財政預算執(zhí)行審計，是審計署和地方各級審計機關分別在國務院總理和本級政府首長的領導下，對本級財政預算執(zhí)行情況實施的審計。這項工作自1995年審計法頒布實施以來，已在各級審計機關試點、運行了12年，積累了很多操作的經(jīng)驗，也為規(guī)范財政預算管理做出了大量工作，發(fā)揮了積極的促進作用。但距財政預算執(zhí)行審計“摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理，促進改革，制約權力，提高效益”的目標尚有一定差距。特別是在省以下地方各級審計機關，就連摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理這些最基本的目標也很難實現(xiàn)，不少地方審計機關的財政預算執(zhí)行審計流于形式的現(xiàn)象是存在的。要使預算執(zhí)行審計真正成為政府加強宏觀調控和預算管理的有力手段，成為人大監(jiān)督財政收支的必經(jīng)程序，成為國家審計的主體工作，并達到預定目標，我們就必須認真研究現(xiàn)階段財政預算執(zhí)行審計中存在的問題，結合財稅體制改革，以科學的發(fā)展觀為指導，對財政預算執(zhí)行審計進行合理的職能定位，在今后的審計實踐中不斷探索和改進。

　　一、現(xiàn)階段地方財政預算執(zhí)行審計監(jiān)督存在“沒有完全到位”的問題

　?。ㄒ唬┴斦A算執(zhí)行審計的指導思想沒有完全到位

　　目前的財政預算執(zhí)行審計，基本上還是對預算執(zhí)行結果的事后監(jiān)督，沒有真正做到對預算從編制、批復、調整、執(zhí)行、效益整個過程的全面審計監(jiān)督。總體上還沒有跳出原來財政財務收支審計的框框，預算執(zhí)行審計的指導思想、目標定位、職能作用和力度還遠遠沒有到位，沒有真正確立起核實收支，摸清家底，促進財政管理公開、透明、規(guī)范、科學的思想理念；沒有真正確立起統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，突出重點的思想理念；沒有確立運用審計監(jiān)督，規(guī)范財政管理，推動財政體制改革，促進防范和控制財政風險，為政府的宏觀決策服務的思想理念。財政預算執(zhí)行審計缺乏整體性、宏觀性和前瞻性。

　?。ǘ﹪栏駥徲媹?zhí)法沒有完全到位

　　依法審計，嚴肅審計執(zhí)法，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，是審計工作的本質要求。但在實際工作中，地方審計機關很難做到依法審計和處理，執(zhí)法力度沒有完全到位。因為財政預算執(zhí)行審計工作直接受政府領導和控制，這就使得預算執(zhí)行審計的實際功效和輔助人大預算監(jiān)督的功能大大受到限制。政府對財政預算的確定和調整擁有實際控制權和操作權，審計財政預算實際上就是審計政府，這樣一來，作為政府組成部門的審計機關對預算執(zhí)行問題的審查、處理就難免受到限制。許多重大問題特別是那些與政府直接關系的問題容易被掩蓋，難以對外披露，結果是查出問題一大堆，真正能寫進報告的問題卻寥寥無幾，且大都是一些不痛不癢的問題。嚴重違反預算法，隨意和虛列財政支出、侵占挪用財政資金等違規(guī)違法行為難以被有效制止。其主要表現(xiàn)：。一是涉及上下級利益關系的問題，如地方財稅部門采取隱瞞、截留、擠占挪用等方式，任意調節(jié)預算收支規(guī)模，同級審計機關往往從地方保護主義的角度出發(fā)，難以真正做到如實披露，嚴格執(zhí)法；二是受財政部門財權的制約，審計的獨立性難以真正發(fā)揮。目前，審計機關經(jīng)費獨立的問題還沒有得到解決，審計機關在經(jīng)費上受制于財政部門，客觀上勢必會影響到審計機關對財政部門的監(jiān)督力度，不能保證審計獨立性特點的發(fā)揮；三是有的政府領導干部怕?lián)p害本級政府或其所管轄部門的利益或聲譽，阻撓干預審計機關獨立嚴格執(zhí)法。

　?。ㄈ┴斦A算執(zhí)行審計規(guī)范性制度建設沒有完全到位

　　目前，我國的財政預算在編制和執(zhí)行中還存在：編制粗糙、內容簡單，缺乏科學依據(jù)、程序不規(guī)范，透明度不高，執(zhí)行不嚴等問題，還無法做到象一些西方發(fā)達國家那樣，預算一經(jīng)批準，即使一張紙、一瓶墨水都不得隨意增加。財政預算編制執(zhí)行的不規(guī)范、不到位，也決定了預算執(zhí)行審計的制度規(guī)定不可能一步到位，跟不上財政改革的步伐：一是財政預算執(zhí)行審計規(guī)范性制度建設滯后。近幾年，財政部門先后進行了會計集中核算、政府采購、部門預算、國庫集中支付等一系列的圍繞建立公共財政為中心的改革措施，但并未出臺與之相配套的審計監(jiān)督辦法。二是《審計法》規(guī)定的本級預算執(zhí)行審計和實際操作存在矛盾。從法理上講，預算執(zhí)行審計應包括本級財政的收入和支出兩方面，但在實際操作中由于審計管轄的強制劃分，往往收入方面資料不全面。如增值稅屬中央和地方財政共享收入，其征收管理由國稅部門負責，地方審計機關卻不能對同級國稅部門進行審計。這就使地方預算執(zhí)行審計的資料不完整、不全面。隨著經(jīng)濟結構的多樣化，非公有經(jīng)濟的稅收將成為財政收入的一個重要來源，但依據(jù)現(xiàn)有的審計法規(guī)，審計機關無權對非公有經(jīng)濟企業(yè)的納稅情況進行審計監(jiān)督。審計的分析、評價不具有全面性。三是預算編制過粗，審計標準難以把握。現(xiàn)行的財政預算除人頭經(jīng)費外，大多按預算科目切塊安排，沒有細化到單位或用款項目，較為籠統(tǒng)，弊端較多，審計無法對預算執(zhí)行做出科學的判斷和認定。

　　（四）審計風險防范措施沒有完全到位

　　目前，社會各界對審計的期望值及審計結論的依賴程度越來越高，審計結論的服務對象也日趨廣泛。特別是隨著審計環(huán)境的變化，市場經(jīng)濟的深化，科學技術日新月異的發(fā)展，審計監(jiān)督對象的違法違紀手段和工具更加隱蔽和先進，這無疑加大了審計風險。從審計情況來看，審計機關和審計人員對財政預算執(zhí)行審計風險防范的重要性認識不足，采取的措施也沒有到位。一是對被審計單位所提供資料的真實性、完整性基本上沒有保障措施，即便推行審計承諾制度，對被審計單位不愿簽字認證的行為，無法制裁。二是審計的深度、廣度不夠。由于受審計時間、力量、權限及管轄范圍的制約，審計往往只重視財政資金的靜態(tài)審計，忽略動態(tài)審計，沒有把財政資金的配置使用狀況與相關事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來，做到審計監(jiān)督“橫向到邊，縱向到底”。三是審計手段落后，增加了風險隱患。

　　二、構建財政預算執(zhí)行審計監(jiān)督體系的對策

　　（一）真正把財政預算執(zhí)行審計作為審計機關的第一要務

　　在市場經(jīng)濟和公共財政體制要求審計機關要樹立“大財政”的觀念，形成綜合財政審計監(jiān)督機制。集中配置審計資源，對公共財政資金從收入組織、預算編制、撥付執(zhí)行、管理使用等過程環(huán)節(jié)的審計；對公共財政資金的運動過程進行審計監(jiān)督，并對其真實性、合規(guī)性和有效性發(fā)表審計意見：最終以審計報告和審計信息的形式反映審計成果，影響和提供對政府公共財政行為的決策評價。把財政預算執(zhí)計審計作為機關根本性、首要性的監(jiān)督內容，把它作為審計工作的重中之重。充分認識財政預算執(zhí)行審計是審計機關的永恒主題，是有效發(fā)揮審計法定職責的需要，是不斷提升審計機關的層次和水平，樹立審計機關權威的需要。在指導思想上樹立為黨委政府決策管理和人大監(jiān)督服務，推進公共財政審計制度的深入。

　?。ǘ┱{整和突出財政預算執(zhí)行審計監(jiān)督的重點

　　由于財政職能的變化，財政資金的投向和支出方式都發(fā)生了變化，所以財政審計的內容和重點也應做出相應的調整。要從管理的本質出發(fā)，從制度、體制、法制、機制上入手，來揭示預算執(zhí)行中存在問題的全貌。改變過去審計問題單一、不完整，深度不夠，理性研究和分析層次低，宏觀作用薄弱的問題，從財政本質和改革發(fā)展上研究財政問題。強化審計監(jiān)督職能，發(fā)揮財政審計宏觀監(jiān)督管理的作用。

　　一是部門預算執(zhí)行審計應成為預算執(zhí)行審計的重要組成部分。財政預算是以部門預算為基礎，財政預算的執(zhí)行是通過部門預算的執(zhí)行來完成，細化部門預算，也豐富了預算執(zhí)行審計的內容。開展部門預算執(zhí)行審計，是深化預算執(zhí)行審計的新要求，部門預算的編制不僅是本級預算執(zhí)行審計的內容，而且經(jīng)批準的部門預算是部門預算執(zhí)行審計及部門決算審計的主要依據(jù)。因此，部門預算執(zhí)行審計應成為預算執(zhí)行審計的重要組成部門。

　　二是轉移支付資金審計應作為預算執(zhí)行審計的重要內容。財政轉移支付制度的建立就是要將本級財政集中的財力，通過轉移支付的方式，支持和促進貧困、落后地區(qū)財政經(jīng)濟的發(fā)展，使下級公共服務能力實現(xiàn)均等化目標。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，轉移支付的資金成為政府財政支出主要來源之一，且轉移支付的范圍和資金額在不斷擴大，涉及農(nóng)業(yè)、交通、教育、社保就業(yè)等諸多方面。要加大對每一筆轉移支付資金的跟蹤及追審力度，審查轉移支付資金撥付和使用的合法、合規(guī)性，審計轉移支付的依據(jù)、支付的合理性以及支付的公平性和透明度。還要審查財政體制的運行結果是否正常、合理。

　　三是國庫支付資金流向應成為預算執(zhí)行審計的重要目標。審計中要檢查各項收入核算是否清楚，是否存在混庫情況：各項退庫和資金的撥付依據(jù)和審批手續(xù)是否合法齊全；注意與銀行余額的核對，防止資金漏洞；對專項資金和大額款項的撥付，要以國庫賬戶和財政專戶資金撥付為源頭，以資金流向為主線，開展跟蹤審計。審計工作應把監(jiān)督的目光轉到“集中收付”上來，要審查財政專戶管理是否有死角，是否有預算外資金未納入財政專戶管理以及私設“小金庫”等違紀違規(guī)問題，各部門、單位是否貫徹實施了“收支兩條線”管理，專項建設資金是否由財政直接撥付到項目單位，有無擠占挪用專項資金的問題。要實現(xiàn)上述審計監(jiān)督目標，審計機關應注意財政預算收支審計與政府及部門預算外資金收支審計相結合。

　　四是政府采購審計也應成為預算執(zhí)行審計的重要內容。實行政府采購是預算制度改革的一項重要內容，政府采購審計是加強預算管理，提高財政資金使用效益，從源頭上預防和治理腐敗的一項根本措施。應從以下幾個方面入手：審查具體實行采購的各部門和單位是否按規(guī)定編制政府采購計劃，是否將列入政府采購目錄的項目都集中報送采購機關統(tǒng)一采購；審查政府采購方式和政府采購程序是否規(guī)范，應當實行公開招標或邀請招標的是否實行公開招標或邀請招標，有無違背公開、公平、公正原則的問題；審查采購合同是否符合法律規(guī)定以及采購預算的要求，采購資金的撥付和使用是否符合有關規(guī)定和合同要求；審查采購物品是否經(jīng)驗收合格并按規(guī)定及時登記入賬，有無囤積和損失浪費的問題。

　?。ㄈ﹫猿趾透倪M財政預算執(zhí)行審計監(jiān)督的方法

　　根據(jù)不同時期審計的目標和目的，恰當?shù)剡\用各種科學的審計方法是指導審計實踐，促進審計制度規(guī)范化和提高審計質量的客觀需要。我們要在鞏固原有的審計方法的同時，緊緊圍繞財政改革，創(chuàng)新審計方式和方法。如原有的堅持賬戶入手，下審一級的方法；財政審計與專業(yè)審計相結合的方法；靈活運用專題審計調查、延伸審計的方法等，都為我們以往審計工作的開展發(fā)揮了巨大的作用，也是我們今后應長期堅持使用的。但我們更要注意與時俱進，不斷創(chuàng)新，拓展預算執(zhí)行審計的深度和廣度，不斷提高預算執(zhí)行審計的質量和水平。

　?。ㄋ模┘訌姟叭恕⒎?、技”建設，提高審計執(zhí)法水平

　　“人、法、技”建設是審計事業(yè)生存、發(fā)展的決定性因素，是審計機關不斷開拓創(chuàng)新的引擎，是不斷提高審計質量，防范審計風險的根本保障。首先，要不斷加強審計隊伍建設，提高審計人員素質，盡快建立起一支掌握現(xiàn)代經(jīng)濟理論、審計方法和審計技術的高素質審計隊伍。其次，要嚴格依法審計。要注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索，加大審計執(zhí)法和對違法違紀問題的處罰力度，通過法律、行政及社會輿論監(jiān)督等手段，切實保證審計執(zhí)法的全面到位。第三，要采取現(xiàn)代技術改進審計方法，提高審計效率。現(xiàn)在，科技進步日新月異，尤其是先進計算機技術的快速發(fā)展和普遍運用，使會計信息、業(yè)務信息的記錄、處理、傳遞和儲存等發(fā)生了根本性的變化，審計部門必須適應這種趨勢變化，引進、培養(yǎng)一批熟練掌握計算機技術的專業(yè)審計人員，盡快開發(fā)、利用計算機審計軟件技術，提高審計工作效率，推動預算執(zhí)行審計工作上一個新的臺階。

　?。ㄎ澹┥罨瘜徲嬻w制改革，加強制度建設

　　審計體制改革的核心內容是行政型審計體制向立法型審計體制的轉變，關鍵是將審計機關的人事權和財權從政府序列中獨立出來，把審計內容的重點放在對政府管理使用財政資金情況的評價和監(jiān)督上，這將有力的推動我國現(xiàn)代財政審計事業(yè)的發(fā)展，主要體現(xiàn)在四個方面：一是審計機關地位的提升和人事權、財權獨立性的提高，有利于財政審計獨立于政府之外，對政府經(jīng)濟行為進行客觀公正的評價和監(jiān)督；二是審計范圍的集中和審計處理處罰權限的擴大，有利于財政審計工作的深入開展；三是對財政審計認識的統(tǒng)一，職責進一步明確，目標進一步清晰，有利于減少財政審計工作中的阻力，最大程度的發(fā)揮財政審計在經(jīng)濟監(jiān)督中的作用；四是建立和推行審計結果公告制度，有利于提高財政預算執(zhí)行審計結果的透明度，促進公共財政框架體系不斷完善和健康發(fā)展以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。