部門的職責(zé)；監(jiān)督市場交易行為是工商部門的職責(zé)；對各類學(xué)校進(jìn)行管理是教育部門的職責(zé)，等等。其次，財務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任的評價標(biāo)準(zhǔn)不同。財務(wù)責(zé)任通常有預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，即各種法律法規(guī)和規(guī)章，審計人員對財務(wù)責(zé)任的評價為“正確”或“不正確”，“合法”或“不合法”；績效責(zé)任則沒有固定不變的評價標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的內(nèi)涵因具體審計事項而改變，對于政府部門來說，不同的職能部門，分別有相應(yīng)的績效評價指標(biāo)。最后，財務(wù)責(zé)任強(qiáng)調(diào)過程的合法性，而績效責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，即對預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一種復(fù)合性審計類型。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對被審計人經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的檢查和評價。被審計人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指其個人經(jīng)濟(jì)職責(zé)，根據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的基本原理，個人經(jīng)濟(jì)職責(zé)是行使經(jīng)濟(jì)職權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。個人經(jīng)濟(jì)職權(quán)的內(nèi)容，不僅包括財政財務(wù)收支活動的責(zé)任，即財務(wù)責(zé)任，而且還包括其他經(jīng)濟(jì)活動的責(zé)任，即績效責(zé)任。其他經(jīng)濟(jì)活動的責(zé)任，主要是指執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策、重大經(jīng)濟(jì)事項決策、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和經(jīng)營管理等方面的職責(zé)，這些責(zé)任屬于績效責(zé)任的范疇。所以，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計本身同時包含合規(guī)審計和績效審計的內(nèi)容，是一種新的復(fù)合性審計類型。例如，對于工商局局長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容不僅包括本部門的財政財務(wù)收支責(zé)任，即財務(wù)責(zé)任，還包括市場監(jiān)管方面的職責(zé)的履行情況，即績效責(zé)任。

　　作為一種復(fù)合性審計類型，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計具有如下特點：（1）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與傳統(tǒng)績效審計的績效責(zé)任的內(nèi)容范圍不同。對于政府來說，除了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管這些經(jīng)濟(jì)職能外，還有社會管理和公共服務(wù)等方面的行政職能。政府要履行各種職能，需要消耗一定的財政資源。對于傳統(tǒng)的績效審計來說，無論政府履行經(jīng)濟(jì)職能還是非經(jīng)濟(jì)職能，只要使用公共財政資源，都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的績效責(zé)任，審計機(jī)關(guān)可以根據(jù)授權(quán)對政府及其部門的行政效能或行政績效進(jìn)行檢查和評價。然而，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的績效責(zé)任，在本質(zhì)上，是對行使經(jīng)濟(jì)職權(quán)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)承擔(dān)的職務(wù)責(zé)任。盡管被審計人一般因擁有財權(quán)而都應(yīng)承擔(dān)財務(wù)責(zé)任，但是就其績效責(zé)任而言，只有與行使經(jīng)濟(jì)職權(quán)履行經(jīng)濟(jì)職能相對應(yīng)那部分業(yè)績屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范疇，而行使非經(jīng)濟(jì)職權(quán)應(yīng)負(fù)的績效責(zé)任則不具有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的性質(zhì)，因而不屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容。傳統(tǒng)績效審計中的績效責(zé)任的內(nèi)容范圍，大于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的績效責(zé)任的內(nèi)容范圍，后者包含在前者之中，是前者的一個組成部分。在實踐中，有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目把全部政府效能或績效評價都納入了審計的范圍。我們認(rèn)為，如果不加區(qū)別地把本不屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任范疇的那部分行政效能或績效也納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍，這種做法混淆了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與傳統(tǒng)績效審計區(qū)別，不利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計自身的發(fā)展。（2）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的財務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任不能分開。在審計實務(wù)中，傳統(tǒng)國家審計可以根據(jù)財務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任，分別開展合規(guī)審計和績效審計，如果在一個審計項目中同時包括財務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任的內(nèi)容，人們就把這類審計稱之為綜合性審計。但是，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，如果同時存在財務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任，兩者只能結(jié)合，不能分開。如果只關(guān)注財務(wù)責(zé)任或只關(guān)注績效責(zé)任，那么這樣的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計就無法對被審計人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況作出完整的評價，而全面評價被審計人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，是審計評價客觀公正性的基本要求。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與綜合性審計不同，綜合性審計是財務(wù)審計和績效審計的外部結(jié)合，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計則是財務(wù)審計與績效審計的內(nèi)在統(tǒng)一，為了區(qū)別，我們把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計稱之為復(fù)合性審計。（3）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的歷史演變。從歷史的角度看，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計誕生的初期，審計機(jī)關(guān)主要關(guān)注被審計人的財政財務(wù)收支責(zé)任，即財務(wù)責(zé)任，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任看作財政財務(wù)收支責(zé)任的“人格化”。隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象范圍的擴(kuò)大和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)級別的提高，被審計人的經(jīng)濟(jì)績效責(zé)任越來越重要，這意味著，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計必須從傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)型。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計必將推動我國績效審計的發(fā)展。在我國，績效審計又叫效益審計。根據(jù)我國《審計法》的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)有權(quán)對被審計單位的財政財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性進(jìn)行檢查和評價?！靶б嫘浴钡囊?guī)定確立了我國審計機(jī)關(guān)開展績效審計的法律地位。然而，由于《審計法》中的“效益性”指的是財政財務(wù)收支的“效益性”，以往我國的績效審計都沒有脫離傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支活動。另外，我國《審計法》對“效益性”的規(guī)定比較籠統(tǒng)和粗略，同時又缺少其他有關(guān)的績效審計實施條例、準(zhǔn)則和指南等法律規(guī)范，審計機(jī)關(guān)在獲取非財政財務(wù)收支方面的資料時，往往受到被審計單位的阻撓?？傮w上看，我國績效審計的發(fā)展還面臨著許多法律上的障礙，還不能滿足建立資源節(jié)約型社會、環(huán)境友好型社會，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和落實科學(xué)發(fā)展觀的需要。然而，相比之下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有明確的法律授權(quán)，不存在法律上的障礙。作為一種復(fù)合性審計類型，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)注的重點，正在從傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支責(zé)任向經(jīng)濟(jì)績效責(zé)任轉(zhuǎn)變，其中績效審計的比重越來越大。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計向績效審計的轉(zhuǎn)型，為我國績效審計的發(fā)展提供了一個新的增長點。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一種新的審計類型。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在理論基礎(chǔ)、體制模式、職能作用、業(yè)務(wù)類型等方面豐富和發(fā)展了傳統(tǒng)國家審計的內(nèi)涵。健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度是構(gòu)建中國特色國家審計模式的重要組成部分。