一、部門決算與部門預算對比性的意義

　　編制部門預算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預算編制方法。編制部門預算是貫徹依法治國、依法行政方針的客觀需要，有利于人大對財政預算的審查和監(jiān)督，有利于預算的公平、公正、公開，有利于強化預算觀念，提高預算管理水平。部門決算是國家預算體系運行結果的年終反饋，是財政部門、上級主管部門和國家宏觀經(jīng)濟管理部門制定政策、管理與監(jiān)督預算執(zhí)行過程、編制下年度政府預算及進行宏觀經(jīng)濟調控的重要信息依據(jù)。部門決算與部門預算的對比一方面反映了部門預算編制是否合理；另一方面反映了部門預算的執(zhí)行情況。

　　在各單位的具體實踐中，部門決算與部門預算存在較大的差異，可比性較差，表現(xiàn)在兩個方面，有的是總體收支差異較大，有的總體收支差異不大，但明細項目差異十幾倍，甚至幾十倍。

　　二、部門決算與部門預算對比性缺失的原因分析

　　造成決算與預算不配比主要是由于財政部門與基層編制單位兩方面因素引起的。

　�。ㄒ唬┴斦�部門的原因。

　　1.財政與部門間的關系難以理順。

　�。�1）部門預算是以部門為主的“被動”預算。我國目前的部門預算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預算的基礎上，根據(jù)財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預算。

　�。�2）部門預算的財權沖突問題。一是預算外資金未全部納入部門預算的現(xiàn)象大量存在；二是目前多個部門擁有預算分配權，財政部門很難從整體上對一個部門的預算進行掌握和控制；三是財政部門內(nèi)部資金分配權分割。目前部門預算資金分配權仍然落實在內(nèi)部各職能部門手中，實行對口分配，分管業(yè)務處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金、爭項目。

　�。�3）事業(yè)單位退出機制不暢。最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設了很多依賴收費生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費來源，這些“因費而生”的單位本應“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。

　　2.缺乏部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制。

　�。�1）人大對部門預算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內(nèi)，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。

　　（2）部門預算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實行歷年制預算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批，一年中有1/4的時間實際上沒有預算，不僅沖擊了預算的正常進行，而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。

　�。�3）部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，只有報紙登載的財政預算報告，其他所有政府或部門預算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機密范疇，公眾無法參與。

　　（4）沒有建立對部門預算編制質量和項目績效的考核機制。盡管部門預算改革在全國各級廣泛推開，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，沒有人對此進行詳細考究。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。

　　3.科學的定額標準體系尚未建立。

　�。�1）現(xiàn)行的定額標準仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。現(xiàn)行的定額是在承認部門和單位以前年度支出事實的基礎上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權責輕重。

　�。�2）很難確立科學的定額標準體系。一方面為了使定額標準更加接近單位的實際情況，與定額直接相關的部門單位分類分檔應該越細越好，但分類分檔越細也就失去了確立定額標準的目的，定額標準涵蓋的范圍過窄，預算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)；另一方面，如果過分強調預算定額的統(tǒng)一，對部門職能的特殊性考慮不夠，又不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。

　　4.以收付實現(xiàn)制為基礎的預算會計與部門預算改革不相適應。

　　（1）現(xiàn)行預算會計制度無法為部門預算編制提供準確的會計信息。由于我國的預算會計主要側重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關注不夠，行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實、完整反映各部門占用的經(jīng)濟資源及使用情況，無法為編制部門預算提供清楚的“家底”。

　　（2）現(xiàn)代預算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”，強調部門所提供服務的效果和效率。對部門進行績效管理最終還是要歸于對部門預算的績效評估、衡量和追蹤上。傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制會計無法核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考核指標，迫切要求采用修正的權責發(fā)生制為基礎。

　�。ǘ�）預算編制單位的自身原因。

　　1.某些基層編制單位領導對預算重視不夠。有些單位領導對預算的嚴肅性認識不夠，認為填報預算就是湊數(shù)字，隨意編制預算；有些單位則為了從財政部門要到錢，虛列支出，把國家預算資金從國庫里套出來。年終編制決算報告時，有的出現(xiàn)較大差異的單位為了數(shù)字好看，隨意調節(jié)數(shù)字。通過這種方式編制出來的預、決算的可比性無從談起。

　　2.具體預算編制人員不依法辦事，隨意拼湊數(shù)字。有的財務人員沒有嚴格依照《預算法》、《會計法》等法律的規(guī)定辦事，編制預算時馬馬虎虎或者完全按照單位領導的意圖捏造數(shù)據(jù)；編制決算時為了通過財政部門的審核，違背真實情況拼湊數(shù)字，單位領導提起筆來就簽字上報。

　　3.預算單位報告不夠及時，與財政部門溝通不夠主動。由于國家政策的變化，有些預算編制單位在年度內(nèi)事權變動較大，有些單位出現(xiàn)突發(fā)狀況，專項資金無法及時到位只能由其他經(jīng)費中暫時先支出而又未及時向財政部門報告。

　　三、如何增強部門決算與部門預算的對比性

　　1.規(guī)范預算編制程序。一是適當提前預算編制時間；二是簡化編報程序。目前從中央到地方普遍實行“二上二下”的編制方法，各地可以結合當?shù)貙嶋H，適當簡化編報程序，比如可以變通實行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

　　2.注意把握財政部門與其他部門的關系。一是財政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎上，不斷增加預算編制的主動性；二是預算編制要堅持公開、公平、公正的原則，提高項目安排的透明度。

　　3.加強建章立制，增強預算的公開性和透明度，推進政務公開和依法理財工作。部門預算要體現(xiàn)公平、透明的原則。對于單位的經(jīng)常性支出，要通過建立科學的定員定額體系，以實現(xiàn)預算分配的標準化；對單位的項目支出，要通過填報項目文本、建立項目庫和科學論證，采用擇優(yōu)排序的方法確定必保項目和備選項目。預算報告要對公眾公開，讓公眾及時了解政府的預算政策和資金去向，建立健全公眾對預算程序的參與制度。

　　4.建立健全人大預算審查制度。首先要設立專司預算審查的專門委員會。目前中央及部分地方人大已經(jīng)在財經(jīng)委員會下設立了預算委員會，這對于加強預算審查、強化預算約束起到了積極的作用�？紤]到預算審查的專業(yè)性和復雜性，應將具有相關素質的專業(yè)人員吸收進入預算委員會。

　　5.完善定員定額標準。制定定員定額標準要遵循以下幾個原則：一是財力與行政事業(yè)發(fā)展相結合。定員定額的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機構正常運轉的資金需求，也要建立在較為可靠的財力基礎上；二是公平公正原則。結合部門的實際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個性，適當拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒；三是同步考慮部門的特殊性，部門的特殊業(yè)務支出可以制定較高的定額。

　　6.建立健全部門預算績效考評制度。對預算的執(zhí)行過程和完成結果實行全面的追蹤問效，不斷提高預算資金的使用效益。在項目申報階段，在部門評審的基礎上，不斷擴大財政委托評審的范圍，以保障項目確實必需、可行；在項目執(zhí)行階段，要對項目進程和資金使用情況進行監(jiān)督，對階段性成果進行考核評價；在項目完成階段，項目單位要及時組織驗收和總結；財政部門定期或專項考核，并將績效考評結果記入項目庫，作為以后年度安排立項的參考，促使預算資金真正從“重分配”向“重管理”轉變。

　　6.完善各項配套措施。財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分：改革預算編制方法，建立國庫集中收付制度，推行政府采購制度。實行部門預算解決的是預算的統(tǒng)一性、完整性和嚴肅性問題，國庫集中收付制度解決的是資金調度的靈活性和效益性問題，政府采購解決的是資金使用的公開性和透明性問題，這三個部分相輔相成，只有配套聯(lián)動，共同推進，才能取得預期的改革效果。

　　7.基層編制單位領導重視，樹立預算意識。編制預算時實事求是，謹慎負責，科學合理地預測，預算一經(jīng)批復，單位財政運行就以預算為準，不得隨意突破。

　　部門預算是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。推動部門預算的發(fā)展，一方面需要財政部門加大對部門預算編制工作的宣傳，并根據(jù)客觀情況制定科學的立項標準體系；另一方面也需要各預算部門提高對部門預算編制工作的認識，增強預算編制的嚴肅性。解決這些問題還需要各部門多方面的努力，需要其他財政改革措施的不斷深入，才能使部門預算制度日趨完善。