全面深化財稅配套改革 有效防控地方債務風險

我國各級政府債務的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)，但不能基于總量風險可控而輕視若干主要的風險點。有必要把地方債的制度建設(shè)問題還原到財稅配套改革中。需要考慮在一個商業(yè)性的金融體系之上，構(gòu)建一個興利除弊的政策性融資體制，允許地方政府在有效制度規(guī)則約束下合理利用自己的財政空間去貫徹地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，助推實現(xiàn)合理融資業(yè)務

根據(jù)2013年審計署公告，我國地方政府性債務總體風險可控，但存在“地方政府負有償還責任的債務增長較快”等問題。就地方債的相關(guān)熱點話題，《經(jīng)濟日報》記者采訪了財政部財政科學研究所所長賈康。

記者：當前地方政府性債務存在哪些風險點？

賈康：我國各級政府債務的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)，但不能基于總量風險可控而輕視若干主要的風險點。

首先是與制度安排缺陷相關(guān)的“不透明”及其風險。我國地方政府債務負擔以隱性負債為主，不利于防范風險。一旦風險越過臨界點，則只能以“滅火”的方式去平息事態(tài)，可能對政府公信力造成明顯損害。

其次，一些局部區(qū)域和項目存在風險。審計結(jié)果顯示，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務的債務率高于100%。

第三，部分地方和單位違規(guī)融資和違規(guī)使用債務資金帶來的風險。

記者：應如何有效防控地方債務風險？

賈康：有必要把地方債的制度建設(shè)問題還原到財稅配套改革中，結(jié)合黨的十八大和十八屆三中全會的精神，把地方債的風險防控把握好。

首先，在堅持分稅制改革的成果基礎(chǔ)上進一步，適應市場經(jīng)濟客觀要求，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預算、一級舉債權(quán)、一級產(chǎn)權(quán)”這樣一個邏輯連接，在扁平化的中央、省、市縣3級框架里，實質(zhì)性地深化財稅體制配套改革，改進完善轉(zhuǎn)移支付制度，從而一并解決地方債風險防范問題。

第二，在走向“陽光化”的地方政府債務管理上，首先要分兩大類管理地方債務：一般債務，如地方公債，不與具體項目掛鉤；專項債務，如市政債，就掛鉤于具體項目，積極合理細化各自的管理方式方法。同時，要結(jié)合《預算法》的修訂，明確地以“正面表述”方式規(guī)定地方債的發(fā)行條件、程序、審批、監(jiān)督和績效考評等要求，以利于逐步和更大步伐地以規(guī)范的地方公債和市政債，置換、替代隱性債。

第三，對于如何“治存量”，有效防控風險，建議從全面監(jiān)控結(jié)合聚焦區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境的視角，設(shè)計債務風險防范的“技術(shù)路線”。

記者：目前，我國部分地區(qū)的債務率高企，未來應如何進一步健全地區(qū)金融生態(tài)？

賈康：目前，地方政府對融資平臺的干預難以避免，“政策性融資”及其引發(fā)的一系列問題將長期存在。鑒于此，我們需要考慮在一個商業(yè)性的金融體系之上，在央行以貨幣政策進行總量調(diào)控的同時，構(gòu)建一個興利除弊的政策性融資體制，允許地方政府在有效制度規(guī)則約束下合理利用自己的財政空間去貫徹地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，助推實現(xiàn)合理融資業(yè)務。地方融資平臺在以后的存續(xù)期內(nèi)，應主要對應那些有現(xiàn)金流的項目建設(shè)。另外，要探索防范風險的償債基金，并積極引導PPP（“公私合作”伙伴關(guān)系機制）的發(fā)展。

基于以上，我們必須研討的是化解地方債務風險的長效機制，使之納入體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新之中，在全面配套改革中實現(xiàn)金融支持與地方發(fā)展的良性匹配。根據(jù)地方債自發(fā)自還改革試點的最新部署，10個地區(qū)的自發(fā)自還與市場化機制有前所未見的緊密結(jié)合—要引入有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對于發(fā)債地的政府作出信用評級，在市場約束下更真實地表現(xiàn)融資成本和更透明地促成風險防控。這體現(xiàn)了“陽光融資”取向下制度建設(shè)的實質(zhì)性進步，值得肯定。