內(nèi)容摘要：以稅制改革促進立法，重大改革要依法有據(jù)，只有改革推進了，到位了，立法才能夠順利推進。
日前，“2015首屆贛商財稅論壇”在北京召開。中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授，中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院湯貢亮教授等專家，就稅收法定原則的落實和推進國家財稅法治建設(shè)等問題發(fā)表了自己的觀點。
劉劍文：重要的稅制改革都要上升為法律
十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重要問題的決定》里面，財稅改革作為重點內(nèi)容突出出來，甚至可以說十八屆三中全會決定里面，財稅改革是所有改革的一條主線。現(xiàn)在通常講三中全會講的改革是六大改革，即政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)，其實這六大改革跟財稅改革緊密相連。因為這次改革有一個總目標(biāo)，這個目標(biāo)就是實行國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
全會決定第五章中的財稅改革主要講三大改革，一是預(yù)算制度改革，二是稅收制度改革，三是市場與主體責(zé)任相適應(yīng)的改革。
企業(yè)家應(yīng)關(guān)心稅收的收與支
對企業(yè)家而言，不應(yīng)只關(guān)心收的部分，更應(yīng)關(guān)心支的部分。比如說像預(yù)算改革，現(xiàn)在要求建立全面預(yù)算，公開透明預(yù)算。這種制度安排里面很多方面跟企業(yè)家相關(guān)，比如“四本預(yù)算”，企業(yè)家如果繳稅了，但是不知道錢用在什么方面，企業(yè)家應(yīng)該不會有成就感。所有的改革中，財稅改革是重中之重，牽一發(fā)而動全身。
這三大改革有著緊密邏輯關(guān)系，比如要推動稅制改革，如果沒有告訴全社會這個稅收上來后最終要用在什么地方，就會給稅制改革帶來諸多困難和矛盾。如果政府把這個錢用得公開透明，稅制改革就可以減少很多不必要的矛盾。
今年1月1日，新的《預(yù)算法》已經(jīng)正式生效，以前政府錢是不夠花的，現(xiàn)在政府錢是花不完的。因為誰收錢、誰花錢，都有嚴(yán)格規(guī)定，這在一定意義上減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。當(dāng)政府無窮無盡、不受限制地花錢時，企業(yè)的負(fù)擔(dān)相對而言就會增加。
預(yù)算是干什么的？預(yù)算就是要規(guī)范政府的收支行為，過去《預(yù)算法》強調(diào)宏觀調(diào)控，政府用預(yù)算來治民，治老百姓�，F(xiàn)在新的《預(yù)算法》，是通過《預(yù)算法》治官、治權(quán)�！额A(yù)算法》里面很多制度跟企業(yè)相關(guān)，比如地方債問題、財政轉(zhuǎn)移支付資金問題。任何機關(guān)部門不能給收入部門下達(dá)任務(wù)。
只有當(dāng)我們擁有了一個公開透明的預(yù)算環(huán)境，稅制改革才能順理成章，而稅制改革是要解決整個蛋糕如何分配的問題。
重要的稅制改革都要立法
改革就是讓一艘大船航行在大海里順利航行，如果沒有法治，這艘大船就不知道往哪個地方航行，法治就好比是改革的指南針、方向盤。
各種改革政策出來就相當(dāng)于完成了頂層設(shè)計。什么叫作頂層設(shè)計？頂層設(shè)計最終是要形成法律，而法律是要體現(xiàn)民情、民意、民智、民恵，不是改革制定者或者政府部門幾個人確定了就完成了，那是不可以的�，F(xiàn)在改革跟以前不一樣，很多重大改革事項的出臺，首先要廣泛聽取民眾意見，最終上升為法律。今后很多稅法出臺絕對不是像以前政府出臺一個法規(guī)文件那樣簡單隨意，現(xiàn)在很多重大改革，特別在稅制改革過程中需要上升為法律。過去一直認(rèn)為，改革和立法是矛盾的，立法阻礙改革，但是現(xiàn)在中央已經(jīng)定調(diào)，改革要在法制框架下進行。
什么叫法制框架？一個是強調(diào)合法性思維。這個改革合不合法，符不符合憲法法律規(guī)定，符不符合保護企業(yè)、企業(yè)家和納稅人的利益。還要強調(diào)權(quán)利和義務(wù)。政府既有權(quán)利也有義務(wù)，納稅人、企業(yè)家同樣既有義務(wù)，又有權(quán)利。合法性里要強調(diào)程序，再好的改革，如果沒有經(jīng)過程序，不強調(diào)程序的正義，改革都會受影響。
稅收法定原則意義很大
還有責(zé)任問題，對于企業(yè)家而言，他們需要一個穩(wěn)定的法治環(huán)境，這個穩(wěn)定的法治環(huán)境，在稅收領(lǐng)域著重強調(diào)稅收法定問題，就是說要對企業(yè)家、老百姓征稅應(yīng)該首先制定法律。這是一個最重要的原則，如果沒有法律，政府擅自征稅，朝令夕改，就不會有穩(wěn)定性，企業(yè)家也就不會有安全感。
所以，從十八屆三中全會決定第八章第27條強調(diào)落實稅收法，到今年3月份《立法法》修改，牽動萬人之心。《立法法》規(guī)定，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度必須制定法律，為實現(xiàn)憲法確立的稅收法定原則提供了制度保障。
這個意義很大。因為有了這些規(guī)定，就不會發(fā)生在2004年和2005年初的成品油消費的三次提高。企業(yè)家不會擔(dān)心政府在某一個夜晚里面突然修改增值稅或者資本稅、企業(yè)所得稅。因為這樣做是違法行為。企業(yè)家發(fā)展需要一個穩(wěn)定的環(huán)境，這個穩(wěn)定環(huán)境就是法律環(huán)境，而我們講的法治的核心就是要規(guī)范，控制、限制政府的權(quán)力。只有法治才能讓政府權(quán)力不任性。
今年3月的《立法法》對稅收法律的修改，在我看來是對整個國家、整個社會進行的一次稅收法定的普及，一種教育。
前不久，全國人大常委會對本屆人大的立法規(guī)劃做出修改，在2018年3月份將有7個稅種要提交全國人大常委會審議，這7個稅種是增值稅法、消費稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶稅法、耕地稅法。2020年以前，還有一些稅種也會陸續(xù)上升到法的高度。落實稅收法有一個時間表，這是創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。因為法治是改革的壓艙石，法治對改革很重要。
湯貢亮：稅收法定是稅收制度的紅線
三中全會決定提出，完善稅收制度，穩(wěn)定稅負(fù)，加強稅收立法，落實稅收法定原則，正確處理好中央和地方關(guān)系。
這些年，在國民收入分配和經(jīng)濟運行當(dāng)中稅收的影響和作用日益加深，一次分配完成后，在再分配、第三次分配過程中，稅收調(diào)節(jié)都發(fā)揮了重要作用，但是這種作用始終只是輔助性作用。不是所有的房價、物價都完全靠稅收來調(diào)節(jié)，稅收只是一個方面。比如房地產(chǎn)稅是對地方政府財政收入的一個重要補充；對樓市的調(diào)節(jié)作用非常有限，尤其是城市房價，供求關(guān)系起決定性作用，稅收并不是最重要的因素。
必須有人大立法才能收稅
稅收要法定，也就意味著必須有法律規(guī)定政府才能征稅。按照十八屆三中、四中全會精神，在依法治國、財稅改革發(fā)展過程中，財稅法治將獲得進一步發(fā)展，稅收制度也將進一步完善。
今年8月5日，新調(diào)整的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，7個稅法列入立法規(guī)劃一類項目。包括環(huán)境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶稅法、耕地占用稅法等。
貫徹三中、四中全會精神，我們必須要以稅收法定原則作為深化改革的一個紅線，考慮稅制改革深化問題。
今年初的全國人大會議上通過了對《立法法》的修訂，在兩會后中央有關(guān)部門做出了貫徹落實稅收法定原則的實施意見，大體思路是擬新開征的稅種必須通過全國人大立法的方式來，不再出臺新的稅收條例。比如，房地產(chǎn)稅，雖然現(xiàn)在還存在一些討論，正式立法實施還需較長的一段時間，需要多方全面的調(diào)研和探討，但是今后要開征房地產(chǎn)稅，必須經(jīng)過全國人大立法。
在我國現(xiàn)行的18種稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3部法律由全國人大立法規(guī)定征收外，其余的15個稅種由國務(wù)院制定的有關(guān)暫行條例規(guī)定征收。在2020年全面落實稅收法定之前，國務(wù)院還會對某些稅收要素形成法規(guī)，做一些調(diào)整，然后在一定時間內(nèi)能夠盡快地創(chuàng)造條件，上升為法律。
改革依據(jù)法律立法引領(lǐng)改革
以稅制改革促進立法，重大改革要依法有據(jù)，只有改革推進了，到位了，立法才能夠順利推進。比如只有稅率簡化了，稅制改革深化了，稅制要素統(tǒng)一了，才能推行立法。反過來，立法要引領(lǐng)改革，比如增值稅改革怎么樣按照增值稅法的要求逐步把內(nèi)容能夠凝聚起來，上升到法律。比較成熟的法律體系，法律不能經(jīng)常變動，要規(guī)范，只有經(jīng)濟形勢變化了，必須修改的時候才能修改。
目前在正確處理中央和地方關(guān)系上，還需要進一步調(diào)動地方政府的積極性，深化推進稅制改革，保證中央和地方財稅關(guān)系的穩(wěn)定。當(dāng)前亟須立法，以便規(guī)范地方稅收法律體系和法律制度，進而推進地方稅率體系完善。從國際經(jīng)驗來看，無論是聯(lián)邦制分權(quán)型國家，還是中央集權(quán)國家，在正確處理中央地方關(guān)系上都有很多新舉措。
中央對于地方體系有很多精神，十六屆三中全會提出，在統(tǒng)一稅收的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)。“十二五”規(guī)劃提出，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限。十八屆三中全會進一步提出，要完善地方體系，在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定情況下，理順中央和地方的收入劃分。給我們指引了方向。
問題在于，按照稅收法定原則，稅收工作必定要有稅法依據(jù)，中央《決定》和“十二五”規(guī)劃所提賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)應(yīng)有怎么樣的稅法依據(jù)方能落到實處？
在當(dāng)前的背景下，關(guān)鍵在于如何推進“營改增”。“營改增”的減稅效應(yīng)很明顯，適當(dāng)降低了一部分小微企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，促進了我國稅收制度完善。但是，在目前情況下，按照三中全會精神要推進改革，減少稅率，這個過程當(dāng)中有很多問題需要研究，我們的建議是當(dāng)前要進一步做好深入調(diào)查研究，從實際出發(fā)，總結(jié)實踐經(jīng)驗，做好頂層設(shè)計，確定符合我們國情的改革方案。
2012年，全國營業(yè)稅收入15751億元，占全部稅收總額的14.22%，占全部地方稅收收入的50.23%，是地方稅收的主要來源。增值稅屬于共享稅，如果營業(yè)稅全部實行“營改增”，并按75：25的分成比例計算，地方財政要減收11813億元。將營業(yè)稅整個都納入增值稅，將會對地方政府收入的來源造成很大的影響，它所帶來的地方政府收入的缺口彌補問題就成為地方稅主體稅種的選擇必須考慮的重要因素，成為繼續(xù)推進“營改增”繞不過去的坎。
