社科院專家：土地出讓金與房地產(chǎn)稅或?qū)⒐泊?

只要土地作為市場要素資源有價值和市場價格，那么，增加任何地方稅，客觀上都不足以讓地方政府從土地財政收入中離場。從政府財務(wù)視角看，任何急于擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為財力來源的倉促做法，都值得商榷。

思考房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型問題，還得回到公共政策制定與運(yùn)行的基本邏輯—即公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。基于公共產(chǎn)品與服務(wù)的融資需求的土地相關(guān)稅費(fèi)政策，才是我們的理性選擇。

應(yīng)該確立穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的改革總思路，解決地方公共支出財力來源，不讓地方財政出問題，確保土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)總收入規(guī)模大致不變或穩(wěn)中有降。逐步形成地方理解、民意支持和社會認(rèn)可的輿論環(huán)境，方才有助于這項改革的順利推進(jìn)。

房地產(chǎn)稅改革已被作為稅制改革的突破口之一，列為了今年的工作重點。各方面關(guān)心的問題主要集中在兩個方面：其一，房地產(chǎn)稅的征收范圍、稅率多少和征管方式；其二，與房地產(chǎn)稅高度相關(guān)的土地出讓金如何轉(zhuǎn)型。第一個問題，涉及稅制設(shè)計與人們的利益直接關(guān)聯(lián)，屬于微觀層面的政策設(shè)計。第二個問題，牽涉到財政體制與土地管理模式，屬于中觀乃至宏觀層面的制度安排。

我國未來房地產(chǎn)稅的稅負(fù)高低與現(xiàn)在土地出讓金規(guī)模直接關(guān)聯(lián)，房地產(chǎn)稅能不能成為地方公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的可靠資金來源，與土地制度、土地市場、財政體制等改革密不可分，房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型脫離不了全面深化改革的時代背景。這當(dāng)中，土地出讓金如何轉(zhuǎn)型，成為理解和把握房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

土地出讓金與房地產(chǎn)稅能不能共存

土地出讓金是對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行價值報償?shù)囊环N制度探索。為了適應(yīng)對外開放的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，深圳市于1987年12月1日首次公開拍賣了一宗開發(fā)土地出讓50年使用權(quán)。1988年《憲法》修改，增加了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，當(dāng)年《土地管理法》修訂。至此，土地出讓金制度基本確立。

客觀看，我國現(xiàn)行土地出讓金制度大部分借鑒了香港特別行政區(qū)的制度設(shè)計。香港的土地出讓金與房地產(chǎn)稅又是怎樣一個運(yùn)行狀態(tài)呢？

回歸之前，香港全境的土地所有權(quán)歸英王。土地轉(zhuǎn)讓過程的實質(zhì)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。土地出讓金是土地使用權(quán)的租金，分為年租和批租兩種形式。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的土地出讓金進(jìn)入政府收入體系，成為港英政府應(yīng)付公共支出不可或缺的財力來源。但只靠出讓土地使用權(quán)來獲取財力的辦法，也不是維持公共支出的長久之計。香港又尋找如何借助土地來獲取可持續(xù)的財政收入來源。真正意義的房地產(chǎn)稅，被提上議事日程，其名稱叫“物業(yè)稅”。簡言之，這是一種以物業(yè)單元為稅基的稅制安排。

這一制度設(shè)計的邏輯有香港特色，也有現(xiàn)實需要。但應(yīng)該注意到香港設(shè)置物業(yè)稅的獨有制度環(huán)境與社會基礎(chǔ)。首先，香港法制程度較高，監(jiān)管嚴(yán)格。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雖屬于批租或年租性質(zhì)，但租賃期間的土地權(quán)益保障完備。其次，香港物業(yè)稅的評估討論多年，社會共識強(qiáng)，組織沖突不大。與之匹配，物業(yè)稅征收建立在個人財產(chǎn)、收入與信用登記完備基礎(chǔ)上，稅收管理盲區(qū)也比較小，征管難度低。最后，香港畢竟是一個地區(qū)，其社會福利水平均等化程度高，且沒有人口大規(guī)模遷徙與二元土地結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實問題。

總的來看，香港的土地出讓金與物業(yè)稅處于并行狀態(tài)，此政策基于其獨有的管理機(jī)制、配套措施與民意的結(jié)果。我們在學(xué)習(xí)借鑒香港經(jīng)驗之時，不能完全照搬，應(yīng)有所調(diào)整。

什么情況下只有房地產(chǎn)稅而沒有土地出讓金呢？

典型的代表是美國。美國房地產(chǎn)稅實行普遍征收原則，并以評估價值為基準(zhǔn)。這就是說，美國房地產(chǎn)沒有不交稅的，而征稅依據(jù)是房產(chǎn)價值。土地和房產(chǎn)作為一體，實施整體征稅。美國土地私有源自建國之初，各級政府占有土地比重不高，土地出讓大多是社會層面的經(jīng)濟(jì)活動。這樣的制度設(shè)計既考慮到了政府不掌握大多數(shù)土地，土地市場多由市場自發(fā)交易形成的背景，也考慮到了美國房地產(chǎn)及土地市場相對成熟，價格波動小，居民或企業(yè)收入現(xiàn)金流與擁有房產(chǎn)較為匹配，直接稅(財產(chǎn)稅和所得稅)征管制度完備。

我國現(xiàn)在房價地價持續(xù)波動，直接稅征收環(huán)節(jié)困難，居民與企業(yè)擁有的房產(chǎn)價值與收入不一定匹配，一般收入群體擁有的回遷房或福利房價值，近年來已屢次翻番，但家庭收入不高。美國房地產(chǎn)稅制度能不能大部分被借鑒到中國，特別是普遍征收原則？值得全面細(xì)致地研討。

地方政府難以擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)為政策目標(biāo)

這些年，有一種說法：改革任務(wù)之一是要扭轉(zhuǎn)地方政府將土地作為本級財政收入主要來源的態(tài)勢，著力培養(yǎng)地方稅體系，建立穩(wěn)定可持續(xù)的地方財力來源。應(yīng)該說，這樣的政策設(shè)想，符合政府收入依靠其收入形式中最具規(guī)范性、最具法律效力的稅收作為收入來源的經(jīng)典理論。要做到這一點的核心，是落實分稅制財政體制改革，讓地方真正擁有地方稅，而不僅僅是增加財政收入。

近12年里，土地出讓金收入占地方財政收入比重平均值都在50%以上。這意味，如果土地出讓金即刻廢止，中國地方財力總和立即削減一半。這里面尚不包括與土地與房地產(chǎn)相關(guān)的其他稅收收入，如土地增值稅、耕地占用稅、契稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、印花稅等。

事實上，地方財政以土地及房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為收入來源的動因，還在于城市土地的稀缺性導(dǎo)致的土地要素價格扭曲，即土地價格的畸形走高。如果再把視野放寬一些，可能還有一部分目前還不能定量分析或者已經(jīng)超出經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范疇的問題，影響著地方政府對土地財政的依賴。比如，中國土地市場供給端壟斷造成的“政策性稀缺”，即供給主體只有一方；再比如土地一級交易市場只有政府收儲賣地與社會買地的交易形式，沒有成熟市場經(jīng)濟(jì)體擁有的社會成員之間的土地交易市場造成的“管制性稀缺”，即管制導(dǎo)致的土地交易市場缺陷。這就不難理解，當(dāng)市場活動沒有充分的討價還價余地，當(dāng)商品的供給與需求信息嚴(yán)重不對稱，當(dāng)沒有微觀經(jīng)濟(jì)主體直接的合作博弈，土地及房地產(chǎn)價格扭曲形成的暴利洼地，只會不斷誘使這種土地財政融資的路徑依賴一步步增強(qiáng)，而不是減弱。只要土地作為市場要素資源有價值和市場價格，那么增加的任何地方稅，客觀上都不足以讓地方政府從土地財政收入中離場。

從政府財務(wù)視角看，任何急于擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為財力來源的倉促做法，都值得商榷。

首先，土地財政不是短期形成的，自然也不可能短期就被房地產(chǎn)稅或其他稅種所取代。因為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的土地價值不會隨著土地出讓金的存廢而消失，如果不通過價格作為配置土地資源的主要方式，行政劃撥或者其他方式會帶來更大的尋租空間。

其次，探索中的房地產(chǎn)稅要替代目前近4萬億規(guī)模的土地出讓金收入作為地方財政收入的主要來源，還需要相當(dāng)時日。即使把我國現(xiàn)行稅種中收入最大部分增值稅全部劃歸地方，其規(guī)模也不過大約28000億元。

再次，在地方融資平臺規(guī)模已經(jīng)不小，地方自行債還處于試點階段的情況下，保證地方財政不出現(xiàn)大的風(fēng)險，是理性也是不得已的選擇。歐洲與美國的債務(wù)危機(jī)，既體現(xiàn)在主權(quán)債務(wù)方面，更體現(xiàn)在其基層政府層面(如底特律政府的破產(chǎn))。

最后，要擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入作為地方政府主要收入來源，就需要盡可能創(chuàng)造制度環(huán)境，漸進(jìn)式地摸索中國道路。最初，中國改革實踐解決問題的方式，屬于是直搗黃龍式，即想一個辦法就可以解決問題。但隨著改革深入，這樣的直接性問題已經(jīng)越來越少，大量剩下的“硬骨頭”都是要通過綜合性手段來化解。

擺脫土地財政的出路，既要為地方政府尋找替代的財力來源，更要在“二元”土地管理制度、土地二級交易市場建設(shè)、住房與土地信息公開聯(lián)網(wǎng)、合并或減免現(xiàn)行的土地與房地產(chǎn)稅費(fèi)、取得盡可能廣泛的社會共識等方面，進(jìn)行系統(tǒng)性的前期鋪墊。沒有這些工作，房地產(chǎn)稅探索會遇到相當(dāng)?shù)淖枇蛪毫?，而且實際效果也很可能會與預(yù)期不一致。

應(yīng)確保土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)總規(guī)模大致不變

當(dāng)前，我國處于全面深化改革的關(guān)鍵期，房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了財稅改革和土地管理制度改革，但直接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容遠(yuǎn)不止于此。戶籍制度改革、收入分配改革等密切相關(guān)領(lǐng)域，都很可能受到這項政策調(diào)整的顯著影響。

實際上，基于公共產(chǎn)品與服務(wù)的融資需求的土地相關(guān)稅費(fèi)政策，是我們的理性選擇。這也是控制土地相關(guān)稅費(fèi)收入無限度上漲的基本原則。從部分國家和地區(qū)的實踐看，土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)的一個共同點是收入規(guī)模與公共服務(wù)資金需要相對應(yīng)。此種安排既考慮到維持財政收入可持續(xù)性，也考慮到社會的承受能力。那么，此項改革背后，蘊(yùn)含著戶籍自由遷徙、彌合收入分配差距與統(tǒng)一土地管理政策的影響。

深化戶籍制度改革是黨中央剛剛做出的戰(zhàn)略部署，而“自由遷徙”的預(yù)期目標(biāo)，更是寫進(jìn)了《2014年政府工作報告》。戶籍制度改革是人口管理政策調(diào)整，更是基本公共服務(wù)均等化的落實，地方政府承擔(dān)的公共支出責(zé)任不可避免會加重。這時，土地財政轉(zhuǎn)型的壓力不是變小了，而是增大了。房地產(chǎn)稅改革的動力也在于此。

收入分配改革依然是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大議題。居民間收入分配差距已從工資薪金所得的差距，拓展到財產(chǎn)收益領(lǐng)域。中國沒有真正意義上的財產(chǎn)稅，不僅在稅制結(jié)構(gòu)上存在不完整，也可能導(dǎo)致收入分配調(diào)節(jié)缺少抓手。此外，廣義的收入分配改革還囊括了政府間收入分配體系，政府與社會間的收入分配格局。這也是土地相關(guān)稅費(fèi)收入政策改革，與各方面的福利狀況息息相關(guān)的緣由。

統(tǒng)一土地管理政策，已經(jīng)成為各方面努力的一個方向。如果房地產(chǎn)稅改革可以基于穩(wěn)定土地相關(guān)稅費(fèi)，不再增加收入規(guī)模的思路，那么確實有利于平滑土地出讓收入在時間和空間上的均勻分布。同時，這也為統(tǒng)一土地管理政策，讓城鄉(xiāng)土地逐步享有同等地位，奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，統(tǒng)一土地管理政策也是增加土地供給、有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要條件。如此看來，房地產(chǎn)稅改革的路徑選擇，可以兼顧到土地管理政策的調(diào)整，并關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的走向。

總之，房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型還得回到公共政策制定與運(yùn)行的基本邏輯—即公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。政策上，應(yīng)該匹配穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的改革總思路，解決地方公共支出財力來源，不讓地方財政出問題，確保土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)總收入規(guī)模大致不變或穩(wěn)中有降，將一些短期可以迅速解決或另一些需要長期努力解決的問題分類落實，逐步形成地方理解、民意支持和社會認(rèn)可的輿論環(huán)境，方才有助于這項改革的順利推進(jìn)。

(作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院)