7.37萬億！今年上半年全國新增信貸以一種狂飆突進的方式，僅用半年就超額完成了年初設(shè)定的全年新增5萬億的信貸規(guī)模。一時間，天量信貸的投向，成為各界極為關(guān)注的焦點。

　　種種跡象表明，在政策導(dǎo)向之下，“鐵、公、基”等政府投資項目成為各銀行以及金融機構(gòu)爭搶的對象。與此同時，各級地方政府通過組織起數(shù)以千計的投融資平臺，這些投融資平臺對銀行信貸資金、信托資金乃至社會資金都形成強大的吸附能力，各路資金趨之若鶩。而隨著信貸的激增，地方政府投融資平臺背后的風(fēng)險正逐漸浮出水面。

　　監(jiān)管層緊急出手防風(fēng)險

　　“文件已經(jīng)看到了，總共5條，條條嚴苛！”7月24日，北京某信托公司人士表示。在此之前，中國銀監(jiān)會向部分信托公司下發(fā)了一份要求加強對項目融資業(yè)務(wù)的合規(guī)性管理和風(fēng)險管理的通知，這位人士所說的文件指的正是這份通知。

　　根據(jù)這份通知，信托公司開展信托業(yè)務(wù)，不得以股權(quán)投資附加回購方式進行項目投資。此外，除對接商業(yè)銀行私人銀行業(yè)務(wù)外，信托公司不得將銀行理財資金用于項目資本金。“這兩條等于堵死了目前信托公司、銀行、政府三方合作開展的大部分政信合作項目。”這位人士表示。

　　就在這份通知發(fā)到相關(guān)信托公司手中不到一周的時間，中國銀監(jiān)會于7月28日正式發(fā)布《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》與《項目融資業(yè)務(wù)指引》，這兩份文件旨在確保固定資產(chǎn)貸款資金真正用于實體經(jīng)濟需要，防止貸款被挪用，并嚴格防范項目融資風(fēng)險。根據(jù)這兩份文件，貸款資金凡單筆金額超過項目總投資5%或超過500萬元的，必須采用貸款受托人支付的方式，此外，還對項目融資業(yè)務(wù)進行了具體解釋和指導(dǎo)。

　　“實際上，自一季度末以來，監(jiān)管部門一直在警示風(fēng)險。”山東銀監(jiān)局相關(guān)人士向記者表示。據(jù)了解，早在今年4月份舉行的銀監(jiān)會一季度金融形勢分析會上，銀監(jiān)會主席劉明康就曾提示銀行要關(guān)注地方政府背景的貸款凸顯的風(fēng)險，并要求銀行業(yè)加強政府融資平臺主體的風(fēng)險控制，加強地方政府背景貸款的風(fēng)險評估，而隨著近期一系列文件的公布，政府融資平臺及巨量融資背后的風(fēng)險問題再度躍入人們的視線。

　　地方融資平臺繁榮

　　6月上旬，南京市六合區(qū)人民政府向區(qū)內(nèi)各街道辦事處、各鎮(zhèn)人民政府以及區(qū)府各部門等下發(fā)的《關(guān)于切實加強政府融資平臺體系建設(shè)的通知》要求，轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)單位積極行動起來，建設(shè)政府融資平臺以拓寬融資渠道，增強融資能力。

　　根據(jù)這份文件的內(nèi)容，南京市六合區(qū)擬通過整合國有資產(chǎn)、財政注資等方式打造六個不同職能定位的政府融資平臺。這六個平臺分別負責(zé)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項目融資、城鄉(xiāng)交通建設(shè)項目融資以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域供水等建設(shè)項目融資任務(wù)等。除了給每個融資平臺確定不同的職能定位外，六合區(qū)政府還將對這些政府融資平臺的融資任務(wù)實行目標管理，比如文件規(guī)定“區(qū)國資公司全年必成任務(wù)10億元，奮斗目標15億元，用于區(qū)內(nèi)重大城建、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。”而對其他幾個融資平臺也分別都有各自的目標和任務(wù)。

　　南京六合只是一個縮影。應(yīng)4萬億經(jīng)濟刺激計劃而生，地方政府投融資平臺仿佛在一夜之間即在大江南北遍地開花。其實，地方政府投融資平臺并非新生事物，上世紀90年代中期，為了突破資金瓶頸和法律障礙，一些地方政府開始建立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，此后擁有獨立財政權(quán)的各級政府大多建立了這一類的建設(shè)單位，作為項目業(yè)主在政府的支持下完成項目融資、建設(shè)乃至經(jīng)營的全部工作。

　　而地方投融資平臺的真正繁榮始于2008年下半年，尤其是2009年之后。今年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。此文一出，地方政府熱情空前高漲，各級地方政府依托原有城投公司，打造統(tǒng)一的新型投融資平臺，這之中以“重慶模式”最為典型。

　　從2002年末開始，重慶市通過一系列運作將全市各類分散的政府資源全面整合，組建了水務(wù)控股、城投公司等八大政府建設(shè)性投資集團，目前12個融資平臺凈資產(chǎn)達1390億，累計實現(xiàn)融資額815億，重慶市的做法不僅得到了政府相關(guān)部門的認可，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團模式”。一時間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊前往重慶“取經(jīng)”然后再打造此類投融資平臺。這一現(xiàn)象自省級政府迅速蔓延到地市級乃至區(qū)縣級政府。據(jù)相關(guān)部門不完全統(tǒng)計，在一年多的時間里，地方政府的投融資平臺迅速增長到3000多家，其中70％以上在區(qū)縣級，總的銀行借款從一萬多億迅速增加到五萬多億。

　　信托產(chǎn)品見縫插針

　　“非常火爆！”興業(yè)銀行(601166，股吧)南寧分行一位工作人員向本報記者表示。6月18日，興業(yè)銀行(601166，股吧)和華潤深國投聯(lián)合推出的2009年“第九期萬利寶－欽州開投股權(quán)投資人民幣理財產(chǎn)品”正式面向全國發(fā)行，這款總規(guī)模為5億元的2年期信托理財產(chǎn)品甫一上線，即被搶購一空，“僅僅用了5分鐘。”興業(yè)銀行這位工作人員表示。

　　據(jù)興業(yè)銀行這位工作人員介紹，該理財產(chǎn)品所募資金將全部委托給華潤深國投用于對欽州市開發(fā)投資集團有限公司進行增資擴股，增資主要用于“欽州市中石油配套產(chǎn)業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施工程”項目建設(shè)。

　　記者了解后發(fā)現(xiàn)，這款理財產(chǎn)品之所以受到歡迎，除了5.8%的年化參考收益率要高于同期銀行定期存款之外，產(chǎn)品在安全性上的設(shè)計對投資者也頗具吸引力：根據(jù)該產(chǎn)品說明書，在理財產(chǎn)品到期前，欽州市國資委根據(jù)事先約定的溢價回購華潤信托增資擴股所持有的欽州開投股權(quán)，所得溢價扣除稅費后即為投資者的獲利。對此，欽州市財政局承諾將回購股權(quán)的缺口資金由欽州市財政統(tǒng)籌安排解決，納入同期年度財政預(yù)算，并經(jīng)欽州市人大決議通過。

　　這是一種典型的銀、政、信三方合作的融資模式，自2008年10月以來，這一模式在全國范圍內(nèi)大行其道。“幾乎大部分信托公司目前都發(fā)行了這種產(chǎn)品。”西南財經(jīng)大學(xué)信托與理財研究所研究員李勇告訴記者，4萬億刺激計劃公布以后，很多地方項目的資本金跟不上，因而從銀行信貸渠道獲取貸款有較大難度，需要補足資本金，而信托的平臺正好可以提供這種功能。

　　據(jù)記者了解，2008年10月以來，信托公司參與發(fā)行的此類產(chǎn)品主要分為三種類型：第一種是信托貸款的方式，即由信托公司募集社會資金，然后把資金貸給地方政府發(fā)起的項目投資公司，而在貸款過程中引入地方政府作為第三方為信托提供擔(dān)保。第二種是由選定的商業(yè)銀行發(fā)行用于政信合作項目的銀行理財產(chǎn)品，募集的資金委托于信托公司設(shè)立指定用途的單一資金信托。信托公司作為受托人以股權(quán)投資的方式階段性入股于平臺公司，將資金投入政府指定的項目，待階段性持股期滿時，由政府指定機構(gòu)按約定的價格溢價回購上述股權(quán)。前文提到的“欽州開投股權(quán)投資人民幣理財產(chǎn)品”即為這種模式。第三種則兼顧了前兩種操作模式，即信托計劃中既有債權(quán)設(shè)計又有股權(quán)設(shè)計，采用結(jié)構(gòu)化的方式運作。

　　“這項業(yè)務(wù)其實是有風(fēng)險的，主要是體現(xiàn)為系統(tǒng)性風(fēng)險。”合肥某信托公司人士向記者表示，一旦地方財政出現(xiàn)困難，信托計劃的償付風(fēng)險就將顯現(xiàn)。雖然此類信托計劃一般都有政府財政擔(dān)保，且很多地方都通過了地方人大表決，但從法律角度來講，這種擔(dān)保是沒有法律效力的。

　　這位人士告訴記者，從5月份《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于信托公司信政合作業(yè)務(wù)風(fēng)險提示的通知》發(fā)布之后，信托公司意識到這樣的項目并非無風(fēng)險，因而便開始逐漸從這一領(lǐng)域退出，在業(yè)務(wù)操作手法上也盡可能采用多種抵押和擔(dān)保措施，比如對于一些項目涉及到土地房產(chǎn)時，要求以土地抵押+財政擔(dān)保；而對于涉及一些涉及到股權(quán)的項目，要求股權(quán)質(zhì)押+財政擔(dān)保，采用多種形式著力化解風(fēng)險。

　　信托過橋 銀政共度“蜜月”

　　信托資金在政府投融資平臺所獲取資金中只是冰山一角。李勇告訴記者，在政府投融資平臺的融資比重中，信托資金只占很小的比例，如蘇州昆山這樣政信業(yè)務(wù)做得比較多的地方信托資金占比也不到10%，而其他地方大多在1%-2%之間，政府投融資平臺的主要目標還是吸引銀行信貸資金。

　　“更多的情況下，信托資金僅僅起到一種過橋作用，即先利用信托資金補足項目資本金，然后再向銀行貸款。”位于成都的中鐵信托一位人士向記者表示。上述提到的欽州開投集團即其中一個典型，欽州市政府意圖通過募集10億元的信托理財資金補充欽州開投集團公司資本金之后，由該公司作為貸款主體，向農(nóng)行、中行、建行、國開行、北部灣銀行申請總額達63.85億元的貸款，主要用于建設(shè)石化產(chǎn)業(yè)園一期3平方公里海域吹填平整等45個項目。

　　“信托資金的成本要遠遠高于銀行信貸資金，而基礎(chǔ)設(shè)施項目資金需求量較大，資金使用周期相對較長，因此大多數(shù)項目還是希望通過銀行融資。”上述中鐵信托人士表示。而銀行在對項目進行貸前審查的時候，并不會在意該項目是否用信托資金補足了項目資本金。“銀行貸前審查更多的是關(guān)注項目是否存在資本金抽逃的風(fēng)險。”建行上海分行公司部一位人士表示。

　　“事實上，銀行對地方政府項目是有好感的，尤其對于東部沿海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的項目，銀行之間甚至還存在相互爭搶的現(xiàn)象。”上述建行人士表示。

　　這位人士告訴記者，出于幾方面因素，銀行對地方政府背景的項目青睞有加。首先，在利差持續(xù)收窄的狀況下，銀行要保持盈利必須要做大信貸規(guī)模，而適度寬松的貨幣政策為銀行放貸提供了充裕的流動性。其次，從項目本身來看，地方政府項目尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府項目被銀行視為優(yōu)質(zhì)項目，再加之這些項目多由地方政府提供隱性擔(dān)保，如前述欽州開投集團項目的貸款，欽州市人民政府即對貸款還款進行了詳細的安排，并以人大議案的形式提請欽州市人大常委會討論通過。

　　“另外，銀行畢竟要在地方生存，和地方政府的關(guān)系也很重要，而且這個關(guān)系在銀行業(yè)務(wù)中占的比重還不小，對政府融資平臺的授信支持也是一個表態(tài)。”這位建行人士表示。

　　銀行自身的經(jīng)營壓力、國家政策導(dǎo)向再加上銀政關(guān)系的實際需要，使得銀行和地方政府之間的關(guān)系空前火熱。2009年以來，越來越多的銀行采用和地方政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議對地方政府項目集中授信，在一些地方，銀行和政府合作的大戲你方唱罷我登場：以重慶市為例，今年以來已經(jīng)先后有工行、建行、深發(fā)展以及農(nóng)發(fā)行等多家銀行和重慶簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議并給予重慶市超過6000億元的授信額度。公開資料顯示，重慶市2009年確定的重點建設(shè)項目共計100項，項目總投資3562億元，今年計劃投資為500億元，其中85%資金籌措重任要由八大投資集團來完成。

　　 風(fēng)控之惑

　　“銀行對政府投融資平臺很矛盾，既愛又怕。”徽商銀行一位部門負責(zé)人向記者表示。雖然銀行對地方政府項目總體上比較信任，但在做具體業(yè)務(wù)時還是心存憂慮。而按照目前銀行和政府之間的合作模式，無論是在貸前審查環(huán)節(jié)、貸款發(fā)放環(huán)節(jié)、還是貸后管理環(huán)節(jié)，銀行和政府投融資平臺做業(yè)務(wù)都和現(xiàn)有的銀行業(yè)務(wù)操作和貸后管理模式有所不同。

　　“理論上講，無論是針對什么樣的平臺，銀行在做貸前審查時程序都應(yīng)該是一致的，即對借款人的信用進行整體審查。”但事實上，對政府投融資平臺的貸前審查跟其他項目有所區(qū)別。這位人士告訴記者，由于政府投融資平臺通過信托、銀行等渠道融得的資金主要用于市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，周期較長、而其短期經(jīng)濟效益和收益無法進行準確測算，這就給銀行做貸前評估帶來了一定的難度。“銀行更主要是關(guān)注地方政府的整體償付能力，判斷標準即地方財政收入狀況，有的時候并不看項目本身。”

　　受國際金融危機的影響，地方政府財政收入下降趨勢明顯，以重慶市為例，根據(jù)重慶市常務(wù)副市長黃奇帆公開透露，今年重慶市僅市級財政就將增支60億元，減收25億元。與財政收入狀況形成對比的是，今年前幾個月重慶市八大融資平臺吸納了大量的信貸資金，并由此導(dǎo)致重慶信貸余額激增，今年1—5月，重慶市貸款余額達7800億元，在全國31個省市中重慶貸款余額增長排列第一，跟去年同期相比，增幅達到了40%。“在目前經(jīng)濟回暖尚不確定的情況下，一旦宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)反復(fù)，地方財政必將遭受沉重打擊，這些有政府背景和財政擔(dān)保投融資公司的貸款就將面臨巨大的風(fēng)險。”李勇表示。

　　“在政府刺激經(jīng)濟的大背景下，銀行在某一試點上發(fā)放的貸款跟企業(yè)的實際用款需求不匹配的情況的確存在。”上述建行上海分行公司部人士表示。尤其是對于地方政府的投融資平臺，“這些融資平臺可以從不同的銀行獲得巨額貸款，與中小企業(yè)形成鮮明的對比，它們的貸款往往用不完。”這位人士告訴記者，由于銀行貸款是有成本的，因此這些融資平臺必然要為這些多余的資金尋找增值保值的途徑，“很難排除一部分資金流向了股市和樓市。”

　　信貸資金是否被挪作了他用？究竟有多大比例流向了股市和樓市？雖然關(guān)于這個問題的說法很多，但這個問題目前仍是一個待解的命題。因為在現(xiàn)行的貸后管理模式下，對于諸如政府投融資平臺這樣的大型企業(yè)集團的資金運用，銀行是存有盲點的，對于其貸后管理與其他生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)也面臨截然不同的情況。

　　“銀行和地方政府融資平臺做業(yè)務(wù)是近幾年來出現(xiàn)的新命題，因此銀行也是摸著石頭過河。”山東省銀行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)部一位負責(zé)人表示。與其他經(jīng)營性企業(yè)貸款不同，政府融資平臺沒有經(jīng)營主體，且其報表非常簡單，信息含量很少，銀行很難根據(jù)這些信息判斷其經(jīng)營狀況的好壞。

　　此外，一個政府投融資平臺往往同時跟多家銀行有業(yè)務(wù)往來，銀行之間缺乏溝通機制，因此不能全面對企業(yè)狀況進行了解。“比如在工行取得一筆貸款之后再將其轉(zhuǎn)移到建行的賬戶上，工行就沒有辦法監(jiān)測這筆錢的去向了。”這位人士表示。

　　為了使各個銀行之間加強溝通和聯(lián)系，共同防范政府投融資平臺授信和業(yè)務(wù)風(fēng)險，5月27日，山東省銀行業(yè)協(xié)會牽頭聯(lián)合山東省銀監(jiān)局組織21家商業(yè)銀行組成了“政府投融資平臺公司授信銀行俱樂部”并發(fā)布了合作公約。“建立這個平臺最大的設(shè)計就是希望解決信息不對稱問題，使得借款人與銀行之間，銀行與銀行之間，銀行與政府之間在同一個平臺上進行信息溝通，對于借出來的錢怎么用，用在哪里，運作的情況如何，隨時監(jiān)測。”山東省銀行業(yè)協(xié)會相關(guān)負責(zé)人表示。不過這位負責(zé)人表示雖然目前平臺建立起來了，規(guī)章制度也有了，但在實際操作中應(yīng)該怎么做，還需要不斷摸索，“這個過程不是短期的，可能要很多年。”

　　明禁“股權(quán)+回購” 暗防地方債臺高筑

　　限制之舉對地方融資平臺影響最大，對于缺少資本金、不符合項目貸款規(guī)定、地方政府沒有投入的項目，融資會有較大的困難。對信托公司會有一定影響，但并不會很大，信托公司的主要業(yè)務(wù)還是放在債券、證券、房地產(chǎn)等領(lǐng)域

　　近期，一份意在規(guī)范信托公司固定資產(chǎn)股權(quán)投資的征求意見稿在信托業(yè)界廣泛研討。

　　據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，這項由銀監(jiān)會制定的政策中，信托資金或銀行理財資金通過信托渠道以“股權(quán)+回購”模式進入固定資產(chǎn)項目資本金的做法，擬被叫停。市場人士認為，此規(guī)定是監(jiān)管層為了進一步監(jiān)控項目資本金的資金來源，以防范經(jīng)濟風(fēng)險。

　　繞過監(jiān)管

　　上半年，4萬億元經(jīng)濟刺激計劃的逐步落實，促成了信托公司的固定資產(chǎn)股權(quán)投資業(yè)務(wù)。大大小小的信托公司都不閑著，紛紛跑到全國各地尋求與地方政府基建項目的合作。

　　他們的一般做法是，信托公司設(shè)計產(chǎn)品，地方城商行發(fā)行，資金募集后交付地方政府旗下的平臺公司開發(fā)當(dāng)?shù)鼗椖?。所謂的“股權(quán)+回購”的模式，是指信托計劃以持股方式投資某公司，約定股權(quán)持有期限和相應(yīng)的回報率，到期后由融資方回購股權(quán)。因為走的是“股權(quán)投資”的路線，免去了復(fù)雜的借貸、審批程序，規(guī)避了監(jiān)管層對貸款項目的嚴格審核。不過，如果產(chǎn)品到期時政府還不起錢，投資者將成為最大的受害者。

　　中誠信托一位業(yè)務(wù)負責(zé)人表示，這種模式實際上就是“準債權(quán)”投資，也就是“準地方債”信托計劃的升級版，是通過對地方政府平臺公司進行融資貸款的做法。

　　業(yè)內(nèi)人士告訴記者，一個固定資產(chǎn)項目通常需要35%左右的資本金。由于一些地方政府財力不強，便通過與信托公司合作募集資本金。

　　上述業(yè)務(wù)負責(zé)人指出，銀監(jiān)會擬叫停的是表面上以“股權(quán)+回購”模式出現(xiàn)、本質(zhì)上為“準債權(quán)”的項目融資業(yè)務(wù)。

　　“監(jiān)管部門意在阻止一些地方政府平臺公司的融資行為?，F(xiàn)在很多政府平臺公司手里資金不足，借道信托公司變相融資。”用益信托工作室分析師李旸說。

　　為控風(fēng)險

　　“今年上半年發(fā)行的股權(quán)投資類產(chǎn)品有60款左右，涉及的資金在200億-300億元。”普益財富銀行理財產(chǎn)品研究員張星分析，今年上半年，銀信合作理財產(chǎn)品中“股權(quán)+回購”式產(chǎn)品數(shù)量并不多，但由于每款募集的資金大多在幾十億元以上，投資者購買不當(dāng)?shù)脑?，將面臨較高風(fēng)險。

　　“一般來說，地方政府的財力為一款產(chǎn)品的回購資金進行信用擔(dān)保，違約風(fēng)險很小。但一些地方跟多家信托公司合作推出融資項目，資金超過政府財力的幾倍或更高，那償還風(fēng)險就高多了。”上海社科院理財評價與設(shè)計中心研究員袁志冰對記者表示。

　　“如果政府無力還錢，還是有應(yīng)對方法的。銀行可以通過延長產(chǎn)品期限或滾動發(fā)售來緩解償還壓力。銀監(jiān)會此次這么規(guī)定，顯然是讓大家斷了這種念頭。”袁志冰說。

　　影響有限

　　此次新規(guī)，對銀行理財產(chǎn)品和信托產(chǎn)品影響幾何？

　　“監(jiān)管部門一系列政策出臺后，不論是銀行還是信托理財產(chǎn)品，都在進入一個調(diào)整階段。”袁志冰表示。

　　“限制之舉對地方融資平臺影響最大，對于缺少資本金、不符合項目貸款規(guī)定、地方政府沒有投入的項目，融資會有較大的困難。”中誠信托上述人士表示。

　　同時，該人士認為，該政策對信托公司會有一定影響，但并不會很大。“不規(guī)范的信托產(chǎn)品占比并不大。今年年初，信托公司在做固定資產(chǎn)股權(quán)投資業(yè)務(wù)時，都很清楚這只是階段性的，信托公司的主要業(yè)務(wù)還是放在債券、證券、房地產(chǎn)等領(lǐng)域。”