資源綜合利用企業(yè)稅收征管中的問題及解決辦法

　　資源和環(huán)境是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎，在我們這樣一個資源相對貧乏而經濟發(fā)展又比較落后的國家，合理利用資源、防治環(huán)境污染的問題更加突出，特別是在當前環(huán)境問題日益嚴重的情況下。以水泥生產企業(yè)為例，其在水泥生產過程中會產生大量的廢氣、廢渣，同時也可以利用其他行業(yè)產出的廢渣，為鼓勵企業(yè)搞好廢渣利用的同時加強空氣污染防治，國家規(guī)定對在產品中摻入廢渣超過30%、生產過程中不再產生新的污染的水泥產品，給予增值稅即征即退的優(yōu)惠政策。然而在實際執(zhí)行中，我們發(fā)現(xiàn)存在許多矛盾和問題，比如操作不規(guī)范、相關管理部門之間不協(xié)調、操作不規(guī)范、退稅沒有起到鼓勵資源綜合利用和防治污染的作用等，必須從完善政策、規(guī)范操作、加強管理等各方面認真研究解決。本文謹從我們在實際工作中發(fā)現(xiàn)的問題談些淺顯的意見。

　　一、目前資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的幾個主要問題

　?。ㄒ唬┰诙愂諆?yōu)惠政策執(zhí)行中，防治污染與發(fā)展地方經濟存在矛盾。以建材產品生產企業(yè)為例，目前國家對在生產原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣（不包括高爐水渣）及其他廢渣生產的水泥，按照資源綜合利用產品給予即征即退增值稅的優(yōu)惠政策，鼓勵發(fā)展污染防治企業(yè)，對于促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，增加就業(yè)，有重要作用。然而，由于這些企業(yè)在生產過程中多數(shù)都同時產生較大的污染，必須有一定的技術和資金投入到污染防治中，才不至于造成新的污染。而我國目前的水泥生產企業(yè)絕大多數(shù)屬于中小型企業(yè)，技術水平和資金積累能力有限，特別是生產技術條件差、產量較低的的小水泥廠，不可能投入較多的資金裝備先進的防治污染設備，有部分企業(yè)雖然通過技術改造裝備了較先進的防污設備，但其資金積累能力有限，對治污投入嚴重不足，加上企業(yè)為追求自身利益的考慮，出于降低成本的目的，防污設備閑置，造成嚴重的環(huán)境污染，對人民的生產和生活造成嚴重影響，如果仍給予退稅優(yōu)惠，等于鼓勵污染，這根本就不是政策的本意所在，而如果不執(zhí)行這項優(yōu)惠政策，等于限制了企業(yè)的發(fā)展，對發(fā)展地方經濟不利，企業(yè)和政府都會有意見。如我縣的兩個水泥廠，年產量都在8萬噸以下，通過租賃或出售等方式轉制為私營企業(yè)，原進行的磨機閉路系統(tǒng)和立窯綜合改造，由于運行成本相對較高，都不愿使用，排放的大量廢氣對周圍的環(huán)境造成嚴重污染。近幾年不少地方在發(fā)展經濟過程中只顧招商引資，造成對環(huán)境極大破壞就是這種矛盾的集中體現(xiàn)。

　?。ǘ┰趫?zhí)行退稅政策中，稅務機關退稅與地方財政收入存在矛盾。一個地方經濟的發(fā)展，除了可以增加就業(yè)、帶動相關產業(yè)發(fā)展、突出地方政府的政績外，一個十分重要的作用和動力就是增加財政收入，這在自然和經濟條件較差，發(fā)展相對比較落后，財政收支緊張的地方更是如此，發(fā)展一個稅源上百萬元的企業(yè)很不容易。以我縣的水泥生產企業(yè)為例，近幾年，由于經濟發(fā)展速度加快，建筑建材市場一直比較紅火，小水泥廠由一家發(fā)展為兩家，年產量由4萬噸增加到18萬噸，年繳納增值稅達到200余萬元，產品絕大部分都是普通32.5強度硅酸鹽水泥，這種普通水泥如果按技術要求生產，廢渣摻入量都能達到30%以上，按照規(guī)定應給予增值稅即征即退政策優(yōu)惠。然而，對于一個年財政收入7000萬元、國稅收入3000萬元的貧困縣，200萬元的收入是一個不小的數(shù)目，稅款都退了，財政怎么辦？同時，由于水泥生產企業(yè)本身會排放大量的粉塵和廢氣，環(huán)境污染較為嚴重，生產規(guī)模較大、資金雄厚的企業(yè)才有能力利用先進的生產設備來減少污染并利用廢渣和節(jié)能降耗，象這種年產量只有幾萬、十幾萬噸的小水泥廠，雖然經過努力后其廢渣摻入比例達到資源綜合利用企業(yè)的認定條件，但其卻造成比較嚴重的環(huán)境污染，對人民的生產生活和身體健康造成比較大的危害，而至所以又能生存并越來越多，主要是地方政府從財政收入和就業(yè)的角度考慮才使其得以發(fā)展。如果將退稅政策執(zhí)行到位、稅款全部退給企業(yè)，會影響財政收入，發(fā)展一個不能帶來收入又不符合產業(yè)政策要求的污染企業(yè)，地方政府不會同意，這是一對比較突出的矛盾。于是有些地方就變通執(zhí)行，由政府和財政對企業(yè)的退稅下一個指標或規(guī)定允許退稅的比例。

　?。ㄈ┰谄髽I(yè)財務核算中，稅收政策規(guī)定與企業(yè)利潤最大化存在矛盾。稅收政策和會計制度都規(guī)定，企業(yè)的應稅項目與免稅項目必須分開核算收支和盈虧，能夠準確反映各項目的稅金實現(xiàn)與繳納情況。目前絕大部分小水泥生產企業(yè)都生產兩種水泥，即強度等級分別為32.5的普通水泥和42.5的高標號水泥，資源綜合利用政策規(guī)定的摻入廢渣30%以上的水泥產品只能是強度等級為32.5的普通水泥，企業(yè)只有對生產的這兩種水泥從原材料投入到產品銷售、實現(xiàn)利潤等都分別核算，分別申報納稅，才能享受即征即退增值稅的政策優(yōu)惠。然而，由于企業(yè)追求的目標是利潤最大化，特別是私營企業(yè)更是如此，許多企業(yè)在取得退稅資格后，為了多退稅，將生產銷售的應稅產品按免稅產品核算，達到多退稅款的目的。如我縣的一個水泥廠，在2002年以前，其免稅產品占全部產品的比例為65—75%，從2002年開始，由于另一個水泥廠開始擴大規(guī)模，占領部分市場份額，前一個水泥廠在千方百計開拓市場的同時，也在稅收上做文章，其免稅產品的比例突然提高到95%以上，盡管稅務機關明顯知道核算不實，而由于水泥產品的出庫銷售業(yè)務頻繁，銷售發(fā)票和出入庫原始憑證比較多，企業(yè)也可以將銷售的應稅產品按免稅產品開具發(fā)票，稅務機關很難從賬簿資料記錄中發(fā)現(xiàn)問題，偷稅、騙稅時有發(fā)生。

　　另外，有些地方的企業(yè)因為覺得健全財務核算比較困難、退稅手續(xù)比較麻煩，雖然年銷售額和財務核算達到一般納稅人標準，也不申請認定一般納稅人，或者應該健全財務核算而有意不健全財務核算，按小規(guī)模納稅人繳納稅款，不享受增值稅退稅優(yōu)惠政策。這樣在兩個方面與現(xiàn)行稅收政策相矛盾，一是按照《增值稅暫行條例實施細則》第三十條的規(guī)定，符合一般納稅人條件，但不申請辦理一般納稅人認定手續(xù)的，應按銷售額依照增值稅稅率計算應納稅額，不得抵扣進項稅額，也不得使用增值稅專用發(fā)票。二是資源綜合利用企業(yè)增值稅即征即退政策只是規(guī)定建材產品中廢渣摻入比例必須達到30%以上，并沒有要求必須是一般納稅人，小規(guī)模納稅人只要廢渣摻入比例達到30%以上，財務核算健全，也可取得資格，享受退稅優(yōu)惠政策。

　?。ㄋ模┰谫Y格認定中，各部門之間的職責分工方面存在矛盾。現(xiàn)行政策規(guī)定，資源綜合利用企業(yè)享受退稅資格的認定，是由多個部門共同進行的，經貿部門牽頭，質量技術監(jiān)督部門負責產品中廢渣摻入比例測定，國稅和地稅部門負責財務核算情況評定。部門之間雖然分工明確，但由于缺乏相互協(xié)調與相互監(jiān)督制約，往往各行其事，而企業(yè)產品摻入比例與財務核算又是企業(yè)必須同時具備的條件，質量技術監(jiān)督部門檢測的廢渣摻入比例是否達到或超過30%，是采取隨機抽檢的辦法，而稅務部門評定的企業(yè)財務核算中廢渣的摻入比例以及是否將應稅產品與免稅產品分開核算是一個總體上的標準，不可能分某一批產品來評定。這樣帶來的問題是，往往質量技術監(jiān)督部門測定的比例達到或超過30%，而稅務部門在對其的財務核算和廢渣摻入比例進行綜合評定時不符合政策要求，或者稅務部門從總體上評定企業(yè)符合要求，而技術監(jiān)督部門檢測的廢渣摻入比例達不到標準，或有些企業(yè)被檢測的產品達到標準，沒有被抽樣檢測的產品又不符合標準，部門之間缺乏協(xié)調機制，信息缺乏勾通，一方面影響了政策正確執(zhí)行；另一方面，既給部分確實不符合政策規(guī)定的企業(yè)以可乘之機，也給一些企業(yè)帶來不必要的麻煩。

　?。ㄎ澹┰诰唧w操作中，少數(shù)地方存在照顧關系違反規(guī)定的問題。目前，在資源綜合利用企業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中，存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，水泥生產企業(yè)增值稅的稅負多數(shù)都在9%以上，能不能享受退稅優(yōu)惠，對企業(yè)的最終利潤影響較大。企業(yè)的目的是追求利潤最大化，特別是占水泥生產企業(yè)80%的小企業(yè)，多數(shù)都是私營或實行個人承租經營，追求利潤的趨動促使企業(yè)不是在增加資金和技術投入，加強核算，防止造成新的污染，從根本上做到符合政策規(guī)定后取得優(yōu)惠資格認定，而是千方百計通過各種途徑找關系、托人情，爭取能享受這項優(yōu)惠政策，一旦拿到資格證書，就完全從企業(yè)自身利益出發(fā)，其產品不是廢渣摻入過多使質量達不到要求，就是摻入比例達不到政策規(guī)定的 30%以上的要求，或者不按規(guī)定健全財務核算，偷稅漏稅，或者資金、技術投入不足，造成新的環(huán)境污染。另一方面，有關管理部門在執(zhí)行政策時，為照顧企業(yè)及政府領導的人情關系、受某些私利的趨使等，對政策不嚴格執(zhí)行、變通執(zhí)行、甚至違反規(guī)定人為操作，使不符合規(guī)定、不應該給予資格認定的企業(yè)取得了退稅資格，不該退的稅款辦理了退稅。這既違反了政策規(guī)定，又使得其符合政策規(guī)定的企業(yè)受到不平等的待遇，在競爭中處于劣勢，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行起到了保護落后的作用。

　　另外，在具體退稅時間上，政策未規(guī)定明確具體的時限，實際工作中需要經過申請、審核、審批等諸多環(huán)節(jié)，在納稅人繳稅的同時按月辦理退稅也不切合實際，這就必然增加稅企之間的矛盾。

　?。┰趶U料利用比例的計算中，有關計算口徑的規(guī)定不夠具體。按照財稅[2001]198號文件第一條第四款的規(guī)定：“在生產原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣（不包括高爐水渣）及其他廢渣生產的水泥”，實行增值稅即征即退的政策。然而實際工作中，生產水泥需要投入的礦石、土、煤等均含有一定的水份，經過煅燒后有一定的燒失量，而生產工藝又不盡相同，如果在生料中就摻入廢料也存在燒失量，在熟料中摻入的廢料與熟料一起都有一定的損耗，目前在這些燒失與損耗的比例上不易確定，稅企之間存在較大的分歧，各個地方的計算方法也不盡相同，有的按重量指標計算，有的按金額指標計算。有的執(zhí)行口徑為：摻入比例=利用廢料量/原（物）料消耗總量*100%，此公式沒有考慮燒失量。也有的執(zhí)行口徑為：摻入比例=利用廢料量/（熟料+廢料）*100%，此公式考慮了基本原材料的燒失量，但沒有考慮廢料的燒失率。由于某種原因政策沒有規(guī)定具體的、統(tǒng)一的燒失率、損耗率指標，計算方法也是由各地自行掌握的，執(zhí)行中的偏差十分普遍，加大了工作難度。

　　二、解決資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在問題的辦法

　　稅收優(yōu)惠政策是國家根據一定時期的經濟發(fā)展需要，對部分需要鼓勵或照顧的行業(yè)或企業(yè)給予稅收上的減免退等優(yōu)惠措施，目的在于鼓勵這些企業(yè)按照國家產業(yè)政策的方向發(fā)展。這就要求我們在落實稅收優(yōu)惠政策的時候，要認真領會其精神實質，防止出現(xiàn)歧義和偏差。針對資源綜合利用企業(yè)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中存在的諸多問題和矛盾，我們認為應從以下幾個方面加以解決。

　　（一）認真執(zhí)行國家產業(yè)政策，制定科學合理的鼓勵措施。對資源綜合利用企業(yè)給予鼓勵、照顧的目的是為了加強環(huán)境污染治理，防止造成新的污染。這一方面要求企業(yè)必須嚴格按技術規(guī)范和政策規(guī)定組織生產，健全財務核算。另一方面要求政府有關部門在落實政策時，要嚴格執(zhí)行產業(yè)政策規(guī)定，不符合規(guī)定的堅決予以取締，不能以一時一地的小利益而犧牲關系廣大民眾根本利益。目前占水泥生產企業(yè)大多數(shù)的小水泥廠，其使用的立窯設備仍然是技術比較落后，石灰石資源利用率只有40%，嚴重浪費資源，污染環(huán)境，國家已明確要求對其限制和淘汰，鍵在于認真執(zhí)行。

　　目前，在資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策方面，存在許多不合理的規(guī)定，必須適時加以修改。比如，對水泥生產企業(yè)中的小企業(yè)，由于受技術水平和資金投入的限制，其對環(huán)境千萬的污染比大企業(yè)要大得多，防治污染能力小得多，而政策并沒有規(guī)定在污染治理方面的限制規(guī)定。再如：水泥熟料中摻入廢渣是生產普通水泥所必須的，無論從質量技術角度講還是從降低成本的要求考慮，企業(yè)都會摻入一定的廢渣。同時，水泥生產中使用的廢渣，除磷酸渣外的煤矸石、石煤、粉煤灰等，在城鎮(zhèn)建設、公路改造等許多方面都可以利用，并非必須在水泥中才能利用。我們認為，對于裝備技術條件落后、年產量在20萬噸以下、生產過程中造成的環(huán)境污染比較嚴重、防治污染意識差的小水泥廠，沒有必要再給予退稅優(yōu)惠，應該取消優(yōu)惠政策，實行嚴格的關停并轉措施，特別是在目前環(huán)境問題比較嚴重的情況下。同時，對于設備生產技術條件符合防治污染的要求，防污治污意識較好，對環(huán)境造成的污染比較小，確需保留的水泥廠，也應規(guī)定嚴格的限制條件。應明確規(guī)定在執(zhí)行產業(yè)發(fā)展政策和稅收優(yōu)惠政策時，必須定期以聽證會的形式聽取各方面的意見，特別是與之污染防治關系密切的社會民眾、稅務、技術監(jiān)督、有關專家等方面的意見，定期對企業(yè)在防治污染和造成的污染情況進行評估，以確定是否繼續(xù)給予優(yōu)惠照顧，是否應實行關停措施。

　　（二）增強各級地方政府的環(huán)境意識，對環(huán)境污染實行一票否決。實際上如果地方政府認真落實國家產業(yè)政策，正確處理好環(huán)境污染與地方經濟發(fā)展、財政收入、就業(yè)的關系問題，對不符合要求的污染企業(yè)不予以保護并按規(guī)定限制其發(fā)展，就不會有越來越嚴重的污染問題。在正確執(zhí)行國家產業(yè)政策中，一方面，做好統(tǒng)籌兼顧。要注重社會效益，而不能僅關注財政收入數(shù)量的多少，如果僅因為財政緊張和就業(yè)問題而忘記對環(huán)境污染的治理，眼前利益是不足以彌補因污染對經濟發(fā)展和人民身心健康造成的損失的，這已經被很多地方的經驗所證實。我縣的兩家小水泥廠也已多次被有關部門要求轉產或關閉，但不知什么原因，卻一直都沒有落實。特別是在近年企業(yè)都實行改制，變?yōu)樗綘I企業(yè)，污染問題更加突出，對周圍環(huán)境造成更大的影響，老百姓反響更加強烈。另一方面，正確執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策。對于在防治污染、開展資源綜合利用方面符合國家產業(yè)政策要求，并且符合稅收政策規(guī)定的企業(yè)，應按規(guī)定給予鼓勵和照顧，應該減免退的稅收，按規(guī)定將優(yōu)惠政策執(zhí)行到位，不能因為財政緊張、稅源不足等原因，不認真落實減免退稅。

　　（三）加強對企業(yè)生產經營的監(jiān)督管理，防止政策執(zhí)行中的偏差。這包括對企業(yè)和對執(zhí)法機關兩方面的監(jiān)督管理問題。一是有關部門應加強對資源綜合利用企業(yè)的日常監(jiān)督管理，經貿部門每半年組織相關單位對企業(yè)產品質量技術指標、廢渣摻入比例、防治污染設施運轉、財務核算、退稅資金使用等情況開展檢查，嚴格要求企業(yè)按規(guī)定搞好生產經營管理，對不符合要求的，給予最長不超過三個月的整改期，并暫停其享受優(yōu)惠政策資格，整改后仍不符合要求的，應停止其享受優(yōu)惠政策資格，已獲得的退稅款追繳入庫。二是對執(zhí)行機關應加強監(jiān)督和約束，上級機關應組織經常性的執(zhí)法檢查、專項檢查、異地抽查，一方面檢查享受優(yōu)惠政策的企業(yè)是否符合規(guī)定的資格條件，財務核算和減免退稅款的使用等情況，另一方面重點檢查有關管理部門是否按規(guī)定的條件和程序落實資格認定、監(jiān)督檢查、聽證評審、辦理退稅等事項。對經上級重點檢查發(fā)現(xiàn)的問題，必須從嚴處理。三是加強對違法違規(guī)行為的責任追究，對于代表國家執(zhí)行法的單位，本應按政策規(guī)定辦事，并經常做好落實情況的自查和檢查，減少或杜絕問題的發(fā)生，而上級檢查仍出現(xiàn)嚴重問題，就屬于故意或失職瀆職，所以必須按照國家法律法規(guī)的規(guī)定追究有關單位和責任人的責任，事實上，也只有將嚴格的檢查與追究結合起來，才能保證各項政策規(guī)定真正落到實處。

　　（四）建立科學的資格認定管理機制，加強部門之間的協(xié)調配合。在資源綜合利用企業(yè)享受稅收優(yōu)惠待遇資格的認定、管理方面，最容易出現(xiàn)的問題是部門之間不協(xié)調、重認定輕管理，所以必須建立既相互協(xié)調又相互監(jiān)督制約的機制，嚴格資格認定中的操作程序，應規(guī)定在對企業(yè)開展資格認定的每一個環(huán)節(jié)，包括化驗抽查、比例測算、財務核算情況檢查等，都必須由經貿部門牽頭組織相關部門共同參加，應規(guī)定對于在資格認定中相關部門單獨行動作出的結論不得作為評定的依據，以便真正做到相互協(xié)調，各部門都能了解企業(yè)的全部情況，并能起到相互監(jiān)督制約的作用，減少不必要的工作失誤和腐敗問題。同時在一定的行政區(qū)域內，應定期在媒體上公開資格認定情況、專項抽查檢查情況、退稅情況等，接受社會各方面的監(jiān)督。

　?。ㄎ澹┙y(tǒng)一規(guī)定計算口徑，確定具有指導性的損耗率指標。由于計算廢料摻入比例的口徑不規(guī)范，影響到政策的正確執(zhí)行，必須在政策上明確規(guī)定計算方法、各項指標的計算口徑，在充分調查的基礎上確定指導性的燒失量、損耗率指標。第一是摻入廢料比例指標，建議按數(shù)量指標進行計算，計算公式為：摻入比例=廢料摻入量/熟料中各種物料總量*100%，并考慮各種物料的燒失量。第二是燒失量指導性指標，由于企業(yè)購進物料在水份、質量等方面不盡相同，建議以省為單位綜合不同地區(qū)、不同情況下的水份、質量因素和生產技術水平，確定在全省范圍內的燒失量指導性指標，該指標按基本原材料和廢料分別確定，計算公式為：物料利用凈量=物料投入量*燒失量，根據我們日常工作的經驗，基本原材料的燒失量應以40-45%為宜，廢料的燒失量應在10—15%的范圍內確定。