摘要：利益集團也稱壓力集團、院外集團，是指在資本主義制度下，為獲取某種特殊利益而對政府施加影響的政治性組織。美國是 一個多元族群組成的國家，因此才存在著多種多樣的利益群體。自2002年以來，美國經濟進入高速增長之后的調整期，并反映出衰退的跡 象。由于人民幣實行盯住美元的目定匯率，美元貶值的效果并不明顯，美國為此要求中國放棄固定匯率制，實現人民幣自由浮動。美國的 利益集團認為是中國的人民幣低估及美中貿易逆差導致了其一系列問題，因此其主要目標就是“提高美國制造商在壘球市場競爭中的能 力”

　　關鍵詞：利益集團 人民幣升值 全國制造商協(xié)會 勞聯(lián)—產聯(lián)

　　一、美國利益集團簡介

　　利益集團也稱壓力集團、院外集團，是指在資本主義制度下，為獲取某種特殊利益而對政府施加影響的政治性組織。對利益集團的定義還有：使用各種途徑和方法向政府施加影響，進行非選舉性的鼓動和宣傳，用以促進或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中，體現自己的利益主張的松散或嚴密的組織。美國是利益集團最為興盛的國家。據統(tǒng)計，1983年美國有17644個全國性利益集團，60％以上的美國成年人至少參加一個社團。20世紀70年代以來，超過半數的美國人認為“政府在很大程度上是由只顧自己的少數大利益集團把持的”。而在1980年，只有21％的人認為政府還是為“全體人民的利益辦事的”。

　　美國是一個多元族群組成的國家，因此才存在著多種多樣的利益群體。而美國分權制衡的政治體制則為利益集團存在并進而在美國社會中發(fā)揮重要作用提供了良好的政治土壤。今天，隨著美國政治、經濟和社會文化的快速發(fā)展，利益集團在美國社會中的影響變得越來越大。戴維•杜魯門是第一個提出政治利益集團術語的學者。他認為，利益集團一旦與政府機構發(fā)生關聯(lián)，就從單純的民眾社團轉變?yōu)檎涡岳婕瘓F了。有學者指出：

　　“作為一種組織，從20世紀60年代中期開始，政黨正在逐漸失去選民的支持”。然而同時，利益集團的力量則開始逐漸強大。因此，力量較大的利益集團將注意力轉移到政治過程上，更有甚者直接參與到政治過程中去似乎是順理成章的。

　　二、美國利益集團與人民幣升值壓力

　　自2002年以來，美國經濟進入高速增長之后的調整期，并反映出衰退的跡象。貿易赤字和財政赤字不斷擴大，2003年美國貿易赤字達到5310億美元。美元從2002年起開始持續(xù)貶值，為的是能有助于美國制造商在全球貿易中的競爭，減緩美國貿易逆差的增長。由于人民幣實行盯住美元的固定匯率，美元貶值的效果并不明顯，美國為此要求中國放棄固定匯率制，實現人民幣自由浮動。這對人民幣形成了升值壓力，而中國從2000年以來已經連續(xù)三年成為美國最大逆差國，更是加劇了這種壓力。

　　在此期間，迫于這種壓力受影響最大的應屬美國制造業(yè)。由于美國制造業(yè)正面臨著越來越重的危機導致失業(yè)率不斷上升，2003年美國6.4％的失業(yè)率中，制造業(yè)占到90％，而中國再加入世界貿易組織之后對美國的出口增加使該問題變得更為嚴重。在這種情況下，人民幣匯率與美國貿易逆差這兩件事就為利益集團提供了良好的機會。關注人民幣匯率問題的美國利益集團主要是全國制造商協(xié)會以及勞聯(lián)—產聯(lián)。其中全國制造商協(xié)會是美國最有影響力的工業(yè)貿易組織之一，代表著來自全美50個州大大小小的制造商，其成員包括生產著全國85％制造業(yè)商品的12000家公司，另外還有350家全國性的行業(yè)協(xié)會以及州一級的制造業(yè)協(xié)會。其主要目標就是“提高美國制造商在全球市場競爭中的能力”。

　　早在2001年，全國制造商協(xié)會就領導組建了美國最大的代表制造業(yè)和農業(yè)貿易團體利益的健全美元聯(lián)盟。2003年，聯(lián)盟開始關注人民幣匯率問題。就在布什剛剛任命斯諾為財政部長的1月，健全美元聯(lián)盟就開始游說新的布什經濟班子對中國、日本、中國臺灣以及韓國施壓，要求停止用“貨幣操縱”促進其出口的做法。2003年5月，全國制造商協(xié)會負責國際經濟事務的副總裁、健全美元聯(lián)盟兩主席之一的瓦格根據即將出版的第一期《亞洲貨幣操縱監(jiān)控報告》，稱美國制造業(yè)正在衰退，自2001年3月以來已經流失了220萬份工作，而被低估40％的人民幣就是“罪魁禍首”。6月19日，健全美元聯(lián)盟舉行會談討論是否提請布什政府動用“301條款”來迫使人民幣升值。8月29日，聯(lián)盟表示，正在考慮要求布什政府對中國政府“操控匯率”問題立案并展開正式調查。9月初，在斯諾訪問亞洲之前，健全美元聯(lián)盟寫信給他，敦促其將迫使亞洲國家停止所謂的“貨幣操縱”作為首要目標，特別是被嚴重低估的人民幣。

　　勞聯(lián)—產聯(lián)在2003年9月底介入對人民幣升值的游說當中。勞聯(lián)—產聯(lián)公共政策部助理主任李西婭于9月25日及10月21日分別在國會“美中經濟安全評估委員會”及眾議院國際關系委員會作證，指責中國低估人民幣達40％以促進出口的做法違反了世界貿易組織的規(guī)則，要求中國政府停止同美元的固定匯率制并停止聚集美元外匯。她敦促美國政府采取包括向WTO提起訴訟在內的一切手段，向中國政府發(fā)出明確信號，不再忍受其在人民幣匯率方面的行為。一時間，在斯諾9月中國之行前后，全國制造商協(xié)會與勞聯(lián)—產聯(lián)通過組織聯(lián)盟、發(fā)表研究報告、舉行新聞發(fā)布會、提出申訴、在國會作證等方式將低估達40％的人民幣應為美國制造業(yè)下滑、工作機會流失以及貿易逆差負責的觀點廣為傳播，使得美國對人民幣問題的關注和指責達到了高潮。

　　事實證明這些規(guī)模小但組織力強的利益集團的游說是非常有效的。為回應利益集團的呼吁，國會議員特別是制造業(yè)較發(fā)達的許多州的議員考慮到本州的制造業(yè)及工人失業(yè)問題也開始關注人民幣問題。2003年7月31日16名兩黨議員寫信敦促總統(tǒng)采取直接行動，促使人民幣自由流動，要求財政部、國務院以及美國貿易代表處采取更多強有力步驟糾正人民幣匯率。2003年10月參議院提出關于人民幣匯率的《中國自由貿易法案》建議，如果中國在六個月內不浮動匯率，就向從中國進口的產品征收27.5％的制裁關稅。斯諾和格林斯潘也都先后暗示中國應該實行浮動匯率制。斯諾在2003年9月訪問北京并要求人民幣升值，此后他又串聯(lián)各國游說中國重估人民幣匯價。

　　美國商務部年度貿易統(tǒng)計數據聲稱，2004年美中貿易赤字增長了30％，并把從2001年以來制造業(yè)流失的290萬份工作以及制造業(yè)崗位增長乏力都歸咎于“被低估的人民幣”。于此同時在2005年，全國制造商協(xié)會也恢復了行動。它在2005年2月1日發(fā)表的《全國制造商協(xié)會2005年中國貿易議程》中宣布其主要目標就是促使人民幣立即升值40％，并將敦促財政部促使IMF監(jiān)督中國匯率；推動政府與G—7集團，G—20集團、APEC以及其他國際組織共同促使人民幣升值；促使財政部在其向國會提交的報告中將中國列為“貨幣操縱國”。

　　由于利益集團不斷增加的壓力，美國國會關于要求人民幣大幅升值的提案不斷提出。最終《中國自由貿易法案》以67：33的投票結果獲得通過。緊接著在第二天提出的《2005年中國貨幣法案(ChineseCurrency Act of 2005)》也得到了145名眾議員的支持。法案指出中國政府“操縱貨幣”是不公平的貿易手段，敦促布什政府以立法形式向巾國政府施加壓力，迫使中國改變人民幣緊盯美元的固定匯率政策改變美中貿易嚴重失衡的局面。

　　2005年7月21日，中國宣布人民幣升值2.1％，實行以一攬子貨幣為基礎的“爬行盯住”浮動匯率制。但是美國的利益集團并不得到滿足。“中國貨幣聯(lián)盟”稱“中國的匯率調整是最小程度的，遠不能對由于中國的貨幣操縱引起的美國制造業(yè)工作的流失起到任何作用。”全國制造商協(xié)會也對2.1％的升值表現出失望，認為應該將中國的這一舉動看作是更大升值的開始。但是在沒有看到人民幣持續(xù)升值的現實的情況下，全國制造商協(xié)會要求財政部采取應有措施，在IMF發(fā)起強硬攻勢，解決中國“匯率操縱”問題。而勞聯(lián)—產聯(lián)也發(fā)表聲明指出，財政部出賣了美國工人和制造業(yè)的利益，布什政府繼續(xù)無視美國和美國40大貿易伙伴的貿易統(tǒng)計數據，卻接受了中國政府“不準確的”貿易數字和“實行匯率靈活性”的空泛承諾。

　　三、政治經濟學分析

　　在面對國內經濟衰退和行業(yè)的萎縮以及失業(yè)的不斷加深和擴大，美國的利益集團首先將這些問題提升到了國際關系的層次上。對于美國的利益集團，在人民幣升值的案例中主要是全國制造商協(xié)會以及勞聯(lián)—產聯(lián)。他們的利益分別是“提高美國制造商在全球市場競爭中的能力”和保護美國勞工的工作機會和利益。由于人民幣的匯率相比，美元相對高估，不利于其產品與中國產品的競爭。因此美國的全國制造業(yè)協(xié)會才對提出人民幣被低估40％的看法，并極力促使人民幣升值。同時，制造業(yè)的衰退意味著制造業(yè)所提供的大量工作崗位的失去，從而帶來大規(guī)模地失業(yè)困境。因此勞聯(lián)—產聯(lián)的行為便容易理解了。

　　社會聯(lián)盟理論認為與國家相對優(yōu)勢聯(lián)系最緊密的生產者可能贊同更開放的政策，而處于劣勢的生產者可能反對更開放的政策。根據赫克歇爾—俄林模型，由于美國制造業(yè)發(fā)達，但是勞動力資源稀缺，因此全國制造商協(xié)雖然趨向于自由貿易，但由于勞動力限制而處于衰退的境地，因此希望通過貨幣手段在貿易中占主導地位。

　　根據弗里登在1991年發(fā)表的《投資的利益：金融全球化時代國家經濟政策的政治》提出的分析國際資本流動的框架，出口導向型可貿易部門生產者偏好于低的匯率水平和低的匯率靈活性。因為低的匯率水平會使出口部門產品在世界市場上的競爭性增強，而從具體的分配效應看，匯率越低也會使可貿易商品相對于不可貿易商品的價格就越高。另外由于出口導向的貿易部門商品生產者的經濟活動直接卷入國際貿易和支付，并因此對匯率市場波動高度敏感。因此他們更偏向于固定匯率制。又因為他們在國內經濟蕭條時可以將資本轉移到其他國家，因此他們并不關切國內的宏觀經濟狀況，而且更希望這種競爭性保持穩(wěn)定。

　　另外對于政策的影響，利益集團的效果是值得肯定的。既然在民主政體中，政黨、組織和游說集團就是聯(lián)盟影響政策的主要組織渠道。那么全國制造商協(xié)會以及勞聯(lián)—產聯(lián)的行為就是政策形成的一個方式。利益集團在政策形成的過程中需要“包裝一個問題使得它能夠吸引媒體和行政部門的注意。使這個問題進入議事日程。”從這一點分析，利益集團在促使美國政府通過不同渠道向中國施加壓力從而使人民幣升值的活動中總是盡量使自己的行為更加有影響力，因此不乏持續(xù)性與激烈性。同時美國政府特別是財政部在利益集團施加的重重壓力下，經常對中國做出的強硬表態(tài)也使人民幣匯率問題在世界范圍內更加突出。

　　然而，不少政治經濟學家們認為利益集團在政策影響方面只起著有限作用，有學者認為利益集團也只在政策制訂的早期階段有影響力，后期進入實際決策就無從發(fā)揮作用了。在人民幣匯率問題上，還有更多重要的因素，比如中國政府的態(tài)度等，因此在決策階段利益集團只是眾多要素中的一個。根據帕特南的“兩個層次博弈”理論，決策者考慮一項決策時，要兼顧國際和國內兩個層次。不能只簡單地研究國內因素，同時也要考慮國際因素，將外交政策中可能引起的不利后果降到最低。對于決策者來說，這兩個層次都不能忽視，都十分重要。因此布什政府在處理人民幣匯率問題上傾向于采取溫和的政策通過外交協(xié)商，促使人民幣匯率進行調整，而不是直接接受利益集團主張的強硬措施。然而同時照顧到國內利益集團的情緒時也需要不時回應利益集團的壓力，發(fā)表一些對人民幣問題的強硬講話。