簡(jiǎn)介：本文提出財(cái)政資金效益審計(jì)的客觀基礎(chǔ)是檢查公共責(zé)任。效果審計(jì)和管理審計(jì)是績(jī)效審計(jì)的常見(jiàn)形式，財(cái)政資金效益審計(jì)應(yīng)以效果審計(jì)為主。在這一獨(dú)特視角下，本文對(duì)我國(guó)的財(cái)政資金效益審計(jì)的定義框架、風(fēng)險(xiǎn)防范、程序與方法進(jìn)行了初步探討。

　　本文所指財(cái)政資金效益審計(jì)的審計(jì)主體是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)；審計(jì)的對(duì)象主要是政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位（在國(guó)外統(tǒng)稱(chēng)為公營(yíng)機(jī)構(gòu)）以及他們所管理、實(shí)施的財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出：“積極開(kāi)展效益審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益。”“實(shí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重。逐年加大效益審計(jì)分量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。效益審計(jì)以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)，促進(jìn)提高財(cái)政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全?！痹谧罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1986年悉尼會(huì)議及其他有關(guān)文件的推動(dòng)下，當(dāng)今世界許多國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)將政府績(jī)效審計(jì)放在重要的地位上，甚至有的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)將80%以上的力量放在政府績(jī)效審計(jì)上，印度、菲律賓、香港等一些亞洲國(guó)家和地區(qū)也正在積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)活動(dòng)。但由于種種原因，中國(guó)內(nèi)地審計(jì)機(jī)關(guān)的效益審計(jì)尚處于低投入、低水平狀態(tài)，與我國(guó)積極開(kāi)展的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放、社會(huì)進(jìn)步的形勢(shì)極不相稱(chēng)。審計(jì)署的五年發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)就是在這樣的背景下提出來(lái)的。

　　在我國(guó)開(kāi)展財(cái)政資金效益審計(jì)，需要建立一套相應(yīng)的基本理論體系以避免審計(jì)活動(dòng)的盲目進(jìn)行。本文借鑒國(guó)外績(jī)效審計(jì)的理論和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)具體的審計(jì)環(huán)境，對(duì)財(cái)政資金效益審計(jì)的理論結(jié)構(gòu)進(jìn)行初步探討。

　　一、財(cái)政資金效益審計(jì)的客觀基礎(chǔ)

　　財(cái)政資金效益審計(jì)是現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)的一部分，它的客觀基礎(chǔ)是檢查公共責(zé)任。《國(guó)際政府審計(jì)準(zhǔn)則》第38條指出：“政府審計(jì)的整個(gè)范圍包括合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。”因此，合規(guī)性審計(jì)和效益審計(jì)是現(xiàn)代政府審計(jì)檢查公共責(zé)任的兩種基本方法。檢查公共責(zé)任是效益審計(jì)的客觀基礎(chǔ)。

　　最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《國(guó)際政府審計(jì)準(zhǔn)則》第20條提出：“基本的審計(jì)要求規(guī)定：隨著公共覺(jué)悟的提高，對(duì)管理公共資源的個(gè)人或單位的公共責(zé)任要求也越來(lái)越明確，因此更有必要確立責(zé)任的程序并使之行之有效?！钡?條指出“政府機(jī)構(gòu)內(nèi)完善的信息系統(tǒng)、控制系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)和報(bào)告系統(tǒng)的發(fā)展有助于確立責(zé)任的程序?！庇纱耍梢钥闯觯?/p>

    （1）包括財(cái)政資金在內(nèi)的社會(huì)公共資源屬于全社會(huì)（國(guó)家、全民以及民選立法機(jī)構(gòu)）所有，政府部門(mén)和事業(yè)單位通過(guò)法律授權(quán)對(duì)公共資源進(jìn)行管理、使用和支配，因此對(duì)公共資源的所有者承擔(dān)公共資源責(zé)任；

    （2）公共資源責(zé)任的主要內(nèi)容可以包括安全完整責(zé)任、保值增值責(zé)任、管理有效責(zé)任、預(yù)期目標(biāo)責(zé)任和妥善報(bào)告責(zé)任等；

    （3）公共資源的所有者社會(huì)公眾、納稅人和立法機(jī)構(gòu)需要了解和檢查政府和事業(yè)單位以及支出項(xiàng)目實(shí)施單位履行其公共責(zé)任的情況，產(chǎn)生了通過(guò)審計(jì)取得該方面信息的需求，這也是降低交易成本的需要；

    （4）現(xiàn)代政府審計(jì)檢查公共責(zé)任的目標(biāo)，主要是通過(guò)對(duì)公共責(zé)任程序的四個(gè)系統(tǒng)加以評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

　　在上述公共責(zé)任程序的四個(gè)系統(tǒng)中，信息系統(tǒng)可以理解為政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位對(duì)各自所管理、使用的公共資源情況，尤其是有關(guān)責(zé)任的履行情況，用妥善的方法加以記錄并生成完整的信息資料；報(bào)告系統(tǒng)是將上述信息以適當(dāng)或法定的方式向信息使用者即公共資源所有者進(jìn)行傳遞。作為對(duì)公共責(zé)任的檢查，首先就是檢查信息生成的方式是否妥善，傳遞方式是否適當(dāng)，其判斷的標(biāo)準(zhǔn)是公認(rèn)的核算、記錄、報(bào)告準(zhǔn)則，因此政府審計(jì)對(duì)信息系統(tǒng)、報(bào)告系統(tǒng)的審查，可以稱(chēng)為合規(guī)性審計(jì)。公共責(zé)任程序的控制系統(tǒng)，可以理解為政府各部門(mén)或事業(yè)單位對(duì)各自所管理、使用的公共資源的安全保值、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、有效管理以及妥善報(bào)告建立健全適當(dāng)而有效的控制程序；評(píng)價(jià)系統(tǒng)則是指由政府部門(mén)的內(nèi)部或外部對(duì)其法定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及資源的有效利用、內(nèi)部控制的適當(dāng)有效性加以評(píng)價(jià)，并反饋評(píng)價(jià)結(jié)果使之進(jìn)一步完善的機(jī)制?？梢?jiàn)，現(xiàn)代政府審計(jì)對(duì)控制系統(tǒng)和評(píng)價(jià)系統(tǒng)的審查是通過(guò)效益審計(jì)（績(jī)效審計(jì)）來(lái)完成的。

　　二、財(cái)政資金效益審計(jì)的定義框架

　　財(cái)政資金效益審計(jì)是政府績(jī)效審計(jì)的一部分。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1986年在悉尼會(huì)議上對(duì)績(jī)效審計(jì)（Performance Auditing）提出的定義是：“對(duì)公營(yíng)部門(mén)管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)?！睂?duì)于“經(jīng)濟(jì)、效率、效果”的涵義，不同的文獻(xiàn)中有各種不同的解釋。筆者認(rèn)為，對(duì)這幾個(gè)概念比較合理的解釋?xiě)?yīng)該是：“經(jīng)濟(jì)性”是指被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目活動(dòng)的投入和產(chǎn)出關(guān)系，反映公共資源使用的經(jīng)濟(jì)、合理程度，一般以資源投入為衡量的依據(jù)：“效率性”是指被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目管理控制的有效性，包括信息系統(tǒng)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、工作程序和監(jiān)控等，一般以控制程序?yàn)樵u(píng)價(jià)依據(jù)：“效果性”是指預(yù)期目標(biāo)（包括預(yù)期成果或預(yù)期影響）的實(shí)現(xiàn)程度，一般以預(yù)期目標(biāo)為衡量依據(jù)從以上的解釋出發(fā)，可以把“經(jīng)濟(jì)性”和“效率性”的評(píng)價(jià)理解為對(duì)過(guò)程的審計(jì)，國(guó)外一般稱(chēng)為“管理審計(jì)”：“效果性”的評(píng)價(jià)可以理解為對(duì)結(jié)果的審計(jì)，一般稱(chēng)為“效果審計(jì)”。這也就是當(dāng)前國(guó)外最常見(jiàn)的兩種績(jī)效審計(jì)的類(lèi)型。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以檢查公共責(zé)任為基本目的，必然要對(duì)被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的法定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行審計(jì)，所以常以“效果審計(jì)”為主。

　　下面對(duì)適用于我國(guó)的財(cái)政資金效益審計(jì)定義框架進(jìn)行探討：

　?。ㄒ唬徲?jì)主體

　　雖然在國(guó)外不乏委托民間審計(jì)中介組織實(shí)施績(jī)效審計(jì)的例子，但在我國(guó)，政府效益審計(jì)的主體還應(yīng)該以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主。目前，我國(guó)的民間審計(jì)（獨(dú)立審計(jì)）仍以“公允、合法、一貫”為審計(jì)目的，難與效益審計(jì)相適應(yīng)。

　?。ǘ徲?jì)客體

　　雖然按照悉尼會(huì)議文件的定義，績(jī)效審計(jì)的客體應(yīng)該是“公營(yíng)部門(mén)”，但是實(shí)際上各國(guó)開(kāi)展的績(jī)效審計(jì)都包括了兩類(lèi)審計(jì)對(duì)象，一是“機(jī)構(gòu)”，二是“項(xiàng)目”。根據(jù)中華人民共和國(guó)審計(jì)署提出的“五年規(guī)劃”所指出的效益審計(jì)的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為我國(guó)的效益審計(jì)應(yīng)該包括兩種客體：一是政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，他們可以統(tǒng)稱(chēng)為“機(jī)構(gòu)”，屬于公共資源、財(cái)政資金的主要使用、管理、支配者。二是預(yù)算支出項(xiàng)目，包括各種專(zhuān)項(xiàng)資金支出、投資支出、國(guó)債和外債支出項(xiàng)目等。對(duì)這類(lèi)“項(xiàng)目”開(kāi)展審計(jì)時(shí)，被審計(jì)單位是項(xiàng)目的管理部門(mén)和實(shí)施單位，預(yù)期目標(biāo)為預(yù)算支出項(xiàng)目的法定目標(biāo)或其他預(yù)期目標(biāo)。例如，對(duì)退耕還林（草）項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，該項(xiàng)目的管理部門(mén)是國(guó)家計(jì)委、林業(yè)局和財(cái)政部，實(shí)施單位是各省、市、縣的林業(yè)部門(mén)以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村直至各別農(nóng)戶；項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)應(yīng)是由人大或國(guó)務(wù)院通過(guò)該預(yù)算撥款時(shí)所規(guī)定實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，如在多少年內(nèi)以什么質(zhì)量實(shí)現(xiàn)多少面積的退耕還林任務(wù)等。

　?。ㄈ徲?jì)目的和職能

　　財(cái)政資金效益審計(jì)的目的可以分兩個(gè)層次：直接目的是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；最終目的是檢查公共資源責(zé)任，即財(cái)政資金的決策和使用責(zé)任。審計(jì)的職能以評(píng)價(jià)和信息反饋為主，即評(píng)價(jià)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位及其所管理、實(shí)施的預(yù)算支出項(xiàng)目的各項(xiàng)活動(dòng)，尤其是使用、管理財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，并將評(píng)價(jià)的結(jié)果反饋給人大或其他決策機(jī)構(gòu)，包括被審計(jì)單位的上級(jí)部門(mén)。人大和其他決策機(jī)構(gòu)作為審計(jì)結(jié)果的使用者，將政府效益審計(jì)的審計(jì)結(jié)果用于進(jìn)一步的有關(guān)決策。

　　這里需要說(shuō)明的是，政府效益審計(jì)也有監(jiān)督職能，如監(jiān)督因管理不善、決策失誤引起的損失和國(guó)有資產(chǎn)流失等。但由于在這類(lèi)審計(jì)中，審計(jì)的對(duì)象往往層次比較高，有些與審計(jì)機(jī)關(guān)處于平級(jí)地位，對(duì)他們的審計(jì)結(jié)果往往不是由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，而是由人大或其他決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理；同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)時(shí)，所用的審計(jì)依據(jù)往往不是強(qiáng)制性的。由于上述的兩種原因，在財(cái)政資金效益審計(jì)中監(jiān)督職能不屬于主要職能。

　?。ㄋ模徲?jì)范圍

　　預(yù)算支出項(xiàng)目的審計(jì)，目前重點(diǎn)可以放在國(guó)家預(yù)算和地方預(yù)算的專(zhuān)項(xiàng)支出。因此，項(xiàng)目效益審計(jì)的范圍可以確定為以下方面：

    （1）預(yù)算支出項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。在零基預(yù)算的條件下，法律文件中應(yīng)該有項(xiàng)目的法定目標(biāo)。但是我國(guó)零基預(yù)算并未普及，大部分項(xiàng)目和單位用的還是資金規(guī)模預(yù)算，所以當(dāng)前在財(cái)政資金效益審計(jì)中可以從法律文件以外確定預(yù)期目標(biāo)，例如其他決策文件規(guī)定的目標(biāo)、可行性研究報(bào)告所確定的項(xiàng)目目標(biāo)、專(zhuān)家推薦的預(yù)期目標(biāo)等。

    （2）項(xiàng)目管理的有效程度。作為預(yù)算支出項(xiàng)目，項(xiàng)目管理主要是指項(xiàng)目管理部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督和管理，包括資金層層撥付的環(huán)節(jié)、實(shí)施單位資金配套環(huán)節(jié)、對(duì)項(xiàng)目工程的可行性論證環(huán)節(jié)、對(duì)工程出包或大宗采購(gòu)的招投標(biāo)環(huán)節(jié)等。

    （3）專(zhuān)項(xiàng)資金使用的合法、真實(shí)和效益性。目前在我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)最先開(kāi)展效益審計(jì)的還是與專(zhuān)項(xiàng)資金有關(guān)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支。資金使用、分配、報(bào)告中存在的合法性、真實(shí)性問(wèn)題往往嚴(yán)重地影響著項(xiàng)目的效益，例如資金撥付環(huán)節(jié)中發(fā)生層層克扣、資金分配使用中被挪用、資金籌措手段的不合法、國(guó)債外債資金的不合規(guī)轉(zhuǎn)貸以及由此引起的償債責(zé)任的不合理分布等，都會(huì)嚴(yán)重影響資金的使用效益。

    （4）項(xiàng)目工程的效益性。包括工程的進(jìn)度、質(zhì)量、規(guī)模、提供的使用價(jià)值或效果及服務(wù)、投入資金的營(yíng)運(yùn)狀況、償債能力和收支盈虧等。

　　機(jī)構(gòu)的效益審計(jì)在境外開(kāi)展也不少，但當(dāng)前在中國(guó)內(nèi)地不會(huì)成為重點(diǎn)。根據(jù)境外的經(jīng)驗(yàn)，其審計(jì)范圍可以包括：機(jī)構(gòu)的管理目標(biāo)或法定職責(zé)的實(shí)現(xiàn)（履行）情況，例如香港對(duì)漁業(yè)管理部門(mén)測(cè)算的指標(biāo)是非法銷(xiāo)售海魚(yú)量占全部海魚(yú)量的比重，中國(guó)內(nèi)地對(duì)林業(yè)部門(mén)的測(cè)算指標(biāo)也可以是非法砍伐的木材占全部砍伐木材的比重等；公共資源的利用效率，例如漁業(yè)部門(mén)可以是占用單位土地面積完成的海魚(yú)銷(xiāo)售量，林業(yè)部門(mén)可以是耗費(fèi)千元執(zhí)法經(jīng)費(fèi)完成有效管理的森林面積等；機(jī)構(gòu)的管理控制有效性，可以針對(duì)與目標(biāo)（職責(zé)）有關(guān)的具體管理活動(dòng)進(jìn)行定性或定量的評(píng)價(jià)。

　　三、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及防范

　　由于財(cái)政資金效益審計(jì)中存在諸多不確定因素，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)的結(jié)論與被審機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目活動(dòng)的實(shí)際情況不相符合，同時(shí)也使審計(jì)主體和客體受到不利的影響，這種可能性就是審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。效益審計(jì)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于以下幾個(gè)方面：

　　（一）被審計(jì)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的預(yù)期法定目標(biāo)難以確定。由于我國(guó)的預(yù)算制度改革尚未到位，資金支出預(yù)算的法律文件往往缺乏法定的目標(biāo)，在這種情況下往往又會(huì)出現(xiàn)不同的價(jià)值取向?qū)C(jī)構(gòu)或項(xiàng)目產(chǎn)生不同的目標(biāo)預(yù)期，使得審計(jì)人員在確定作為審計(jì)依據(jù)的目標(biāo)時(shí)無(wú)所適從。防范的方法主要是盡可能從權(quán)威的文件中取得預(yù)期目標(biāo)，如高級(jí)管理層的決策文件、機(jī)構(gòu)章程、可行性研究報(bào)告等。

　?。ǘ┰u(píng)價(jià)體系和審計(jì)程序不固定。政府效益審計(jì)的對(duì)象之間差異很大，不同的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目所處的環(huán)境、預(yù)期的目標(biāo)、行使的職能、使用的資源、提供的服務(wù)和管理的方式都不同。因此，它們之間不存在一套統(tǒng)一的評(píng)價(jià)（指標(biāo)）體系和操作規(guī)程。評(píng)價(jià)體系不統(tǒng)一，有可能帶來(lái)兩種風(fēng)險(xiǎn)：一是具體確定評(píng)價(jià)體系時(shí)受審計(jì)人員的主觀影響較大；二是評(píng)價(jià)結(jié)果得不到被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的管理層認(rèn)同。防范的方法主要是確定評(píng)價(jià)體系和審計(jì)程序時(shí)，審計(jì)組與被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目管理層保持充分的協(xié)商。

　?。ㄈ┤狈Ψ梢罁?jù)。在我國(guó)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依法從事審計(jì)行為，包括在法律規(guī)定的職責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展審計(jì)業(yè)務(wù)。政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)尚處于一種非完全的授權(quán)狀態(tài)，即只能在財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的范圍內(nèi)進(jìn)行效益審計(jì)。如果要對(duì)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的活動(dòng)開(kāi)展全面的經(jīng)濟(jì)、效率、效果的評(píng)價(jià)，則可能會(huì)遭到越權(quán)審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，防范該種風(fēng)險(xiǎn)的方法主要是在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的范圍內(nèi)從事績(jī)效的評(píng)價(jià)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，通過(guò)補(bǔ)充授權(quán)和修訂法律來(lái)使政府效益審計(jì)完全合法化是必由之舉。

　?。ㄋ模┮罁?jù)的信息和資料缺乏可靠性。財(cái)政資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)所依據(jù)的資料包括機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的會(huì)計(jì)資料，也包括通過(guò)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以外的各種途徑和方法收集的信息和資料。這些信息和資料的可靠程度對(duì)效益評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量產(chǎn)生很大的影響。但我國(guó)目前的審計(jì)機(jī)關(guān)和人員，對(duì)財(cái)務(wù)以外信息的真實(shí)可靠性尚無(wú)成熟的確認(rèn)手段，這就可能導(dǎo)致政府效益審計(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)果不準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)。防范的對(duì)策一般是開(kāi)展效益審計(jì)必須以真實(shí)性和合法性審計(jì)為前提；科學(xué)設(shè)計(jì)收集資料的方法，以保證所收集的信息是比較可靠的。

　　四、財(cái)政資金效益審計(jì)的程序和方法

　　財(cái)政資金效益審計(jì)并沒(méi)有固定的程序。按照國(guó)外慣例，財(cái)政資金效益審計(jì)的常見(jiàn)程序可以分為以下四階段：

　　（一）立項(xiàng)和計(jì)劃。這一階段主要包括三項(xiàng)工作：一是選擇審計(jì)項(xiàng)目，編制審計(jì)機(jī)關(guān)的年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃；二是開(kāi)展審前調(diào)查，其結(jié)果一方面作為是否立項(xiàng)的依據(jù)，另一方面也是編制審計(jì)方案的依據(jù)；三是編制審計(jì)方案。在國(guó)外的績(jī)效審計(jì)中，這一階段一般要占整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的三分之一時(shí)間。哪個(gè)（些）財(cái)政支出項(xiàng)目可以開(kāi)展詳細(xì)調(diào)查和審計(jì)？應(yīng)該經(jīng)過(guò)大量的論證和審批過(guò)程。在選擇審計(jì)對(duì)象編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該注意以下方面：

    （1）公共責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的大小。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)管轄范圍內(nèi)的財(cái)政資金項(xiàng)目建立動(dòng)態(tài)的信息資料庫(kù)，對(duì)其潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行關(guān)注；編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，對(duì)審計(jì)對(duì)象的公共責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初步評(píng)估。例如：固有風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估包括被審項(xiàng)目業(yè)務(wù)的性質(zhì)、項(xiàng)目資金的撥付層次多少、管理層和實(shí)施人員素質(zhì)的高低；控制風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估包括項(xiàng)目管理部門(mén)對(duì)實(shí)施單位的監(jiān)管力度、財(cái)務(wù)制度和賬戶設(shè)置、職務(wù)分離和授權(quán)控制等。

    （2）重要性的判斷，包括對(duì)信息使用者判斷、決策的影響程度（財(cái)政資金審計(jì)結(jié)果的使用者是立法機(jī)構(gòu)即預(yù)算的決策者、政府和其他公共資源的管理者）；對(duì)國(guó)家政策和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度；預(yù)算支出（投資）金額的大小等。

    （3）立法機(jī)關(guān)、政府和社會(huì)公眾關(guān)注的程度；

    （4）增值性，即節(jié)約資源或改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的空間和潛力；

    （5）對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的初步評(píng)估，包括審計(jì)主體的資源和能力；預(yù)期效果（法定職責(zé)目標(biāo)）是否明確；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否明確；收集資料的技術(shù)要求和難易程度等。

　?。ǘ┐_定被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的效果目標(biāo)及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一般來(lái)說(shuō)預(yù)算支出項(xiàng)目的效果可以分為三個(gè)層次：反映項(xiàng)目管理實(shí)施效果的內(nèi)部效果、反映對(duì)項(xiàng)目對(duì)象產(chǎn)生影響的外部效果、反映項(xiàng)目對(duì)整個(gè)社會(huì)所產(chǎn)生的社會(huì)效果。機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目可能存在多重目標(biāo)，應(yīng)盡量選擇權(quán)威性來(lái)源的目標(biāo)作為審計(jì)評(píng)價(jià)的依據(jù)。可以先確定機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的總目標(biāo)，然后將總目標(biāo)分解為若干個(gè)二級(jí)目標(biāo)，審計(jì)人員再根據(jù)總目標(biāo)和二級(jí)目標(biāo)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)該與被審計(jì)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的管理層進(jìn)行充分的協(xié)商。

　?。ㄈ┦占头治鲂畔?，測(cè)算指標(biāo)，評(píng)價(jià)結(jié)果。進(jìn)入審計(jì)實(shí)施階段后，應(yīng)根據(jù)已經(jīng)確定的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系測(cè)算的需要，組織對(duì)信息的收集和分析，這也是審計(jì)取證的過(guò)程。在效果審計(jì)中應(yīng)該注意，效果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是通過(guò)信息數(shù)據(jù)的收集和測(cè)算來(lái)反映的，但指標(biāo)數(shù)據(jù)所反映的現(xiàn)象與項(xiàng)目（機(jī)構(gòu)）的活動(dòng)之間不一定存在密切的相關(guān)聯(lián)系，這很容易導(dǎo)致錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)結(jié)論。因此在實(shí)施該階段審計(jì)時(shí)，應(yīng)十分注意由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。收集和分析信息的方法，與我國(guó)傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)有較大的區(qū)別，主要包括：

　　1.對(duì)項(xiàng)目管理層、委托人和受益人所進(jìn)行的采訪討論；

　　2.調(diào)閱以前審計(jì)報(bào)告、行業(yè)統(tǒng)計(jì)資料和被審計(jì)單位或項(xiàng)目自身形成的績(jī)效資料等；

　　3.檢查被審計(jì)項(xiàng)目的管理程序、計(jì)劃及控制以及外部環(huán)境等；

　　4.用模型或圖表分析現(xiàn)象變動(dòng)的趨勢(shì)和原因；

　　5.針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位、管理人員和項(xiàng)目的對(duì)象發(fā)放調(diào)查表，這是效益審計(jì)中用得最普遍的一種方法；

　　6.對(duì)于專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)的被審計(jì)事項(xiàng)，可以利用專(zhuān)家的工作，將一部分審計(jì)工作委托他們?nèi)プ?，但審?jì)組應(yīng)對(duì)專(zhuān)家工作的結(jié)果負(fù)責(zé)。

　?。ㄋ模﹫?bào)告和傳遞審計(jì)結(jié)果。審計(jì)實(shí)施完畢以后，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)組應(yīng)該依照國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的要求報(bào)告和傳遞審計(jì)結(jié)果。根據(jù)政府效益審計(jì)所形成的審計(jì)關(guān)系，審計(jì)結(jié)果應(yīng)上報(bào)民選立法機(jī)構(gòu)即各級(jí)人大機(jī)構(gòu)以及其他決策機(jī)構(gòu)，送同級(jí)政府機(jī)關(guān)或被審計(jì)機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管部門(mén)，因此在我國(guó)用審計(jì)結(jié)果報(bào)告的形式較好。出于財(cái)政資金效益審計(jì)的目標(biāo)，審計(jì)結(jié)果報(bào)告應(yīng)主要包括以下的內(nèi)容：

　　1.對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目（機(jī)構(gòu)）預(yù)期目標(biāo)的確定；

　　2.審計(jì)中所使用的效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；

　　3.對(duì)效益（經(jīng)濟(jì)、效率、效果性）進(jìn)行評(píng)價(jià)的結(jié)果；

　　4.項(xiàng)目管理部門(mén)（被審機(jī)構(gòu)）對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的反應(yīng)；

　　5.供審計(jì)結(jié)果使用者（決策機(jī)關(guān)）考慮的問(wèn)題或建議。

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