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由美國次貸危機而引發(fā)的全球金融危機已給世界經(jīng)濟帶來巨大傷害。危機發(fā)生的深層原因是資本對利潤的貪婪和企業(yè)高管對報酬的貪婪。因此要避免危機的再次發(fā)生需要企業(yè)家點亮心中道德的火炬,也需要社會揮舞監(jiān)管的利劍。審計機構如何發(fā)揮審計作用,更好地關注國家金融安全,服務于地方金融發(fā)展,做好金融審計定位。提高金融審計監(jiān)管能力是當務之急。
一、金融監(jiān)管理論依據(jù)和國家金融審計地位
市場經(jīng)濟的正常運行需要市場機制的無形之手和政府監(jiān)管的有形之手相互配合。金融業(yè)作為“公共性”產(chǎn)業(yè),金融機構除了向股東和所有者投資負責外。因其占用大量社會資源,有責任向顧客提供需要的金融產(chǎn)品和勞務,有責任向員工提供最佳工作環(huán)境,有責任向政府和管理當局提供相關信息和履行法定義務。同時,商業(yè)銀行不僅存在股東和經(jīng)營管理人員之間的經(jīng)濟關系,也存在對千萬個存款人的相互依賴,較之一般企業(yè)更是一種高度典型的社會經(jīng)濟利益的承受體和載體。一旦金融發(fā)生風險,勢必迅速波及到其他行業(yè),并危及社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此對商業(yè)銀行的風險管理和監(jiān)督顯得極為重要,尤其需要獨立的外部監(jiān)管。
目前我國確立了“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的基本模式,同時社會審計組織、金融機構內(nèi)部審計分別從各自不同的角度對金融機構實施檢查。從我國國有經(jīng)濟和國有金融機構占主體的國情出發(fā),國家審計機關代表政府依法對國有金融機構進行審計,在此情形下金融審計是否只需關注國有金融資產(chǎn)保值、增值,而無需參與到金融監(jiān)管中來呢?答案是否定的。
金融監(jiān)管是典型的受托責任,表明受托責任的確定和解除有賴于責任報告的完成,而這種責任報告的出具,必須由受托責任人各方可以接受和認可的組織和機構來進行,而國家審計獨立性、權威性的特征。決定了金融審計在防范金融風險方面是金融監(jiān)管體系中不可少的,必然會發(fā)揮其他金融監(jiān)管部門和金融機構內(nèi)部控制和管理所不可替代的作用。
政府審計由于具有監(jiān)督層次高,審計覆蓋面大,與被審計對象人權、事權、財權相分離的超脫特點,介入金融業(yè)監(jiān)督、監(jiān)管,可以通過微觀監(jiān)督了解到大量金融活動的真實情況,洞察違法違規(guī)經(jīng)營苗頭,提前防范損失和風險,從體制上、機制上、廉政上發(fā)現(xiàn)和揭露管理中存在的漏洞和問題,有利于促進監(jiān)管當局的監(jiān)管職能履行到位,改善監(jiān)管政策和措施。這是其他監(jiān)管部門利用行政手段對行業(yè)市場準入、營運及處理和市場退出等方面進行行業(yè)監(jiān)管所不能替代的。
二、國家金融審計的目標和作用
作為“國家經(jīng)濟和社會運行的免疫系統(tǒng)”。國家金融審計必須為維護金融安全穩(wěn)定服務,為促進金融體制改革服務,服務于金融體制改革大局,服務于現(xiàn)代金融企業(yè)制度的建立、服務于多層次金融市場體系的健全、服務于金融宏觀調(diào)控的有效運行。國家金融審計在審計實踐中應顯示以下作用:
(一)對財務收支管理、預算執(zhí)行情況評價的作用。
金融資產(chǎn)質量是金融企業(yè)生存發(fā)展的基石,也是金融市場繁榮昌盛的根本。以審計財務收支真實性、摸清家底為基礎的審計是國家金融審計應發(fā)揮最基本的作用,審計機關特別是要關注金融資產(chǎn)質量和風險,要對金融機構的資產(chǎn)質量進行相對準確的把握。一是財政財務收支整體的真實性,要通過查出的具體問題和比較科學的量化指針來評價真實、基本真實或不真實。二是支付能力或者持續(xù)經(jīng)營能力和抗風險能力,通過定性和定量分析,揭示審計對象在一定時期內(nèi)存在著哪些經(jīng)營風險,是否有能力維持公眾存款的安全性。三是資金使用效益。是否具備盈利能力,財政性資金和國有資產(chǎn)的盈利水平如何。同時,通過對國有和國有控股銀行的檢查,實現(xiàn)對社會中介組織審計鑒證質量的再監(jiān)督。
(二)對金融領域違法違紀行為的糾正和揭露作用。
即使在今天,我國金融機構違規(guī)經(jīng)營問題仍很突出,大案要案時有發(fā)生。如資產(chǎn)質量反映不真實;貸款三查制度執(zhí)行不到位,發(fā)放貸款出現(xiàn)不良;賬外賬、小金庫現(xiàn)象仍然存在;違規(guī)處理呆壞賬等;另外,違規(guī)票據(jù)業(yè)務仍十分突出,已嚴重影響了票據(jù)市場的正常秩序;網(wǎng)絡銀行業(yè)務管理安全性、有效性還亟待提高。針對這些問題,金融審計必須堅持以真實性為基礎,以檢查內(nèi)控制度和行業(yè)自律為切入點,以信貸資產(chǎn)質量和表外業(yè)務狀況為主線,以揭露大案要案線索為突破口,對金融領域違法違紀的行為進行糾正和揭露。此外評價金融機構內(nèi)部控制制度是否健全,控制系統(tǒng)是否有效,有無薄弱環(huán)節(jié)或明顯存在控制與管理上的漏洞,提出改進建議,督促企業(yè)自我完善。
審計機關對金融機構的業(yè)務監(jiān)督,重點檢查金融機構執(zhí)行國家金融政策的情況,要對重大金融活動的專項審計或調(diào)查,從而掌握國家宏觀調(diào)控政策的貫徹落實情況,同時要強化信息反饋,為決策者提供可靠依據(jù)。
(三)對金融監(jiān)管部門監(jiān)管績效的評價作用。
通過對金融監(jiān)管部門監(jiān)管,金融審計可以對金融監(jiān)管部門制定的法規(guī)、制度是否能很好地防范金融體系中的漏洞,金融監(jiān)管部門是否能按照國家宏觀金融政策、法規(guī)進行監(jiān)管等做出評價。也包括對人民銀行出臺的貨幣政策的合理性、財政部有關金融政策及資產(chǎn)管理情況的評價。對金融監(jiān)管部門的審計著眼宏觀,從國家、地區(qū)的全局出發(fā)觀察金融和經(jīng)濟運行的全局,發(fā)現(xiàn)有關金融監(jiān)管的問題,從宏觀金融政策方面提出建議和措施,從而更好地服務于金融監(jiān)管。
(四)為宏觀決策部門制定政策提供信息和依據(jù)的作用。
首先是推進金融法律法規(guī)的健全完善。其次對審計發(fā)現(xiàn)的一些典型性、傾向性和普遍性的問題,向高層決策部門提出建議,這些建議都能得到高層領導和有關部門的高度重視,有助于及時采取防范措施,制訂和完善若干辦法,并對存在問題的查處、整頓取得較好成效。
三、提高國家金融審計服務水平
(一)推行現(xiàn)代風險導向審計,突出審計重點。
目前,金融審計監(jiān)督主要還是合規(guī)性監(jiān)督,更多是針對某一法人單位全系統(tǒng)各個層面的機構已經(jīng)發(fā)生和完成事項進行的事后監(jiān)督、檢查。這種監(jiān)督模式明顯滯后、被動,不利于有效地揭示金融風險,目標不夠明確。因此金融審計切實加強對金融風險的預警、監(jiān)測和控制。確保金融穩(wěn)定和金融安全,要將現(xiàn)代風險導向審計作為重點,分析金融機構的生存能力和環(huán)境狀況,了解其戰(zhàn)略性優(yōu)勢和威脅其經(jīng)營目標實現(xiàn)的風險;分析宏觀層次的重大金融風險,準確地發(fā)現(xiàn)金融機構在防范風險方面的缺陷并提出改進建議,最大限度地強化金融機構的風險管理功能,及時發(fā)現(xiàn)風險和防范風險,發(fā)揮風險預警作用,構筑金融安全網(wǎng)。
(二)加強審計管理,創(chuàng)新審計方法。
隨著金融會計信息化、網(wǎng)絡化的發(fā)展,金融業(yè)務數(shù)據(jù)庫已成為金融審計的主要審計對象,計算機輔助審計成為審計的基礎和前提,金融審計逐步實現(xiàn)現(xiàn)場審計與網(wǎng)絡審計相結合的方式進行,實行動態(tài)跟蹤和過
程監(jiān)督,可以大大提高審計質量,減少審計成本。特別是由于計算機信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)成為金融企業(yè)正常運行的基礎與核心,對信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)本身的審計和評價,向審計人員提出了新的審計課題。同時按現(xiàn)代風險導向審計要求,抓住經(jīng)濟金融生活中的熱點、難點問題開展一些專題審計或延伸審計調(diào)查,在不同地區(qū)、不同所有制金融機構之間進行相互比較,及時搜集金融風險預警指標的信息,及時關注導致金融風險的苗頭性問題,開展金融風險環(huán)境的經(jīng)常性調(diào)查與分析,并及時向政府決策機構等相關部門發(fā)出預警信息,將金融危機消滅在萌芽狀態(tài)。
從金融審計的發(fā)展趨勢看,效益審計將是金融審計的重中之重,在加強內(nèi)控機制、資產(chǎn)質量審計的同時,要進一步關注資產(chǎn)風險,努力探索績效管理審計的新路子。
(三)拓展審計內(nèi)容,擴大金融審計覆蓋面。
隨著我國金融業(yè)的快速發(fā)展和加入WTO承諾的逐步兌現(xiàn),非銀行金融機構與銀行業(yè)混合經(jīng)營趨勢日趨明顯,非國有控股金融機構和外資銀行在金融市場所占比重會越來越大,金融監(jiān)管部門的任務和責任也會越來越大,因此,原來不作為金融審計主要內(nèi)容的證券、保險、信托業(yè)務等應納入常規(guī)審計范圍,對金融監(jiān)管部門業(yè)務監(jiān)管績效審計也越來越重要。
值得注意的是,我國現(xiàn)行法律規(guī)定國家審計機關只對國有金融機構的資產(chǎn)、負債、損益進行審計監(jiān)督,對非國有控股金融機構和外資銀行審計無法律依據(jù),目前可在金融監(jiān)管部門業(yè)務監(jiān)管績效審計時延伸進行。隨著我國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展,非國有制經(jīng)濟占比例會越來越大。國家審計如何對之進行審計監(jiān)督,特別是對國民經(jīng)濟安全有較大影響的非國有控股金融機構和外資銀行的審計監(jiān)督是一項重要課題。
(四)培養(yǎng)保留一批高素質的金融審計人員。
應對金融業(yè)務復雜多變的經(jīng)營活動,需要有一支高度專業(yè)化、經(jīng)驗豐富和穩(wěn)定的審計專業(yè)化隊伍。只有不斷提高審計人員素質,金融審計才能改進審計手段,才能具備揭示金融風險的能力,才能在促進防范金融風險方面有所作為。
要強化審計人員的緊迫感與使命感,充分認識新形勢下我國金融審計面臨的新挑戰(zhàn),強化同國際審計接軌的意識、審計風險意識、審計前瞻性意識;學會宏觀思維,善于從全局分析和看待問題;要抽出時間組織學習、培訓,提高專業(yè)水平,提高審計質量和水平,成為金融審計方面的專家;提高遵守審計紀律的自覺性。
(五)充分發(fā)揮調(diào)動地方金融審計的積極性。
我國各地經(jīng)濟發(fā)展又極不平衡,地區(qū)差異較大,地方審計機關對做好本地所屬國有和國有控股金融企業(yè)審計更具優(yōu)勢,同時對當?shù)仄渌鹑谄髽I(yè)和金融監(jiān)管部門的審計監(jiān)督也是必要的。一來可以掌握當?shù)亟鹑谶\行狀況。發(fā)現(xiàn)潛在風險;二來可以減輕審計署審計壓力,同時也便于中央更全面及時地了解各地金融運行狀況。
但由于審計體制的限制,金融審計未能有效整合地方審計資源。目前總體上地方金融審計力量還較薄弱,不論從審計成果還是審計水平仍存在一定的差距,地方金融審計不但需要自身努力提高,還有待審計署的支持和培訓。只有充分發(fā)揮調(diào)動地方金融審計的積極性,上下形成合力,才能編織起一張嚴密的金融審計大網(wǎng),審計系統(tǒng)才能更好地為國家金融安全服務。
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