掃碼下載APP
及時接收最新考試資訊及
備考信息
安卓版本:8.7.50 蘋果版本:8.7.50
開發(fā)者:北京正保會計科技有限公司
應(yīng)用涉及權(quán)限:查看權(quán)限>
APP隱私政策:查看政策>
HD版本上線:點(diǎn)擊下載>
近年來,雖然中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然屢減屢重,已經(jīng)成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以至農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的核心是現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度。為解決這個問題,多年來各地也進(jìn)行了各種各樣的改革試驗(yàn),但是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的總體思路始終未能明確,改革的方案始終沒有出臺。
為深入探討農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的有關(guān)問題,中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄧小平農(nóng)業(yè)思想研究課題組前不久召開了一次專題研討會。參加這次研討會的專家、學(xué)者有:中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健、國務(wù)院研究室農(nóng)村組的李炳坤和葉興慶、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的朱守銀、財政部財政科學(xué)研究所的蘇明、中國社會科學(xué)院財貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所的何振一和閻坤。研討會由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長韓俊主持?,F(xiàn)將研討會的主要觀點(diǎn)綜述如下。
一、不同方式農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索
?。ㄒ唬┎煌绞降奶剿?/p>
1993年以來,為規(guī)范農(nóng)村各種收費(fèi),減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),全國大約有7個省的50多個縣市進(jìn)行了稅費(fèi)制度改革的探索,積累了不少經(jīng)驗(yàn)。比較典型的方式有:①湖南省武岡市“費(fèi)改稅”的改革;②河北省正定縣“公糧制”的改革;③安徽省太和縣“稅費(fèi)合一”的改革;①河北省魏縣“稅費(fèi)合一、人地分?jǐn)偂钡母母?;⑤貴州省湄潭縣“稅費(fèi)統(tǒng)籌”的改革;③湖北省棗陽市楊擋鎮(zhèn)“土地負(fù)擔(dān)大包干”的改革。
(二)以上幾種方式的異同
總的來看,以上幾種形式的改革都是綜合性的,既涉及到確定證收的標(biāo)準(zhǔn),又涉及到征收的方式,也涉及到支出的監(jiān)督管理等方方面面,只是各自的側(cè)重點(diǎn)有所不同。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的目的概括起來講有4個:一是減輕并穩(wěn)定農(nóng)民的負(fù)擔(dān),二是規(guī)范各種收費(fèi)的管理,三是降低稅費(fèi)征管的成本(包括直接的征管成本和間接的社會成本),四是達(dá)到公平負(fù)擔(dān)。從各地的實(shí)踐看,達(dá)到這些目的涉及到這樣幾個問題:第一,是開征新的稅種,還是將稅和費(fèi)合一?第二,是征收貨幣,還是征收實(shí)物?第三,是以地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體,還是以人為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體?第四,如何穩(wěn)定?第五,由誰證收?第六,何時征收?第七,如何減免?第八,如何監(jiān)管?比較以上6種改革方式的異同,可以把這8個問題分為3類:
1.具有廣泛一致性的問題。這包括稅費(fèi)的穩(wěn)定、稅費(fèi)的減免、稅費(fèi)的監(jiān)管3個問題。在稅費(fèi)的穩(wěn)定問題上,所有的改革方式。致地確定。,稅費(fèi),定三年不變“;在稅費(fèi)的減免問題上,也一致地確定對受災(zāi)的農(nóng)戶和農(nóng)村的生活困難戶予以照顧。在對稅費(fèi)的監(jiān)管問題上盡管具體的方式有所區(qū)別,比如,有的把村提留轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的撥款,有的對村提留實(shí)行”村有鄉(xiāng)管“,但在總的趨勢上,所有的改革方式都加強(qiáng)了對稅費(fèi)使用的監(jiān)管。
2.不一致但并非關(guān)鍵的問題。這包括稅費(fèi)征收主體和征收時間2個問題。在征收主體問題上,大多數(shù)試點(diǎn)采取了財政部門委托糧食收購等農(nóng)產(chǎn)品流通部門在農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品時代扣稅費(fèi)的辦法,但也有個別試點(diǎn)直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧站設(shè)點(diǎn)征收。在證收時間上,多數(shù)試點(diǎn)采取了分夏秋兩季征收的辦法,但也有幾個試點(diǎn)采取了一季證清或一季、兩季征收并存的辦法。
3.存在重大分歧的問題。這包括稅和費(fèi)的關(guān)系、稅費(fèi)的形態(tài)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇3個問題。在稅和費(fèi)的關(guān)系上,只有湖南武岡采取設(shè)立新的稅種的辦法,其他試點(diǎn)部采取將稅和費(fèi)合并征收、然后再按其性質(zhì)分流的辦法。在稅費(fèi)的形態(tài)上,湖南武岡和湖北棗陽的楊擋采取貨幣形式,貴州湄潭采取實(shí)物形式,其他試點(diǎn)則采取實(shí)物與貨幣相結(jié)合的形式,但多以實(shí)物為主,只是對耕地過少或沒有耕地的農(nóng)戶才征收代金。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體的選擇上,只有湖北楊擋以耕地為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體,其他試點(diǎn)均采取“人地結(jié)合”的辦法,一般都是農(nóng)業(yè)稅收以土地為負(fù)擔(dān)主體,而“三提五統(tǒng)”以人為負(fù)擔(dān)主體。
?。ㄈ┺r(nóng)村稅費(fèi)制度改革的成效
面臨當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨加重的態(tài)勢,一些地方在尚無全國統(tǒng)一政策要求的情況下,積極探索,率先改革農(nóng)村稅費(fèi)制度,這種改革探索的精神是應(yīng)當(dāng)予以充分肯定的。這些改革不但都取得了一些成效,而且為下一步我國整個農(nóng)村稅費(fèi)制度改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。這些成效包1占:第一,減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān);第二,提高了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的透明度;第三,壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力;第四,促進(jìn)了農(nóng)村社會福利事業(yè)的發(fā)展;第五,改善了農(nóng)村干群關(guān)系;第六,穩(wěn)定了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度。正因?yàn)槿〉昧松厦娴某尚?,農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試驗(yàn)得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)。楊地鎮(zhèn)1998年5月對全鎮(zhèn)29個行政村144戶農(nóng)民進(jìn)行了抽樣調(diào)查,結(jié)果是99%的農(nóng)戶對這項(xiàng)改革表示完全滿意。
(四)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的不足
從征收的方式看,現(xiàn)在各地進(jìn)行的稅費(fèi)制度改革的思路大體有3種。第一,針對農(nóng)民負(fù)擔(dān)設(shè)立新的稅種,其典型是湖南武岡。第二,將農(nóng)民負(fù)擔(dān)與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收合并征收,其中,根據(jù)具體征收方式的不同可分為以征收實(shí)物為主的方式,其典型是河北正定;以征收現(xiàn)金為主的方式,其典型是湖北棗陽的楊擋;以征收實(shí)物與征收現(xiàn)金相結(jié)合的方式,其典型是安徽的太和和河北魏縣。第三,將農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為農(nóng)業(yè)稅附加征收,其典型是貴州湄潭等。這三種思路都存在一些不足。
1.稅和費(fèi)的性質(zhì)不同,不能合并在一起。第一,農(nóng)業(yè)稅收和農(nóng)村統(tǒng)籌資金的對證基礎(chǔ)不同,不能簡單合并。第二,各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅收的功能作用不同。也不能簡單合并。我國長期以來對農(nóng)業(yè)稅實(shí)行增產(chǎn)不增稅的政策。其主要作用是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是對待定的農(nóng)產(chǎn)品的征稅,其主要作用是合理調(diào)節(jié)衣林牧漁各業(yè)收入,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展。將征收對象不同的稅收合并,不利于發(fā)揮各自的調(diào)節(jié)作用。第三,稅費(fèi)合一并且一定幾年不變,實(shí)際上是一種包稅行為,違背了國家的有關(guān)稅收法現(xiàn)。第四,有的地方只按土地分?jǐn)偠愂蘸袜l(xiāng)統(tǒng)籌、村提留,從而加重了種地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)?,F(xiàn)行稅法規(guī)定,除農(nóng)業(yè)稅按土地常年產(chǎn)量計征外,其他農(nóng)業(yè)方面的稅收都是行為稅。沒有應(yīng)稅行為的不納稅。“三提五統(tǒng)”也應(yīng)根據(jù)農(nóng)民純收入的多少來核定。在各地的改革試驗(yàn)中,有的已經(jīng)注意到這個問題,并有針對性地采取了措施。
2.鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是性質(zhì)不同的資金,也不能混在一起、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”的用途基本上是政府的職能行為,從本質(zhì)上說是純粹地向農(nóng)民征收的稅,但實(shí)際上又常常被稱為為農(nóng)民集體承辦公益事業(yè)而收的費(fèi)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于國家舉辦的為全體社會成員共同享受的公益事業(yè),是社會共同需要的事務(wù),屬于典型的財政職能的內(nèi)容。所以,“五統(tǒng)籌”從性質(zhì)上講屬于財政性資金。村提留用于農(nóng)民集體舉辦的,主要是為本村農(nóng)民利益服務(wù)的公益事業(yè),具有一定的排他性,大體上屬于政府行為僅僅限于本村的范圍,這部分資金有財政資金的性質(zhì)。所以,總體上看,“三提留”從性質(zhì)上講主要屬于集體資金。由于兩種資金的性質(zhì)不同,如果合并征收,就容易出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用、平調(diào)村集體資金的情況。
3.征收農(nóng)業(yè)稅附加有量的限制。按照現(xiàn)行的稅法,附加不能超過正稅的15%,但據(jù)統(tǒng)計,目前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的數(shù)額已經(jīng)接近農(nóng)業(yè)稅總額。很難成為附加。例如,1996年全國農(nóng)民負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)為234.1億元,而當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅為251億元,前者為后者的93.3%。
4.設(shè)立新稅種與現(xiàn)行稅收制度有矛盾。在農(nóng)村稅費(fèi)制度改革中設(shè)立的新稅種,無疑屬于地方稅范疇。當(dāng)前,在分稅制體制下,中央稅、地方稅已經(jīng)大致劃分清楚,但地方對地方稅享有哪些管理權(quán)限,并非十分明確。實(shí)際上,目前地方稅的稅權(quán)仍然過多地集中在中央,幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例以及大多數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)則,都是有中央制定和頒布的,地方只有征收管理權(quán)限及制定一些具體的征收辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。這為地方設(shè)立新稅種設(shè)置了障礙。
5.折實(shí)征收容易受到糧價波動的影響。在折實(shí)征收的改革試驗(yàn)中,折實(shí)證收的實(shí)物(糧食)量是按照核定的負(fù)擔(dān)總額和核定時的糧價或定購價折算出來的,而實(shí)物又要以出售時的市場價格出售以折成統(tǒng)籌資金的款項(xiàng)。在收購糧食以后,如果糧價上升,就會產(chǎn)生比按原糧價計算的稅費(fèi)總額多的一塊資金,這塊資金如何管理就成為新的問題。如果糧價下跌,實(shí)際的稅費(fèi)總額就會不足。那么,或者完成國家稅收和定購糧任務(wù)無法保證,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不能提供充足的公共物品,村級集體經(jīng)濟(jì)組織不能順利實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn);或者農(nóng)民的負(fù)擔(dān)又要增加,以保障完成上述職能。
二、農(nóng)村稅費(fèi)制度存在問題的深層原因
?。ㄒ唬┺r(nóng)村公共物品決策機(jī)制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況,
現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品供給與需求不適應(yīng),極易導(dǎo)致供給過度等問題?,F(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給的特證有:①強(qiáng)制性。目前,農(nóng)村公共物品大都是由各級政府和部門自上而下決策供應(yīng)的,其供給總量和供給結(jié)構(gòu)多數(shù)是由鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上組織以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)的,帶有很強(qiáng)的指令性。②統(tǒng)一性。政府和部門決策供給的公共物品的供給程序和供給結(jié)構(gòu),對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū),都是相同的,都是上級按統(tǒng)一要求下達(dá)的。③主觀性。遠(yuǎn)離農(nóng)村社區(qū)的各級組織不可能完全、準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共物品的需求狀況,因此往往根據(jù)各自“政績”的需要做出供給的決策;同時,決策者也往往無法嚴(yán)格監(jiān)督公共物品的供給過程,更無法準(zhǔn)確地判斷和比較公共物品供給的社會成本和社會收益。
現(xiàn)階段農(nóng)民對農(nóng)村公共物品需求的特征有:①實(shí)用性。農(nóng)民對公共物品的需求,都會根據(jù)各自的資源狀況。以對自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動和所處的生活環(huán)境有利為條件。②多樣性。由于農(nóng)民有了流動和選擇就業(yè)的權(quán)力。從事不同產(chǎn)業(yè)和不同工種的農(nóng)民,對公共物品的需求是不同的;即使是從事同一產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民,由于種植結(jié)構(gòu)、勞動環(huán)節(jié)的不同,對公共物品的需求也是不同的。③安全性。即農(nóng)村公共物品能夠?yàn)檗r(nóng)民提供高質(zhì)量的服務(wù)、公平的市場環(huán)境、明晰的產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格的法律制度,以保證農(nóng)民人身自由、生產(chǎn)活動、生活環(huán)境和私有財產(chǎn)的安全。④成本的可承受性。對農(nóng)民來說,任何超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的公共物品供給,都會造成極大的浪費(fèi);任何超越農(nóng)民實(shí)際承受能力的公共物品成本的分?jǐn)?,都會遭到農(nóng)民的反對。⑤決策的參與性。這不僅是因?yàn)檗r(nóng)民有了私有的財產(chǎn)和行動的自由,而且是因?yàn)檗r(nóng)民對其自己對公、共物品需求的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和承受能力比較了解。
從以上農(nóng)村公共物品的供給和需求兩方面的特征看,供給與需求之間很容易出現(xiàn)矛盾,不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能真正滿足農(nóng)民的實(shí)際需求,而且還可能超越農(nóng)民的實(shí)際承受能力;由于供給的決策者分散在不同的權(quán)力機(jī)關(guān),還容易出現(xiàn)各部門之間的相互攀比。
?。ǘr(nóng)村公共資源的使用過程監(jiān)督不力
對農(nóng)村統(tǒng)籌資金監(jiān)督不力,主要原因在于:第一,預(yù)算外資金大部分分散在各行政事業(yè)單位,各單位作為被監(jiān)督者對本單位的預(yù)算外資金的收支掌握完全信息,而審計和農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門作為監(jiān)督者對各單位的預(yù)算外資金的收支只掌握非常有限的信息。這樣,監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對稱,增加監(jiān)督努力的成本很高。第二,預(yù)算外資金的收支不向同級人民代表大會和村民報告,缺乏社會監(jiān)督;而且,社會單個成員監(jiān)督預(yù)算外資金的激勵不足。單個成員去監(jiān)督,監(jiān)督的成本由自己承擔(dān),監(jiān)督的收益卻由本社區(qū)全體成員分享。因此,除極個別不做私人成本與私人收益比較、甘愿冒風(fēng)險的成員去獨(dú)自監(jiān)督外,多數(shù)成員因激勵不足而不去監(jiān)督。
監(jiān)督不足的結(jié)果是公共資源的使用效率低下。這主要表現(xiàn)在以下幾方面:首先,部分公共資源用于維持提供公共物品的機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn),用于人頭費(fèi)開支。目前,多數(shù)地方鄉(xiāng)級行政事業(yè)機(jī)構(gòu)急劇膨脹,嚴(yán)重超編,因制度內(nèi)財力不足,就向農(nóng)民攤派。農(nóng)民交錢沒有買來公共物品提供機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品,而是買來公共物品提供礬構(gòu)本身。第二,部分公共資源被揮霍浪費(fèi)、貪污挪用。第三,部分公共資源被用于與農(nóng)民無關(guān)或并非農(nóng)民獨(dú)享的事項(xiàng),如道路、電話線路等。
?。ㄈ┎磺逦霓r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為侵害農(nóng)民的利益提供了可能
按照現(xiàn)行法律制度的規(guī)定,包括土他在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有。在這種規(guī)定之下,農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)至少存在兩方面的問題:一是集體資產(chǎn)究竟屬于哪一級集體所有,實(shí)質(zhì)上模糊不清;二是集體資產(chǎn)所有權(quán)的代表不明確。這種農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度必然造成以下后果:第一,自上而下的侵權(quán)行為不可避免。一方面,集體資產(chǎn)所有權(quán)出現(xiàn)上移的趨勢。據(jù)調(diào)查,自農(nóng)村改革以來,土地所有權(quán)屬于村民小組的比例不斷下降,而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升。另一方面,農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區(qū)間”,并誘使各行為主體、尤其是擁有壟斷行政權(quán)力的基層政府栩部門致力于獲取這一塊“公共利益”,最后形成對各權(quán)力主體比較有利的利益分配結(jié)溝二第二,農(nóng)民承包經(jīng)營集體資產(chǎn)的稅、租、費(fèi)的分配關(guān)系混亂。從理論上講,集體所有的資產(chǎn),由農(nóng)民承包經(jīng)營,農(nóng)民只需要向資產(chǎn)所有者交納租金(或稱承包費(fèi)),然后由資產(chǎn)所有者作為納稅主體向政府納稅,農(nóng)民不應(yīng)該與政府及其部門發(fā)生“費(fèi)”的關(guān)系;農(nóng)民向作為所有權(quán)主體代表的集體組織交納的租金的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)由雙方協(xié)商而定,而不應(yīng)由所有權(quán)主體或上級政府單方面制定,更不應(yīng)隨意增加;社區(qū)范圍內(nèi)所需的公共物品的開支,應(yīng)該由社區(qū)自治組織根據(jù)農(nóng)民的承受能力和農(nóng)民的意愿去解決。但實(shí)際情況是,農(nóng)民不僅要無條件地承擔(dān)各權(quán)力組織自上而下強(qiáng)制性分灘的公共物品的成本,而且要超社區(qū)范圍向鄉(xiāng)村集體組織交納承包費(fèi)、“三提五統(tǒng)”,還要向政府納稅,并且要承擔(dān)來自上級各權(quán)力部門的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派而無任何討價還價的余地。
?。ㄋ模┺r(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)“過度組織化”問題
在家庭承包經(jīng)營體制長期不變的制度下,政府如何面對經(jīng)營規(guī)模狹小的2.4億農(nóng)戶,有效地實(shí)現(xiàn)其獲取糧食和參與農(nóng)業(yè)剩余分配的目標(biāo)呢?事實(shí)上,政府實(shí)行的是強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)組織和管理制度的制度安排:一是繼承原有的農(nóng)村基層組織管理框架,繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組三級組織管理體制;二是直接將人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織合一,而且不斷擴(kuò)張其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍;三是逐步建立、健全上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu),并不斷通過擴(kuò)張權(quán)力,代表上級政府和部門完成各種政務(wù)性工作;四是通過行政手段將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)性工作向村級組織分解下達(dá),不斷使村級組織的村務(wù)工作政務(wù)化;五是采取嚴(yán)格的“上級任命下級”和“下級服從上級”的組織管理規(guī)則和政績考核制度,逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多目標(biāo)管理格局,在政府與政府之間、部門與部門之間、政府與部門之間和政府與村組織之間形成了一個龐大的、自上而下的政績考核體系。
這樣一種農(nóng)村基層組織和官埋的制度安排,雖然加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的管理程度,但同時也產(chǎn)生了農(nóng)村基層“過度組織化”的問題:一是農(nóng)村基層組織機(jī)構(gòu)林立,干部隊(duì)伍龐大,人浮于事;二是農(nóng)村基層出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的政企不分、政經(jīng)不分;三是農(nóng)村基層各組織之間財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一;四是在政府與農(nóng)民的交易過程中,農(nóng)村基層組織的運(yùn)行成本大幅度提高,在上級政府和部門無法全部支付農(nóng)村基層組織的管理費(fèi)用時,向農(nóng)民分?jǐn)傔@種成本就在所難免;五是在自上而下的政績考核制度的約束下,受“升遷”和“增收”的雙重驅(qū)動,農(nóng)村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法,從而提高作為衡量農(nóng)民負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)的人均純收入的水平。
三、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的思賂。
?。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)遵循的原則
1.要有利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),為農(nóng)村社會公共事業(yè)發(fā)展提供適度的資金來源。由于我自仍是一個發(fā)展中國家,在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi),國家對農(nóng)村興辦一些公益事業(yè)不能采取完全包下來的做法,而只能“靠兩條腿走路”,即國家支持一點(diǎn),向農(nóng)民集資一點(diǎn),這是符合我國國情的一個正確選擇。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的根本目的是整頓農(nóng)村的分配秩序,堅決取消不合理的收費(fèi)、集資和攤派,解決農(nóng)民反映強(qiáng)烈的收費(fèi)過多、過濫問題,逐步理順農(nóng)村的分配關(guān)系,把農(nóng)民過重的負(fù)擔(dān)降下來。
2.既要規(guī)范稅費(fèi)制度,又要照顧現(xiàn)實(shí)。一方面。市場經(jīng)濟(jì)從某種程度上說是一種法制經(jīng)濟(jì),農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要充分體現(xiàn)這一要求。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度的主要弊端是“一事一費(fèi)一制”,不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范化分配的要求,也不利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)制度的法制化、規(guī)范化,消除彈性政策,堅持依法管理,促進(jìn)公平競爭。但是另一方面,從上面的分析可以看出,目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革并沒有十全十美的方案。最明顯的是,“稅”和“費(fèi)”不論是合在一起征收還是分開征收,都有矛盾。對于把“費(fèi)”中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入稅收,人們的看法比較一致;但是,對于把“費(fèi)”中的村提留納入稅收,人們的看法并不一致。由于村提留與稅的性質(zhì)不同,二者很難合一:即使合一,也很難保證村提留能返還農(nóng)村,農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅就是一個例子,該稅收上來后并沒有返還農(nóng)業(yè)。然而,二者不合一,村提留就有可能成為一個“漏斗”,各方面都會打它的主意。
3.不能為農(nóng)村其他改革設(shè)置障礙。農(nóng)村稅費(fèi)制度涉及農(nóng)村統(tǒng)籌資金制度、農(nóng)業(yè)稅收制度、糧食征購制度,這都是關(guān)系國家利益和農(nóng)民利益的重大問題。因此,農(nóng)村稅費(fèi)制度改革應(yīng)該瞻前顧后,彼此促進(jìn),決不能因?yàn)槠渲幸豁?xiàng)內(nèi)容的改革而影響其他改革。
(二)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的方向
考慮到改革的現(xiàn)實(shí)可能性,農(nóng)村稅費(fèi)制度改革宜以“費(fèi)改稅”為核心,與其他方面的改革配套進(jìn)行。其主要依據(jù)是:第一,向農(nóng)民籌集的資金,實(shí)質(zhì)上是一種具有公共性質(zhì)的資金,已經(jīng)具有稅收的一些性質(zhì)。第二,稅收要經(jīng)過一定的立法程序,其最大的優(yōu)點(diǎn)在于嚴(yán)格、規(guī)范;而收費(fèi)則具有較大的彈性,缺乏內(nèi)在的控制和約束機(jī)制。第三,“費(fèi)改稅”涉及面窄,改革的重點(diǎn)明確,即主要涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的改革,基本不影響現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收政策的執(zhí)行,也不對現(xiàn)行的糧食收購政策產(chǎn)生沖擊,因而難度相對較小,便于實(shí)際操作,不但農(nóng)民容易接受,而且為今后農(nóng)業(yè)稅制改革創(chuàng)造了條件。
?。ㄈ┺r(nóng)村稅費(fèi)制度改革的對策選擇
1.按照職業(yè)身份將農(nóng)村居民分為幾種類型,分別確定“費(fèi)改稅”的計稅標(biāo)準(zhǔn),做到公平稅負(fù)??蓪⑥r(nóng)村居民分為三類:農(nóng)業(yè)戶、兼業(yè)戶、專門從事工商業(yè)的個體戶和私營企業(yè)主。一般地講,由于農(nóng)業(yè)戶的收人低于其他職業(yè)類型農(nóng)戶的收入,計稅標(biāo)準(zhǔn)可低一些;而由于工商個體戶和私營企業(yè)主的收入要高干前兩類型農(nóng)戶的收入,計稅標(biāo)準(zhǔn)可高一些。對干完全經(jīng)營種植業(yè)的農(nóng)戶,還可根據(jù)土地面積的多少及其收益情況,再具體確定不同的計稅標(biāo)準(zhǔn)。另外,為了穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān),也為了減輕征管工作量,上述稅收負(fù)擔(dān)可一定幾年不變。對于一些困難戶、遭受重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶、優(yōu)撫對象等,可酌情給予一定的稅收減免,這實(shí)際上也是公平稅負(fù)的一種必然要求。需要指出的是,由于我國各地農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大,全國難以形成一個統(tǒng)一的“費(fèi)改稅”辦法,應(yīng)當(dāng)允許各地制定不同的計稅標(biāo)準(zhǔn)。
2.適當(dāng)改革現(xiàn)行稅制。從我國的國情出發(fā),針對當(dāng)前的!司題,應(yīng)逐步建立起一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的既有全國統(tǒng)一、又有適度分散的政府間稅權(quán)劃分的新體制。具體的政策包括:一方面,中央稅、共享稅和全國統(tǒng)一實(shí)行的地方稅主要稅種,其稅收立法權(quán)都要集中在中央,不得向地方分散。但地方擁有對地方稅的征收管理權(quán)以及部分的政策調(diào)整權(quán)。這主要是指地方可在國家規(guī)定的范圍內(nèi),選擇或調(diào)整其地方稅稅率;甚至對一些地方小稅種,如果征收成本高、征收數(shù)額小,地方有停征的權(quán)限。另一方面,地方也應(yīng)擁有一定的稅收立法權(quán),即地方有權(quán)在全國統(tǒng)一征收的地方稅以外,結(jié)合其實(shí)際情況,單獨(dú)開征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種。就農(nóng)村“費(fèi)改稅”而言,可考慮由省一級進(jìn)行稅收立法,縣一級制訂具體的實(shí)施細(xì)則。可以設(shè)想,將與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅劃為鄉(xiāng)級財政的主體稅種;同時,將鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”,也將其劃為鄉(xiāng)級財政的主體稅種。
3.“費(fèi)改稅”的稅收收入分為兩部分,并實(shí)行嚴(yán)格的支出管理?!百M(fèi)改稅”的稅收收入應(yīng)該分為兩部分:相當(dāng)干過去鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的稅收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有,納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算范圍,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政結(jié)合其他資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用;相當(dāng)于過去村提留部分的稅收歸村所有,其資金使用和財務(wù)狀況必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金管理。還需要特別指出的是,村級提留的使用在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的同時,還必須實(shí)行村務(wù)公開,即定期向村民公布財務(wù)狀況,接受其監(jiān)督。這是“費(fèi)改稅”的重要內(nèi)容。如果村級財務(wù)管理混亂,脫離財政部門和村民的監(jiān)督,“費(fèi)改稅”很難成功。
4.調(diào)整和清理農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)稅收。在摸清現(xiàn)有耕地狀況、重新評定常年產(chǎn)量的基礎(chǔ)上確定新的農(nóng)業(yè)稅稅率。農(nóng)業(yè)稅是對糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)征收的一種商品稅。鑒于我國的工業(yè)化程度已有很大提高,糧食生產(chǎn)又是需要政府給予重點(diǎn)照顧的特殊環(huán)節(jié),現(xiàn)行15.5%的稅率確實(shí)太高,可調(diào)整為5%,但要足額征收。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率1993年調(diào)整過,現(xiàn)在看是基本適度的,今后需要做的主要是清理,避免重復(fù)征稅、按人口或田畝平攤。對于耕地占用稅和契稅,需要做的主要是擴(kuò)大征收范圍,調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn),縮減優(yōu)惠政策,完善征管辦法。
5.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。解決“三亂”問題的難點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上。因此,必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。這包括幾個方面:一是精簡機(jī)構(gòu)和人員。目前,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超編嚴(yán)重,有的地方甚至教師比學(xué)生還多,60%~80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出用于教師的工資。二是改革干部考核制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達(dá)標(biāo)升級活動,往往是上級安排下來的。如果不改變現(xiàn)有體制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部會擔(dān)心,如果抵制上級安排的任務(wù),他們會被“穿小鞋”。三是改進(jìn)工作方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)民收取稅費(fèi)時,不能采取簡單、粗暴的辦法。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要帶頭守法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不能“亂開口子”,還要加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)狀況和資金使用情況的監(jiān)督。
6.加快農(nóng)村政治體制創(chuàng)新步伐。其目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變,達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部對公共物品的需求來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點(diǎn):第一,實(shí)行村務(wù)公開、政務(wù)公開,建立公共物品的需求表達(dá)機(jī)制和決策、監(jiān)督機(jī)制,使一個村或一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn),并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。這又進(jìn)一步要求:①推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)??梢栽诖迕裎瘑T會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度下,讓農(nóng)民充分反映其意見。②由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行投票表決,凡未經(jīng)投票表決而動用本社區(qū)籌集到的公共資源的行為都是違法的。③增加公共資源使用的透明度,定期向群眾公布收支情況。第二,改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。村級領(lǐng)導(dǎo)人和鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生,而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束,他們能夠真正對本地選民負(fù)責(zé),對社區(qū)負(fù)責(zé),把自己的政績做給本地選民看,把增進(jìn)本地選民的利益放在首位。要有一套制度安排,使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人相信,他們的當(dāng)選與否完全取決于本地選民,而與其他任何因素?zé)o關(guān)。這樣,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人才敢于抵制來自外部的各種達(dá)標(biāo)、升級活動,抵制各部門、各系統(tǒng)出臺的收費(fèi)規(guī)定。
7.實(shí)現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。改變我國長期以來實(shí)行的重城市、輕農(nóng)村的政策,真正把農(nóng)村發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn),不但有利于國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長,而且也只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來,鄉(xiāng)村兩級也才會有充足的財力進(jìn)行農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。國家應(yīng)加大對農(nóng)村的資本與政策投入,特別是加強(qiáng)和加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育事業(yè)的投入。為減輕農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的負(fù)擔(dān),隨著國家稅收狀況的改善,國家可考慮加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付額度,或?qū)霓r(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的稅收按一定比例留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政,至少將農(nóng)業(yè)稅部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政,以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有足夠的資金用于農(nóng)材社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化教育事業(yè)。
總之,農(nóng)村稅費(fèi)制度改革不能單兵突進(jìn),必須協(xié)調(diào)一致;不會一蹴而就,應(yīng)該從長計議;不應(yīng)操之過急,只能循序漸進(jìn)。
安卓版本:8.7.50 蘋果版本:8.7.50
開發(fā)者:北京正保會計科技有限公司
應(yīng)用涉及權(quán)限:查看權(quán)限>
APP隱私政策:查看政策>
HD版本上線:點(diǎn)擊下載>
官方公眾號
微信掃一掃
官方視頻號
微信掃一掃
官方抖音號
抖音掃一掃
Copyright © 2000 - m.8riaszlp.cn All Rights Reserved. 北京正保會計科技有限公司 版權(quán)所有
京B2-20200959 京ICP備20012371號-7 出版物經(jīng)營許可證 京公網(wǎng)安備 11010802044457號