鼓勵就業(yè)的稅收政策選擇

    解決就業(yè)問題通常分為兩個層次：一是事前解決，從戰(zhàn)略層面上周密籌劃，重在治本；一是事后解決，從戰(zhàn)術層面上靈活修補，重在治標。如何在我國的稅收政策制定過程中充分體現(xiàn)對就業(yè)的鼓勵，并將兩個層次的目標有機結合，標本兼治，顯然是一門政策性很強的藝術。

    刺激就業(yè)的稅收政策應重新定位

    眾所周知，就業(yè)不僅具有經(jīng)濟意義，而且具有很強的社會意義。勞動者在為社會提供商品和服務，獲得勞動報酬的同時，又因能夠成為社會經(jīng)濟活動的參與者，而滿足其獲得社會承認和自尊的精神需要。因此，各國政府對于就業(yè)問題都給予了高度的重視。1995年在聯(lián)合國舉辦的世界社會發(fā)展首腦會議上，各國首腦共同達成的《哥本哈根宣言》中明確指出：“我們承諾將促進充分就業(yè)的目標作為經(jīng)濟和社會政策的一個基本優(yōu)先目標，并使所有勞動者通過自由選擇的生產(chǎn)性的就業(yè)，獲得有保障的、可持續(xù)的生活手段。”《哥本哈根宣言》還建議，各國政府應該實行“能夠最大限度地促進創(chuàng)造就業(yè)機會的經(jīng)濟增長模式”。這里我們看到，解決就業(yè)問題是政府宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略的一個重要組成部分，是經(jīng)濟發(fā)展模式選擇的大是大非。稅收制度及其政策作為政府重要的宏觀調(diào)控手段應主要體現(xiàn)制度層面對就業(yè)的促進，而對于就業(yè)弱勢群體的保護和扶助，則應主要依靠社會保障制度加以解決。當前，我國鼓勵就業(yè)的稅收政策更多側(cè)重于“扶貧”性質(zhì)，臨時措施多，過渡色彩強。例如，我國近年來針對“下崗失業(yè)人員”的稅收優(yōu)惠措施，主要為了解決國有企業(yè)改組改制中的富余人員?！跋聧徥I(yè)人員”的內(nèi)涵有著嚴格的限定和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的特點。隨著經(jīng)濟改革的不斷深入，人們的就業(yè)形式發(fā)生了本質(zhì)上的變化，大量勞動者在非公經(jīng)濟部門就業(yè)，他們的失業(yè)問題應如何定位并加以解決，直接涉及社會的公平問題，同時，也是給非公經(jīng)濟以“國民待遇”的原則問題。

    稅收政策鼓勵就業(yè)應標本兼顧

    我國稅收政策在鼓勵就業(yè)方面，治標的措施似乎分量更重，而治本的政策偏弱。首先，當前應加強對中小企業(yè)稅收負擔的深入研究，并參照國際通行做法，制定針對中小企業(yè)的稅收扶持政策。其次，對私營、個體企業(yè)的重復征稅問題，近年來雖然有所緩解，但仍然沒有得到根本解決，這在一定程度上，制約了民間投資的熱情和就業(yè)規(guī)模的擴大。最后，在個人收入分配問題上，我們既要采取有效手段縮小貧富差距，又不能以犧牲效率為代價，破壞經(jīng)濟的激勵機制，助長“仇富”心態(tài)，使平均主義再度回潮。我們應將注意力集中在對就業(yè)潛力大的現(xiàn)有企業(yè)的鼓勵扶持上，要在保持現(xiàn)有就業(yè)規(guī)模的基礎上擴大就業(yè)成果，而不是僅僅針對失業(yè)的結果采取鼓勵政策，使得稅收政策既能夠體現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先增長的宏觀目標，同時更具長效性。

    鼓勵就業(yè)的稅收政策要進一步優(yōu)化

    第一，應準確界定稅收優(yōu)惠的對象及其范圍。近期，針對下崗失業(yè)人員再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策力度較大。在國家稅務總局與勞動和社會保障部聯(lián)合下發(fā)的［2002］160號文件中，將享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)范圍擴大到新辦的所有服務型企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)及國有大中型企業(yè)通過主輔分離和輔業(yè)改制分流安置本企業(yè)富余人員興辦的經(jīng)濟實體。優(yōu)惠對象是新招用的下崗失業(yè)人員占到職工總數(shù)一定比重的上述企業(yè)。此外，對于下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營也同樣給予營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅的減免待遇。應該說，上述政策針對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期大量下崗失業(yè)人員這一特殊群體采取了實事求是的解決對策，有利于就業(yè)的擴大和社會的穩(wěn)定。但同時，需要指出的是：當我們在解決某一社會群體就業(yè)問題時，還應考慮其他社會群體的公平待遇問題。如應屆大學畢業(yè)生自主創(chuàng)辦的企業(yè)，能否同樣給予類似下崗失業(yè)人員的稅收優(yōu)惠待遇。這不僅有利于緩解當前大學生所面臨一次就業(yè)率下降的窘境，而且可能培養(yǎng)出一批成長性良好的希望企業(yè)。再比如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口身份認定。我國近年來出現(xiàn)了大量“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，他們通常居住在城鄉(xiāng)結合部，由于城市擴容占用土地而從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，當他們因為國家征地而不再擁有生產(chǎn)資料時，能否算做“下崗失業(yè)人員”，并享受下崗失業(yè)人員從事個體經(jīng)營的減免稅收的優(yōu)惠待遇，法律尚無明確說明。這里下崗失業(yè)的定義仿佛約定俗成特指在城鎮(zhèn)就業(yè)而又失業(yè)的范圍內(nèi)，農(nóng)民成了一種身份，而非一種職業(yè)。這不僅有悖于當前我國加快城市化速度的宏觀戰(zhàn)略，而且，對于這部分人的生產(chǎn)、生活所造成的沖擊有可能演變成為社會的不安定因素。

    第二，應科學制定稅收優(yōu)惠的期限，加強政策的穩(wěn)定性，避免納稅人行為的短期化及經(jīng)濟的波動。擴大就業(yè)規(guī)模，提高就業(yè)率，是各國政府的一貫方針，同時也是我國今后相當長時期內(nèi)需要解決的頭等大事。因此，鼓勵就業(yè)的稅收政策也應具有長遠眼光，并保持相對穩(wěn)定性。當前我國鼓勵就業(yè)的稅收政策大都以三年為一個周期，甚至也有一年期的減免，優(yōu)惠期顯得過短。再加上優(yōu)惠對象多以新辦企業(yè)為主，很容易造成某些企業(yè)經(jīng)營行為的短期化。因此，稅收政策應區(qū)分哪些是鼓勵就業(yè)的長期戰(zhàn)略性措施，哪些是臨時性、具有過渡色彩的短期措施，不應一概而論。

    第三，鼓勵就業(yè)的稅收政策不僅表現(xiàn)在稅額的減免上，還應在降低納稅人奉行成本上下功夫。西方國家對此給予了高度重視，如法國稅務局規(guī)定，小企業(yè)在營業(yè)的前4年不是故意所犯錯誤，可減輕稅收處罰并給予支付的時間；對小企業(yè)的稅務檢查時間最長不得超過3個月，否則企業(yè)的納稅義務將自動得到免除。我國也應對中小企業(yè)加強納稅輔導，簡化納稅手續(xù)，強化服務意識，制定出一套符合中小企業(yè)特點的稅收征管辦法。

    （作者：錢晟  中國人民大學財政金融學院教授、博士生導師）