2016財(cái)稅"三重門(mén)"

內(nèi)容摘要：2016年注定是財(cái)稅改革非常關(guān)鍵的一年。社會(huì)對(duì)改革的期盼決定了財(cái)稅改革只能進(jìn)一步加快步伐、積極推進(jìn)，為進(jìn)一步的財(cái)稅改革以及其他改革打好基礎(chǔ)。

面對(duì)財(cái)政壓力，重要的是找到釋放壓力的通道。財(cái)政政策和財(cái)稅改革正是這樣的通道。

2016年注定是財(cái)稅改革非常關(guān)鍵的一年。社會(huì)對(duì)改革的期盼決定了財(cái)稅改革只能進(jìn)一步加快步伐、積極推進(jìn)，為進(jìn)一步的財(cái)稅改革以及其他改革打好基礎(chǔ)。

非稅收入已經(jīng)在財(cái)政收入增長(zhǎng)中扮演重要角色，這也表明財(cái)政收入形勢(shì)正變得更加復(fù)雜，財(cái)稅改革環(huán)境面臨的不確定性變得更大。

突破3%不等于無(wú)底線(xiàn)

宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)決定了2016年只能繼續(xù)實(shí)施擴(kuò)展性財(cái)政政策即所謂有力度的積極財(cái)政政策，減稅政策也在其中。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于減稅的提法已經(jīng)不同于既往的“結(jié)構(gòu)性減稅”。“結(jié)構(gòu)性減稅”常被解釋為“有減有增”或“有增有減”，結(jié)果是減稅還是增稅并不明確，即使屬于減稅，充其量也只是“羞答答的減稅”。不再受“結(jié)構(gòu)性”限定的減稅政策讓市場(chǎng)和社會(huì)有了更多的期待。毫無(wú)疑問(wèn)，減稅會(huì)進(jìn)一步加大財(cái)政運(yùn)行的壓力。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以緩解部分壓力，但從總量上看，削減支出與歷史欠賬清償?shù)膬?nèi)在要求決定了財(cái)政支出壓縮幾乎沒(méi)有空間。在財(cái)政支出削減難度很大且財(cái)政收入增長(zhǎng)力量不夠強(qiáng)勁的條件下，提高財(cái)政赤字率就是必然的選擇。“階段性提高財(cái)政赤字率”的說(shuō)法至少表明2016年財(cái)政赤字率有進(jìn)一步提高的可能。將3%視為財(cái)政赤字率紅線(xiàn)，多與歐盟國(guó)家財(cái)政赤字警戒線(xiàn)的選擇有關(guān)。歐盟國(guó)家選擇3%這一警戒線(xiàn)，是各成員國(guó)政治妥協(xié)的結(jié)果。單就3%的指標(biāo)而言，有些國(guó)家認(rèn)為太高，而有些國(guó)家仍覺(jué)得不解渴。現(xiàn)實(shí)中警戒線(xiàn)突破也不乏實(shí)例。

中國(guó)財(cái)稅改革只有在突破3%赤字率警戒線(xiàn)思維的前提下才可能順利推進(jìn)。

突破3%不等于赤字率無(wú)底線(xiàn)，而是強(qiáng)調(diào)赤字率警戒線(xiàn)的確定應(yīng)該更加靈活。財(cái)政赤字率警戒線(xiàn)確定的主要標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)是財(cái)政的可持續(xù)性。只要財(cái)政能正常運(yùn)行，中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)可控，我們就可以認(rèn)為財(cái)政赤字率是合適的。

突破3%，就意味著2016年發(fā)債空間可以進(jìn)一步擴(kuò)大。財(cái)政赤字率提高1個(gè)百分點(diǎn)，就能帶來(lái)至少6000億元的減稅空間。2016年中國(guó)經(jīng)濟(jì)盡管仍會(huì)困難，但中高速增長(zhǎng)勢(shì)頭仍在，財(cái)政收入還會(huì)水漲船高，減稅空間還會(huì)因此進(jìn)一步擴(kuò)大。不拘泥于3%的赤字率，也不受限于60%的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，一切從實(shí)際出發(fā)，更有力度的積極財(cái)政政策所包含的減稅政策的落實(shí)將可能更容易到位。

地方債解決根本是穩(wěn)定地方收入來(lái)源

防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免財(cái)政危機(jī)，是地方財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2015年3.18萬(wàn)億元的地方債置換為地方債問(wèn)題的解決尋找到了一條路徑?；诘胤絺囝~有十幾萬(wàn)億和地方財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)考慮，2016年和2017年中國(guó)只能繼續(xù)置換地方債。這么做，對(duì)一些財(cái)政收入形勢(shì)較為緊張的地方來(lái)說(shuō)，可以解燃眉之急；對(duì)于其他地方來(lái)說(shuō)，也可以有效緩解地方債清償所帶來(lái)的支出壓力，而且地方債置換之后，地方政府的利息負(fù)擔(dān)下降，總體上有利于未來(lái)地方債問(wèn)題的徹底解決。

應(yīng)該注意的是，地方債置換并沒(méi)有真正解決地方債問(wèn)題。置換只是地方債問(wèn)題的治標(biāo)之策，充其量屬于“借新還舊”。事實(shí)上，就是中央政府借新債還舊債，都充滿(mǎn)了爭(zhēng)議。我們?cè)跉g呼地方債置換可以緩解問(wèn)題的同時(shí)，更要轉(zhuǎn)換思維，尋找地方債問(wèn)題的治本之策。

地方債問(wèn)題的根本解決，需要為地方政府尋找到穩(wěn)定的收入來(lái)源。這就離不開(kāi)規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系框架的重新構(gòu)建。規(guī)范的地方債管理制度只能從屬于這樣的框架。在分級(jí)財(cái)政管理體制下，面對(duì)市場(chǎng)的不確定性，正常運(yùn)行的各級(jí)地方政府難免會(huì)遇到收不抵支問(wèn)題。短期內(nèi)，地方財(cái)政赤字通常只能通過(guò)債務(wù)融資來(lái)彌補(bǔ)。地方出現(xiàn)新的財(cái)政赤字，就意味著地方政府舉債的理由仍然存在。正因如此，地方債增量問(wèn)題很難回避。地方債管理制度的規(guī)范，不僅僅要解決眼前問(wèn)題，更要致力于形成一攬子解決方案。

地方債增量與存量問(wèn)題應(yīng)該分開(kāi)處理。債務(wù)存量不能影響增量債務(wù)融資。十多萬(wàn)億元的地方債存量的形成非一日之事，短時(shí)間內(nèi)全部化解既不現(xiàn)實(shí)，也不公平。巨額存量問(wèn)題的解決只能采取非常規(guī)做法。存量債中的一部分可以通過(guò)未來(lái)的財(cái)政收入來(lái)償還，但相當(dāng)部分應(yīng)該通過(guò)地方政府資產(chǎn)變賣(mài)等產(chǎn)權(quán)收入的形式來(lái)償還。地方政府資產(chǎn)本來(lái)就有相當(dāng)部分是負(fù)債轉(zhuǎn)化而來(lái)的。這么做理所當(dāng)然。地方債置換只是給地方政府還債提供了緩沖時(shí)間，并適當(dāng)降低債務(wù)融資成本，而不是給地方不還債的機(jī)會(huì)。

地方債存量中的一部分還可以采取去杠桿的方式來(lái)加以解決。政府和社會(huì)資本合作（PPP）為此打開(kāi)了通道。實(shí)際上，這是政府項(xiàng)目的“債轉(zhuǎn)股”。需要注意的是，PPP也只能部分解決問(wèn)題。社會(huì)資本進(jìn)入必然要以盈利為目標(biāo)，即使這種盈利所對(duì)應(yīng)的還只是所謂的合理利潤(rùn)。這就決定了不是所有項(xiàng)目都可能通過(guò)PPP來(lái)去杠桿。而且，PPP運(yùn)作所需要的制度環(huán)境還在優(yōu)化之中，這也會(huì)影響PPP去杠桿方式的運(yùn)用。

現(xiàn)行預(yù)算法只是賦予省級(jí)政府發(fā)債權(quán)，顯然這是不夠的。由省級(jí)政府統(tǒng)籌各地地方債的發(fā)行，可以在全省范圍內(nèi)分散債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，這在當(dāng)前有特殊意義。但是，隨著分級(jí)財(cái)政管理體制的逐步健全，市縣政府都應(yīng)該獲得發(fā)債權(quán)，權(quán)責(zé)才會(huì)更加匹配。不管是哪級(jí)地方政府發(fā)債，都要有規(guī)可循。地方政府的償債能力是地方債增量規(guī)模的確定的主要因素。財(cái)政的可持續(xù)性當(dāng)為債務(wù)增量規(guī)模的主要判斷依據(jù)。一般說(shuō)來(lái)，財(cái)政收入能力強(qiáng)的地方，可以多發(fā)債。至于財(cái)政收入能力弱的地方的長(zhǎng)期資金需求，應(yīng)更多地通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)加以解決。這是由債務(wù)信用的有借有還的屬性決定了的。除了正常的財(cái)政收入水平外，地方政府信用評(píng)級(jí)需要借助于綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，亟待突破技術(shù)條件的和基礎(chǔ)信息的雙重約束。技術(shù)條件涉及政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則的制定和完善。讓政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則切合中國(guó)國(guó)情并不容易。中國(guó)是政府資產(chǎn)多，在某些資產(chǎn)計(jì)量上應(yīng)該采取特別的處理辦法。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的信息基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，如何補(bǔ)齊相關(guān)信息也會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的編制構(gòu)成挑戰(zhàn)。財(cái)稅改革要改變僅重視宏大敘事的思維，更要特別注意這些細(xì)節(jié)問(wèn)題的解決。

減收與改革協(xié)調(diào)

財(cái)政壓力與財(cái)稅改革有著密切的關(guān)系。壓力可能阻礙改革，但在一定條件下可以促進(jìn)改革。1994年財(cái)稅改革的順利推進(jìn)就與當(dāng)時(shí)的財(cái)政壓力有著密切關(guān)系。2016年財(cái)政壓力雖然不同于1994年，但壓力對(duì)財(cái)稅改革的約束和推動(dòng)力仍然存在。減少財(cái)政收入從而影響財(cái)政正常運(yùn)行的改革一般不太容易推行，但是有了赤字率提高的配套措施，相關(guān)改革就有了財(cái)力保障。減稅減費(fèi)減基金，既可以促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，又能在需求管理上發(fā)揮作用。減少收入的改革應(yīng)該能夠換來(lái)稅基的擴(kuò)大，能夠在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，在未來(lái)為社會(huì)保障以及其他公共服務(wù)提供更加充分的財(cái)政收入保障。

在財(cái)政壓力面前，減少收入的政策不能不經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估。什么樣的減收政策針對(duì)性更強(qiáng)，效果更好？這是決策者無(wú)法回避的問(wèn)題。大水漫灌會(huì)有一定成效，但效果可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如滴灌。面對(duì)既定的財(cái)政收入體系，減什么減多少才更有利于特定的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是需要頗費(fèi)思量的。

減收政策可以與財(cái)稅制度改革更好地協(xié)調(diào)。稅收、行政性收費(fèi)、政府性基金等政府收入本來(lái)就應(yīng)該各司其職，發(fā)揮不同作用。減收應(yīng)從不該存在或存在的意義已失去的行政性收費(fèi)、政府性基金等做起，取消不合理的收費(fèi)、基金等收入項(xiàng)目。可以繼續(xù)存在的收費(fèi)、基金等項(xiàng)目，收入標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該進(jìn)一步合理化，并形成與稅制改革聯(lián)動(dòng)的態(tài)勢(shì)。減稅政策應(yīng)結(jié)合政策目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)。減收只是手段，從經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)來(lái)看，它應(yīng)該有助于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，有助于微觀經(jīng)濟(jì)主體的搞活。做到了，那么財(cái)源就會(huì)擴(kuò)大，后續(xù)的政府就不用擔(dān)心公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)力保障問(wèn)題。

財(cái)政壓力就在面前，但是短期內(nèi)任何增稅措施不應(yīng)該得到鼓勵(lì)，而應(yīng)該積極反對(duì)。任何增稅的措施，任何提高收費(fèi)和基金標(biāo)準(zhǔn)的舉措，實(shí)際上是逆積極財(cái)政政策的要求的。任何以其他名義維持高價(jià)格的措施，也是要不得的。短期而言，財(cái)政政策是重要的。對(duì)于中長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，財(cái)稅改革才是重要的。至于財(cái)政壓力，那只是問(wèn)題的表象而已。面對(duì)壓力，只能迎難而上，增強(qiáng)抗壓能力，而不是半途而廢，讓改革停滯不前。