【摘要】分稅制是將稅收方面的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)等稅收權(quán)力在中央及地方政府之間進(jìn)行分配，以求實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。完善我國現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，必須要完善我國的稅收立法，健全稅制，依法治稅。在立法原則上、在法制體系上進(jìn)行完善，在兩種重要的稅制制度上的完善，在中央和地方權(quán)力分配上的完善，重視地方權(quán)力分配。

　　【關(guān)鍵詞】分稅制 稅制改革 立法完善

　　一、我國分稅制改革基本概況

　　(一)主要內(nèi)容

　　1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，同年12月18日，財(cái)政部下發(fā)了《實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財(cái)政部核定了各地消費(fèi)稅和增值稅資金費(fèi)用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預(yù)算法》第8條明確規(guī)定：“國家實(shí)行中央和地方分稅制。”

　　在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分財(cái)政支出范圍；按稅種劃分收入，明確各級(jí)收入范圍；分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征稅，國家稅務(wù)總局及海關(guān)系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收中央及固定收入和中央地方共享收入，地方稅務(wù)總局負(fù)責(zé)征收地方固定收入；實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還。

　　配套措施有：從1994年1月1日起，我國進(jìn)行了工商稅制改革；國有企業(yè)利潤分配制度，相應(yīng)改進(jìn)預(yù)算編制辦法；建立轉(zhuǎn)移支付制度；建立并規(guī)范國債市場等。

　　(二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題

　　第一，事權(quán)劃分上越俎代庖現(xiàn)象。分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來，中央和地方的事權(quán)劃分仍然延續(xù)了傳統(tǒng)的行政管理和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的習(xí)慣做法。中央政府對(duì)地方干預(yù)過多。分稅制的支出范圍劃分與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求是不相符合的。

　　第二，轉(zhuǎn)移支付不當(dāng)，有待進(jìn)一步的規(guī)范。東部地區(qū)擴(kuò)大的基數(shù)規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財(cái)力收入兩級(jí)化日益嚴(yán)重了。我國目前轉(zhuǎn)移支付模式是單一的自上而下縱向轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)間的財(cái)力不均衡現(xiàn)象無法得到很好的解決。缺少了轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)范。

　　第三，沒有建立一項(xiàng)完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權(quán)過于集中于中央，地方稅權(quán)受限制，地方?jīng)]有被授予相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅收減免權(quán)。

　　第四，分稅制體制的立法層級(jí)較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各種稅收關(guān)系的基本法。從真正關(guān)系納稅主體的權(quán)利、義務(wù)的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費(fèi)稅法等，只是由國務(wù)院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

　　二、比較國外分稅制而后思考

　　美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細(xì)的規(guī)定了聯(lián)邦政府的指責(zé)(國防，貨幣發(fā)行，郵政等)，而且，各級(jí)政府間以及各級(jí)政府于非政府團(tuán)體及企業(yè)間“分工協(xié)作”的事項(xiàng)，也都通過法律的形式落實(shí)到可準(zhǔn)確操作的程度上。另外，與財(cái)政法律體制有關(guān)的《反赤字法》、《國會(huì)預(yù)算法》等等，法律的層級(jí)都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規(guī)定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規(guī)定。

　　思考造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

　　第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權(quán)、分稅、分征。沒有“分權(quán)”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限，收支掛鉤的一種分級(jí)管理的財(cái)政體制，屬于不徹底的分稅制財(cái)政體制。

　　第二，劃分財(cái)權(quán)是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權(quán)制度。然而，我國屬于單一制國家結(jié)構(gòu)形式，實(shí)行高度集權(quán)的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對(duì)矛盾——分稅制“稅權(quán)”的劃分一直以“集權(quán)”為核心。

　　稅收改革關(guān)鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

　　第三，我國用行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)來制定稅收法，擴(kuò)大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會(huì)，“人治”“集權(quán)”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

　　三、分稅制立法完善對(duì)策

　　(一)堅(jiān)持稅收法定原則

　　堅(jiān)持“稅收法定”原則。合理劃分立法機(jī)關(guān)立法權(quán)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)。職權(quán)立法，全國人大及地方人大依照其本身職權(quán)及法定程序進(jìn)行的制定、修改的規(guī)范性文件。授權(quán)下的行政立法，國務(wù)院必須在人大的授權(quán)下，依照法定程序，在其被授權(quán)的權(quán)限內(nèi)通過的行政法規(guī)。

　　面對(duì)中國的國情，應(yīng)該以漸進(jìn)式的方式，逐步推進(jìn)稅收法制化——立刻取消授權(quán)行政立法是不可取的，而應(yīng)該規(guī)范授權(quán)的行政立法：

　　第一，建立嚴(yán)格的稅收行政立法規(guī)劃制度；

　　第二，明確授權(quán)立法的原則；

　　第三，明確授權(quán)依據(jù)，改變“空白授權(quán)”的局面，權(quán)力機(jī)關(guān)必須明確限定授權(quán)的時(shí)間、主題、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，能否再授權(quán)，等等。授權(quán)的行政機(jī)關(guān)一旦超越，屬無效立法；

　　第四，完善人民代表大會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，真正將授權(quán)立法置于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下。我國現(xiàn)行的憲法第67條，104條以及《立法法》第五章已經(jīng)有涉及，今后在立法中要注重對(duì)這些進(jìn)行具體化，使之有可操作性，真正賦予權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的職責(zé)。

　　(二)完善中央與地方的事權(quán)劃分

　　進(jìn)一步明晰中央政府和地方政府之間的事權(quán)(亦即支出范圍)是分稅制財(cái)政體制首先要完善的一個(gè)重要問題。目前，我國沒有統(tǒng)一的憲法或法律作為劃分事權(quán)財(cái)權(quán)依據(jù)，連權(quán)威性政策依據(jù)都沒有，僅有一個(gè)行政文件《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制決定》國發(fā)[1993]85號(hào)文件。憲法、組織法雖然分別規(guī)定了中央、省、省以下的各級(jí)政府職權(quán)，但是僅僅是出具了事權(quán)、財(cái)權(quán)的縱向劃分的雛形，太含糊，太統(tǒng)籌。

　　第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機(jī)構(gòu)。

　　第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級(jí)政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級(jí)立法機(jī)構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

　　第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)，立法時(shí)要細(xì)化如下內(nèi)容：(1)中央政府及地方政府各自職能范圍：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承擔(dān)的支出責(zé)任，哪些是地方承擔(dān)的支出責(zé)任，要有明確的法律或規(guī)章進(jìn)行詳盡具體的支出和規(guī)制；(2)中央政府及地方政府各自事權(quán)范圍；(3)中央政府及地方政府各自支出范圍，并且重新核定支出基數(shù)。

　　(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度模式

　　轉(zhuǎn)移支付是各級(jí)政府間利益的再分配。出于自身利益考慮，各級(jí)政府都希望擁有相對(duì)多的財(cái)力，因此，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和規(guī)范化，必須要有法制作為保障。要解決我國分稅制改革中轉(zhuǎn)移支付上的問題，需要盡快制定規(guī)范完備的轉(zhuǎn)移支付法。在目標(biāo)上，在測算標(biāo)準(zhǔn)上，在審批程序上，在使用監(jiān)督辦法上進(jìn)行合理的規(guī)定。總的來說，有以下兩方面必須注意：

　　首先，建立縱向與橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。

　　其次，要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象。

　　(四)完善地方稅收體系，給與地方一定的自主權(quán)——針對(duì)地方稅體系建設(shè)落后

　　我國地方稅的改革和完善必須堅(jiān)持立足本國國情，必須保證中央政府主要權(quán)力的情況下，充分地發(fā)揮地方地靈活性。在這里，筆者主要從兩方面去把握：

　　1.地方稅收立法權(quán)

　　實(shí)際中，立法權(quán)幾乎完全集中在中央，限制了地方制定稅收法規(guī)的權(quán)力，也削弱了地方籌集財(cái)政收入和進(jìn)行局部靈活調(diào)整的能力，不利于發(fā)揮地方的積極性。

　　筆者堅(jiān)持要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣做有其可行性：第一，市場經(jīng)濟(jì)的一般原則——分級(jí)分權(quán)管理原則。“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一，來調(diào)劑地方組織的積極性。第二，提高社會(huì)資源更有效配置。稅收立法權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種特殊資源配置決策權(quán)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上依賴于資源配置的合理性和有效性。

　　2.建立地方稅收體系

　　筆者認(rèn)為，從分稅制實(shí)施的10多年的情況來看，地方稅收體系的缺乏對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響比中央尤甚，目前最重要的是，進(jìn)一步調(diào)整地方稅收結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)稅種設(shè)置科學(xué)、稅源穩(wěn)定的有地方特色的稅收體系。重點(diǎn)在：增加地方稅收的主體稅種。

　　(1)營業(yè)稅

　　把營業(yè)稅劃為地方固定收入，作為地方的主體稅種。目前，分稅制下，營業(yè)稅雖然是地方稅收中的一個(gè)主要來源，但實(shí)際上成立了中央于地方的共享稅。營業(yè)稅不適宜作為共享稅，是因?yàn)闋I業(yè)稅具有明顯的地方稅特征，主要來源于第三產(chǎn)業(yè)，征收面廣，水源分散，特別是涉及零售業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)，個(gè)體戶所占的比重很大，適合地方征管。營業(yè)稅劃分給地方的話，能使得第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方利益緊密的結(jié)合起來，推動(dòng)地方把更多的精力放在第三產(chǎn)業(yè)上，有利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　(2)建立以財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種

　　從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，地方稅收體系大都以財(cái)產(chǎn)稅類作為主體稅種。因?yàn)?，首先，?cái)產(chǎn)稅不會(huì)發(fā)生地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，也無法偷逃稅，十分穩(wěn)固。第二，作為房產(chǎn)稅和土地稅課稅對(duì)象的房產(chǎn)和土地散布在各個(gè)轄區(qū)內(nèi)，只有地方政府才能詳細(xì)掌握稅源，核實(shí)房價(jià)納稅人不易偷漏稅款，課征率高。第三，稅基比較穩(wěn)定，不會(huì)發(fā)生稅基大量的地區(qū)性轉(zhuǎn)移。第四，財(cái)產(chǎn)稅有十分重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)功能，通過調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)所有者由于財(cái)產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的某些級(jí)差受益，縮小貧富差距，從而有利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，只要地方政府專心優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，吸引越來越多的企業(yè)到自己的地區(qū)內(nèi)投資，就可以不斷推動(dòng)本地的不動(dòng)產(chǎn)升值，擴(kuò)大自己的稅基，形成長久不衰的財(cái)源。

　　(3)改革城市維護(hù)建設(shè)稅作為地方稅的主體稅種

　　城市維護(hù)建設(shè)稅占全國財(cái)政收入的比例這些年來是逐年上升。改革城市維護(hù)建設(shè)稅，使得其成為主體稅種，擴(kuò)大其征收范圍，改變其計(jì)稅依據(jù)，使得該稅不限于在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)開征，納稅人不分國內(nèi)國外；單位企業(yè)和個(gè)人，凡有經(jīng)營收入，都應(yīng)該以銷售收入、營業(yè)收入和其他經(jīng)營收入為計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行征稅。

　　通過以上的調(diào)整，形成以房產(chǎn)稅、車船稅、遺產(chǎn)稅和耕地占用稅為主的財(cái)產(chǎn)稅體系，與一系列銷售稅配合，逐步建立以財(cái)產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅為主體稅種，其他稅種配合的地方稅制體系。

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