《預算法》修訂案的出臺時間再次延后。在即將于6月底召開的二十一次常委會上提交審議的法律草案中，預算法修訂并不在列。
據(jù)悉今年初預算法修訂稿曾被認為基本成熟，原計劃于今年4月提交全國人大常委會初審。但最新進展是，目前預算法修訂草案已遞給國務院法制辦，由該機構(gòu)介入并提交審議。“既然國務院法制辦接收，程序上還要走一遍法制辦的整個流程，征求意見、召集專家論證、修改、調(diào)整、協(xié)調(diào)，這些程序恐怕不會太短。”一位知情人士透露。
修訂歷程
公共預算是連接政府與國民的紐帶，是社會各階層、各集團的利益中樞�，F(xiàn)行預算法因沒有體現(xiàn)全國人大在預算中的作用，法律修訂被期望會加強全國人大對預算的審查審批和監(jiān)督的權(quán)力。
1995年預算法正式實施，從1997年開始動議修訂，并有部門提出修訂草案，2004年全國人大正式啟動修訂工作。在南開大學經(jīng)濟學院副教授馬蔡琛印象中，預算法修訂每年都要召開一次大型會議。
預算法是十屆人大審議且必須完成的59件法律案之一，但2006年的修訂稿在征求意見中因分歧太大而擱置。
2009年，原衛(wèi)生部部長高強出任全國人大預工委主任，他在公開場合表示自己上任后的第一要務是修訂預算法。此后按照全國人大立法的安排，全國人大預工委、財政部、審計署等部門成立了預算法修訂小組，高強任組長，財政部常務副部長廖曉軍出任副組長。高強曾任職財政部副部長，并主抓預算工作多年。
知情人士稱，預算法的修改由全國人大主導，但財政部、全國人大同時起草修改稿，各有各的班子、學者，修改以后匯集到一起，進行討論征求意見。
2009年進行的預算法修訂工作比想象中順利，到年底草案稿基本成型。據(jù)悉，早些時候，財政部曾拿出一份修訂稿，但因為過份偏向于行政部門而遭到全國人大和一些學者的反對。
2010年初形成的這份修改稿被很多人稱為“10版”。這份修訂稿從當年3月至5月在全國各省市自治區(qū)以及中央部門、社會團體、科研機構(gòu)進行征求意見。
為了盡快通過，這一次預算法修訂擱置了全面修訂的設想，而是采取小步快跑的策略。通過加快修訂頻次，對一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經(jīng)付諸實施的問題進行了明確。“10版”被寄予厚望，最初設計在2010年8月提交全國人大常委會初審，再經(jīng)過10月、12月兩次常委會的審議，于當年完成三讀，2011年3月全國人民代表大會上表決通過。
“每一次常委會前我們都翹首以待，但都落空了。”一位參與預算法修訂工作的學者說。據(jù)悉，最后的關鍵矛盾是央行與財政部之間關于國庫“經(jīng)理”還是“代理”上。經(jīng)過各方協(xié)調(diào)，這一分歧在今年2月份基本達成一致，預算法計劃在4月份上會初審。
但直到6月，預算法初審仍不見蹤影。據(jù)悉，目前全國人大預工委已將預算法修訂草案移交給國務院法制辦，接下來的各項工作由國務院法制辦來完成并推進，最終由法制辦向全國人大提交審議。
有知情人士稱，這是雙方協(xié)商的結(jié)果，法律沒有規(guī)定預算法修訂必須由誰來完成或提交大會，只是審議應在全國人大。
上海財經(jīng)大學劉守剛博士認為，從他個人理解，國務院法制辦應該是以中立部門的角色介入進來，對預算法修訂進行平衡，如在財政部這樣行政部門和全國人大之間進行平衡。并且他認為，國務院法制辦作為專門的法律機構(gòu)，其人員和專業(yè)性上更強一些，可以對修訂稿中的立法用語、法律邏輯等進行梳理。
但天津財經(jīng)大學財政系首席教授李煒光認為，國務院法制辦可草擬國務院暫行條例、規(guī)章，但畢竟還是行政部門，所以在預算法修訂中，還是應以全國人大為主導，法制辦配合其工作。
上述知情人士透露，國務院法制辦接手后，需要走一遍該機構(gòu)的程序，要組織自己的班子、專家群、新一輪征求意見、修改調(diào)整，與全國人大和財政部進行溝通協(xié)調(diào)等等，而這個過程并不會太短。
李煒光認為，如果明年3月份上大會表決，2011年至少要預審兩次，明年2月再審第三次，他認為，如此重要的法律修改已經(jīng)刻不容緩。
熱點問題得以修訂
截至目前，最新最完整的預算法修訂稿是“10版”，據(jù)悉這一版對很多條款做了非常詳細的規(guī)定，社會普遍關注的預算公開、地方債、超收收入的使用等熱點問題都有所體現(xiàn)。
修改稿用“預算應該公開”對各級政府預算提出了原則性要求，而原法對此未置一詞。不過并沒有對預算公開的標準（范圍、時間、方式、內(nèi)容、界限等）做出明確規(guī)定。有學者反映，這些細節(jié)可能會在實施條例中細化。
而受到普遍關注的地方政府發(fā)債在新版中也有修訂。目前的《預算法》以否定式做出規(guī)定：除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)債。而修訂稿以肯定式表述為，“在整體計劃之下，經(jīng)批準，地方政府可以發(fā)債”。而哪一級政府可以發(fā)債這樣的細節(jié)會在相應的部門條例中規(guī)定，并不會出現(xiàn)在預算法中。
參與征求意見的學者表示，雖然只是一句話，但地方政府發(fā)債終于合法了。
據(jù)悉，財政部計劃在這一原則下，制定地方政府債務的一套包括規(guī)模控制、風險預警、債務預算、債務審批、債務償還在內(nèi)的基本制度框架。
修改稿還對超收收入的使用做出明確：年度執(zhí)行中如有超收除按法律法規(guī)和財政體制規(guī)定增加支出外，都結(jié)轉(zhuǎn)第二年預算。以避免地方政府對超收收入的隨意支配。
自2000年以來，中國幾乎年年有超預算收入，超收幾乎已成為常態(tài)，而且這部分收入在相當長的時間里，都在本年度突擊花掉。即便近幾年中央設立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，使超收收入結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，但結(jié)轉(zhuǎn)的仍只是小部分，其余都在當年度支出。2010年超收收入達到萬億水平，但結(jié)轉(zhuǎn)至2011年預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的只有2000多億。2007年7000億超收收入結(jié)轉(zhuǎn)下年的只有1100億，6000億都在當年花出去了。這些超收收入的支出并沒有編制預算調(diào)整方案報人大審批�！额A算法》修訂稿中明確，預算調(diào)整要報人大常委會審批。而2006版是提出支出總額超出預算1%以上，需報預算調(diào)整方案。有學者表示，在這一條上“10版”明顯更為嚴格，只要支出總額有調(diào)整，都需報人大批準。
在去年一次征求意見會上，一位部門負責人看到這一條后說：“變化肯定有，還不止一次，難道都要報嗎”？結(jié)果會場上異口同聲地回答：“當然。”
馬蔡琛分析，預算調(diào)整分全局調(diào)整和局部調(diào)整。全局調(diào)整是預算收支打破平衡，或減收或增支或調(diào)整國債發(fā)行規(guī)模，赤字有變化。這種情況過去的預算法就有規(guī)定，必須編制預算調(diào)整方案報人大批準。但對局部調(diào)整并沒有要求必須編制預算調(diào)整方案，而是報同級政府來定，人大備案。
目前，地方政府在收支平衡的前提下，預算執(zhí)行中多次對預算收支結(jié)構(gòu)和規(guī)模進行調(diào)整，卻很少編制調(diào)整方案，也不報經(jīng)人大批準。
重慶市萬州區(qū)人大常委會副主任王世傅在一次意見征詢會上表示：“現(xiàn)在決算與預算收支的差異甚大，而預算在執(zhí)行過程中，啟動‘預算調(diào)整’程序的情況并不多，政府不自覺，人大也無可奈何”。
另外，預算執(zhí)行中“拆東墻補西墻”的情況也得到了約束。修訂稿對預算科目之間資金的調(diào)劑，也提出要報人大審批。農(nóng)業(yè)、教育、科技和社會保障等重點支出調(diào)減，更需要報全國人大批準。這是為了避免一些重點民生支出隨意被擠占挪用。一些政府“其他”支出在年度中間調(diào)劑到其他科目也將要求報人大批準。
一些參與征求意見的學者反映，雖然社會上一些普遍關注的熱點問題得以修訂，但預算法在一些基本概念上還需進一步調(diào)整。李煒光表示，預算法對人大、政府和公民在公共預算中的權(quán)力和責任有必要進行明確，作為預算審查監(jiān)督部門，現(xiàn)行《預算法》涉及到人大的預算權(quán)力只有5條，其他基本上是政府預算權(quán)力，沒有人大預算權(quán)力。
此外，很多學者提出，修訂稿遺漏了一個比較重要的問題。對預算草案一旦被人大否決之后的程序，沒有做出安排。劉守剛認為，預算法不能回避現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的狀況，而必須給予必要的程序指引。他建議，預算法中必須有相應的條款，規(guī)定預算草案被否決后的程序。如：各級政府預算草案，如果被本級人民代表大會否決，本級政府應當在30日重新編制預算草案，并提請本級人民代表大會臨時會議批準。