賈康:房產(chǎn)稅,似近還遠(yuǎn)?
中國的房產(chǎn)稅這個(gè)概念所涉及的制度變革,其實(shí)已聚焦在中央十八屆三中全會文件里所說的“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”上面:住房保有稅出現(xiàn)了從無到有的改革趨向。
比如前幾年重慶、上海兩地被稱為房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn),就是在一部分消費(fèi)住房的保有環(huán)節(jié)也要有稅負(fù)了。這個(gè)事情啟動的時(shí)候,在文件里稱為物業(yè)稅,曾經(jīng)有過六個(gè)城市(后來擴(kuò)大到十個(gè)城市)的物業(yè)稅模擬評稅空轉(zhuǎn)試點(diǎn)。
到了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)這個(gè)階段,考慮到物業(yè)稅在中國本土進(jìn)入實(shí)際操作相關(guān)的立法過程會比較長,而且既然允許先行先試,就不妨用1986年人大已對國務(wù)院給予授權(quán)的房產(chǎn)稅這個(gè)制度框架,加入過去沒有的一部分消費(fèi)住房在保有環(huán)節(jié)也要征稅這樣一個(gè)改革內(nèi)容。
實(shí)施困難重重
在當(dāng)下,加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革這個(gè)三中全會的指導(dǎo)精神怎樣和實(shí)踐對接,是存在很多不同意見的碰撞、爭議的。
從房地產(chǎn)稅的概念來說,可以做廣義的解釋,也可以做狹義的解釋。我理解,實(shí)際的改革是要把這個(gè)廣義和狹義打通,就是如果設(shè)計(jì)將要提交人大通過立法審批才能夠執(zhí)行的這個(gè)住房保有環(huán)節(jié)的稅制,也必須考慮把整個(gè)從土地開發(fā)、住房建設(shè)、交易到保有的全鏈條的所有的租、稅、費(fèi),來一個(gè)配套改革式的優(yōu)化整合。
中國的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌在改革開放時(shí)代,已使我們走到了一個(gè)非常清晰的認(rèn)識上:就是三中全會表述的市場在資源配置中間要發(fā)揮決定性作用。這個(gè)中央文件的表述后面還跟著一句話:政府要更好發(fā)揮作用。
政府怎樣更好地發(fā)揮作用呢?既然從小平南巡到現(xiàn)在,終于在漢語語境里說清楚了社會主義市場經(jīng)濟(jì)總體而言是市場決定資源配置,那么總體而言,政府充其量是輔助性、補(bǔ)充性的作用——當(dāng)然還要探索現(xiàn)在所重視的政府和市場主體合作來更好優(yōu)化資源配置的PPP方式等等。在這方面政府更好發(fā)揮作用就必然涉及政府履職的機(jī)制,那么就必須解決一個(gè)它履職基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的財(cái)力支持問題,要履行相關(guān)職能,沒有財(cái)力后盾是必定做不出來的。那么,跟著的就是政府的“錢從哪里來、用到哪里去”這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。
怎樣處理好政府履職需要拿到錢、用好錢的機(jī)制?我們可以來看看改革開放后十分注重的市場經(jīng)濟(jì)的國際經(jīng)驗(yàn)——這里面最典型的要說到頭號強(qiáng)國美國。美國的經(jīng)驗(yàn)就是直觀地看,它是因?yàn)槎愂諉栴}而獨(dú)立;后來又在它的進(jìn)步時(shí)代使這樣一種和稅收相關(guān)的政府履職機(jī)制規(guī)范化;并且因?yàn)槠涠愔浦兄苯佣悶橹鞯目蚣芏鴮?shí)現(xiàn)激勵(lì)兼容、可持續(xù)地崛起為一號強(qiáng)國。
非常簡單地說,美國在進(jìn)步時(shí)代之后能成為頭號強(qiáng)國,這一套制度建設(shè)是非常重要的。這套經(jīng)驗(yàn)說起來,隨著改革開放,也離中國越來越近了。
這種由遠(yuǎn)而近的認(rèn)識過程,當(dāng)然也充滿著不同意見的碰撞。中國現(xiàn)階段仍然是一個(gè)間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu),它里面隱含的問題過去很少有人議論,但現(xiàn)在有越來越多的中低收入階層社會成員聽說饅頭里有稅、過中秋節(jié)買的月餅里也有稅,會跳著腳罵人。稅收痛苦問題凸顯的同時(shí),中國卻又出現(xiàn)了首富可以站起登高一呼:“個(gè)人所得稅起征點(diǎn)應(yīng)提高到一萬元”,底下一片呼聲、一片掌聲、一片贊美。但實(shí)際上這里面的理性成分如何,很值得進(jìn)一步討論。只提高起征點(diǎn),中國已被邊緣化的個(gè)人所得稅將會更加邊緣化。
百姓態(tài)度不一
現(xiàn)在按中央說的逐漸提高直接稅比重,擺在第一位的就是房產(chǎn)稅。觀察我國激烈的爭議中間不同的看法,至少有這么幾種態(tài)度可以排列一下:
第一種態(tài)度就是對稅收不接受。任何經(jīng)濟(jì)體內(nèi)普遍的民眾情緒就是會傾向于這一點(diǎn),但這并不能夠達(dá)到一個(gè)現(xiàn)代社會的理性水平。
第二種是承認(rèn)了其必要性,但是實(shí)行起來,要有一系列的前提,比如透明化政府稅務(wù)支出。這種想法,有其非常合理之處,但是回歸實(shí)際,這又可能走到一個(gè)理想化的極端:中國要實(shí)現(xiàn)非常高水平的市場完善、政治清明、各個(gè)方面看政府履職完美、績效很高,才能開征房產(chǎn)稅嗎?
還有第三種態(tài)度,就是言審慎,實(shí)拖延。我們體制內(nèi)的很多官員他的家庭成員,手上有多套房,有好房子——并不是說這些都是靠非正常手段拿來的,可能是由于種種歷史原因所造成的。比如地方官員往往是在原來分配的住房商品化之后,又有機(jī)會搞集資的改善房,名義上是個(gè)人出錢,實(shí)際上只是象征性地出一點(diǎn)兒錢。對這種既得利益的問題怎么消化。
此外還有第四種態(tài)度,就是承認(rèn)這個(gè)稅是必要的,而且認(rèn)為中國應(yīng)該尋求比較便捷的一個(gè)處理方案,就是比照美國的具體操作方案,普遍征收。對此我是不同意的,雖然我一直持有的態(tài)度是認(rèn)為這個(gè)稅在中國搞市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入現(xiàn)代社會建立現(xiàn)代稅制,是勢在必行,但是照搬美國普遍征收模式卻沒有出路,因?yàn)檫@樣的一個(gè)改革方案社會不會接受,只會毀了這個(gè)改革。它也是一種過度理想化的態(tài)度,沒有可行性。
第五種就是承認(rèn)這個(gè)稅制改革的方向是不可回避的。它的正面效應(yīng)是值得期待的,但是不能夠照搬美國模式,關(guān)鍵是必須在中國考慮怎么樣設(shè)計(jì)來做出一個(gè)社會可接受的“第一單位的扣除”。技術(shù)上沒有問題,大家都知道現(xiàn)在不動產(chǎn)登記制度正在全國范圍內(nèi)廣泛落實(shí),到2018年完成。但執(zhí)行起來以后社會接受不接受?
另外一個(gè)方案,是考慮前一個(gè)方案可能會出現(xiàn)合法但不合情理的情況,能不能更寬松一點(diǎn)?干脆把第一套房扣掉,但第一套房扣掉更寬松以后,容易造成另外一種不公平:第一套房有的是40多平米,有的是400多平米,怎么擺得平?即使是這樣,還有人說這會激發(fā)中國的離婚潮:父母兩個(gè)人如果假離婚,各自有一套房,按第一套房不繳稅的辦法,實(shí)際上就變成這個(gè)家庭兩套房都不用繳了。
替代方案怎么辦?又有一個(gè)根治的想法:是不是可以考慮更寬松?單親家庭,扣第一套房,雙親家庭扣兩套房,從第三套房開始征。咱們地產(chǎn)界有影響的開發(fā)商潘石屹他也說過這個(gè)辦法,他主張從第三套房開始征,這個(gè)征房產(chǎn)稅。各種意見,最后總要有一個(gè),到這個(gè)方案設(shè)計(jì)里邊要認(rèn)定的一個(gè)執(zhí)行方案。那么這就是下一步通過立法要解決的問題了。在激烈爭議里邊,我們現(xiàn)在看著,原來好像很遠(yuǎn)的這個(gè)稅,在中國還是正在一步一步走近。
立法過程緩慢
這個(gè)房產(chǎn)稅改革,或者叫房地產(chǎn)稅的改革,其立法現(xiàn)在已經(jīng)列入全國人大的工作規(guī)劃了,這是和中央三中全會精神一致的。能不能夠在一個(gè)不太長的時(shí)間段里完成整個(gè)立法過程?這就得拭目以待。不排除由于種種問題,這個(gè)過程它還會出現(xiàn)新的不確定性。
如果說,原來看著比較遠(yuǎn)的這個(gè)改革,現(xiàn)在可以初步地估量一下它的時(shí)間表的話,我覺得大概是這么一個(gè)節(jié)奏:現(xiàn)在我們可以相對從容地看,什么時(shí)候它進(jìn)入人大的一審?這是未來整個(gè)完成立法規(guī)劃任務(wù)里邊的第一個(gè)環(huán)節(jié),進(jìn)入一審之后,一定會把這個(gè)方案公諸于世,征求社會方方面面的意見,我們所有的社會成員,那個(gè)時(shí)候,都可以表達(dá)自己的訴求和主張。這個(gè)稅的討論一定會創(chuàng)造前所未有的紀(jì)錄,就是社會上歸結(jié)起來的那個(gè)建議意見數(shù)量,一定會創(chuàng)紀(jì)錄。一審過后,會有二審、三審,吵作一團(tuán)的情況下,什么時(shí)候能有個(gè)了結(jié)?這個(gè)還真的不好說。我們過去,預(yù)算法修訂橫跨兩屆政府,進(jìn)了四審,十八大以后,下了決心,這才在去年終于使預(yù)算法的修訂得出了正果,才在框架上解決了諸如地方發(fā)債怎么樣陽光化等等這樣的制度規(guī)范問題。這個(gè)房產(chǎn)稅,有它這樣的復(fù)雜性,會造成它的立法過程一定會有激烈的觀點(diǎn)碰撞,一定會有很多很多的難題。
但是我從另外一個(gè)角度看,中央的時(shí)間表要求,似乎并不允許整個(gè)過程十分從容地讓大家可以在一個(gè)比如橫跨一、兩屆政府的時(shí)間段里去處理它。因?yàn)橹醒胝f了,總體的改革于2020年要取得決定性成果,三中全會以后,中央首先審批通過的財(cái)稅配套改革方案要求,重點(diǎn)的和基本的事情2016年要做出來,就是明年吧。這樣一個(gè)直接稅改革的第一個(gè)大事項(xiàng),我認(rèn)為,顯然是重點(diǎn)和基本事項(xiàng)之一。所以按照中央的這個(gè)時(shí)間表來說,最好我們應(yīng)該看到這個(gè)一審的啟動,在今年年底或者明年年初,能夠?qū)嶋H地推出來。一審之后,最好能夠在一年多一點(diǎn)的時(shí)間,走過它全套的立法過程,到了2017年的兩會上,那時(shí)如果全國人大能夠?qū)徟ㄟ^這樣一個(gè)稅法,總體來說,我覺得跟中央時(shí)間表的要求還是對得上的。2016年的事情大體做出來以后,最后一個(gè)環(huán)節(jié)是要稅收法定、立法先行,人大在2017年“兩會”審批通過,之后就不是擴(kuò)大上海、重慶兩地試點(diǎn)的問題了,而是符合這個(gè)稅法它所規(guī)范的所有的區(qū)域,怎么依法執(zhí)行的問題——不排除這個(gè)稅法框架下區(qū)分不同類型的城市,分步推進(jìn)的可能,但是這個(gè)設(shè)計(jì)一定要清晰化。這個(gè)過程如果要做得順利,我認(rèn)為能符合我們?nèi)娓母锏膬?nèi)在要求,也符合我們走上現(xiàn)代化之路、提升國家治理水平的這種客觀需要。但是,這只是一種最樂觀的前景,如果說,立法過程的不確定性出現(xiàn)會怎么樣?我們現(xiàn)在無力回答,但是我們可以持積極的態(tài)度,來共同追蹤、促進(jìn)這個(gè)過程。
在歷史長河中間,我們需要拭目以待,積極參與準(zhǔn)備去見證和推進(jìn)的一個(gè)制度建設(shè)過程。如果從歷史眼光來看,我認(rèn)為已經(jīng)很近了。8年、10年,在歷史中都是一瞬,我們現(xiàn)在要走向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的境界,我認(rèn)為必須是全民族、整個(gè)社會來經(jīng)受這個(gè)怎樣建立現(xiàn)代直接稅體系的歷史性考驗(yàn)。那么也需要我們每個(gè)人的積極參與,來共同尋求這種制度安排里的最大公約數(shù)。
這包含著中國自辛亥革命以后,我們就確立的一個(gè)“走向共和”的內(nèi)在邏輯。像這種稅制的設(shè)計(jì),簡單地講民主不解決問題。民主最直接可操作的形式是一人一票。如果稅改只講民主,那太簡單了。來一個(gè)全民公決,這個(gè)稅怎么辦,最多30天搞定?,F(xiàn)在十幾個(gè)稅種,一個(gè)一個(gè)來稅收法定,一次一次全民公決,結(jié)果最大可能是大多數(shù)的稅,比如個(gè)人所得稅,在大家厭惡的情況下,公決就把它否定掉了,皆大歡喜,但整個(gè)中國社會走向現(xiàn)代化,是絕對不可能按這個(gè)方式去處理稅制建設(shè)、制度安排問題的,也沒有任何一個(gè)世界上稍微像樣一點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體敢用這樣的方式、所謂民主的方式去決定稅制。
如果要光講法制,但沒有一個(gè)“法在權(quán)上”的制度機(jī)制,是少數(shù)人替全民制定了白紙黑字的那個(gè)法,那還只是制度的制,那是 “刀治”,不是真正精神的“水治”。一定是要有一個(gè)整個(gè)社會的法治化改造,談何容易。這個(gè)過程是個(gè)慢變量,慢慢推進(jìn)的。真正民主和法治的結(jié)合,一定是需要在大家的互動狀態(tài)中間,“走向共和”尋求最大公約數(shù),允許大家都理性地表達(dá)自己的利益訴求,承認(rèn)世界與社會是分成不同的利益集團(tuán)的,讓各種角度的利益訴求都能夠盡量理性地表達(dá)出來以后,大家來尋求共享改革開放成果的現(xiàn)實(shí)制度安排。這樣來形成集體理性,來解決這個(gè)似近還遠(yuǎn)、似遠(yuǎn)還近的稅制改革難題。
我的基本觀點(diǎn)是,我們要面對這樣一個(gè)歷史性的直接稅改革的考驗(yàn),以全局配套改革眼光,在具體制度安排上抓住問題導(dǎo)向,正視爭議和困難,最大限度地調(diào)動我們的潛力與理性精神,大家共同努力來走向共和,走向現(xiàn)代化。
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