一、何為“審計疲勞”

　　“審美疲勞”原本是美學(xué)術(shù)語。具體表現(xiàn)為對審美對象的興奮減弱,不再產(chǎn)生較強的美感,甚至對對象表示厭棄,現(xiàn)指在生活中對任何人或任何事物失去興趣,甚至產(chǎn)生厭煩、厭倦或麻木不仁的感覺。本文借鑒這一美學(xué)術(shù)語,提出“審計疲勞”這一概念。

　　所謂“審計疲勞”,是指審計主體(審計機關(guān))、審計客體(被審計對象)及審計委托人(各級政府),對審計的關(guān)注或者興奮減弱,甚至對審計產(chǎn)生厭煩、厭倦、抵制或麻木不仁的感覺。因為審計年復(fù)一年地重復(fù)著“同樣的故事”,審計委托人漸漸對審計的重要性產(chǎn)生動搖,審計主體對審計漸漸失去信心,審計客體漸漸體會到審計“就那么回事”。這就有可能導(dǎo)致一種可怕后果,演變成一種惡性循環(huán):審計主體因?qū)徲嫷淖饔玫貌坏襟w現(xiàn)而喪失信心、收斂了激情,導(dǎo)致審計手段、審計技術(shù)的鈍化,因為當(dāng)審計稱為一種“應(yīng)景”式的工具時,審計也就不需花太多氣力了;審計客體因?qū)徲?ldquo;無關(guān)痛癢”,產(chǎn)生應(yīng)付、甚至抵制情緒;審計委托人因?qū)徲嬈鸩涣税l(fā)現(xiàn)、預(yù)防和抵制作用,漸漸對審計失去了信任,審計“邊緣化”就勢所難免。

　　二、導(dǎo)致“審計疲勞”的原因

　　“審計疲勞”導(dǎo)致的后果將是十分可怕、令審計人倍感尷尬的。總體上來說,“審計疲勞”主要表現(xiàn)在審計過程、審計結(jié)果、審計處理方面出現(xiàn)“疲勞”:審計過程例行公事,審計結(jié)果雷同劃一,審計處理隔靴搔癢,抓不到痛處。這種狀況,主要是由以下原因?qū)е碌摹?

　　(一)審計的獨立性得不到保證。獨立審計原則是《憲法》和《審計法》確定的審計監(jiān)督的一項基本原則。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,這種體制存在的矛盾也越來越突出。一是現(xiàn)行的管理體制使地方審計機關(guān)帶有很強的政府內(nèi)部審計性質(zhì);二是上級審計機關(guān)安排的行業(yè)審計外,地方審計機關(guān)有很大一部分審計業(yè)務(wù)受地方政府的左右;三是地方審計機關(guān)審計經(jīng)費不能得到保證;四是地方審計機關(guān)負責(zé)人的任免基本上受地方政府的控制;五是現(xiàn)行的審計雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使審計機關(guān)在審計執(zhí)法時不同程度的受到上層主觀意志的支配和左右。

　　審計獨立性得不到保證,勢必使審計主體(受托人)在行使審計監(jiān)督職能時,監(jiān)督難以深入,處理做不到“鐵心硬手”,其結(jié)果只能是你好、我好、大家好,審計的嚴肅性得不到保證。

　　(二)審計監(jiān)督范圍已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。審計監(jiān)督范圍主要解決哪些單位或事項是審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行審計監(jiān)督的。在一些非國有經(jīng)濟中仍然有國有資產(chǎn),也在享受稅收優(yōu)惠、使用國有銀行的貸款、享受國家的政策優(yōu)惠等。這些企業(yè)和單位應(yīng)當(dāng)對國家負有相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任,作為國家審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對其進行審計,以維護國家作為出資者的權(quán)益。

　　(三)審計強制措施弱化。由于沒有明確法律規(guī)定或法律規(guī)定在實際執(zhí)行上缺乏可操作性,造成審計人員在審計中針對一些具體情況無法做出及時處理,使工作陷入被動,導(dǎo)致一些審計線索無果而終,國家審計的權(quán)威沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

　　(四)基層審計機關(guān)的現(xiàn)狀不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。因為審計內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化,審計機關(guān)工作經(jīng)費“瓶頸”制約、審計對象“缺失”、審計人員知識結(jié)構(gòu)、年齡構(gòu)成、技能水平等已經(jīng)嚴重不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展對審計工作的要求,不能較好地行使、發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用。(1)基層審計機關(guān)“官多兵少”,結(jié)構(gòu)失衡;(2)人員流動“進多出少”,比例失調(diào);(3)審計資源“僧多粥少”,機制失靈;(4)審計經(jīng)費“取多予少”,運轉(zhuǎn)失重。

　　三、消除“審計疲勞”,促進審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展

　　如前所述,“審計疲勞”已成為制約審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵因素,造成這一現(xiàn)象,既有體制、機制原因,也有審計機關(guān)內(nèi)部的因素。不進行“傷筋動骨”式的改革,就難以消除“審計疲勞”,促進審計事業(yè)科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(一)對審計管理體系實行“破冰”式的改革探索。現(xiàn)行的審計管理體制說到底就是政府內(nèi)部審計,即政府“自己審自己”。最高審計機關(guān)國際組織根據(jù)各國情況和審計監(jiān)督的需要,在1997年《利馬宣言》中,將審計機關(guān)的獨立性表述為組織的獨立性、組織成員的獨立性、審計經(jīng)費的獨立性。世界上的審計管理體制大體上有三種,即隸屬于議會,獨立于行政、立法、司法機關(guān)之外,隸屬于政府。目前,我國理論界對審計管理體制的改革方向有兩種傾向性意見,一是主張審計機關(guān)受人大委托,依法審計政府;二是主張實行審計機關(guān)垂直管理。根據(jù)我國的實際,筆者認為,在各級人大尚算不上強勢部門的情況下,審計機關(guān)管理體制最理想的模式應(yīng)該是省以下實行垂直管理,這樣就有利于從組織、人員、經(jīng)費上保證審計人員的獨立性。

　　當(dāng)然,憲法對審計管理體制的規(guī)定,使得任何對審計管理體制的理論研究成為紙上談兵,更別說在這方面進行實踐探索。但筆者認為,綜觀改革開放30年來的實踐,理論上的滯后、法律上的禁錮,向來就沒有、也不能成為制約不斷創(chuàng)新的障礙,如農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包、社會主義市場經(jīng)濟理論的提出等等,都是先有實踐,再有理論,最后從法律上予以明確。因此,我們建議以保障獨立性為改革前提,以促進審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展為目的,可就現(xiàn)行審計管理體制在個別地區(qū)、個別部門積極進行垂直管理探索性改革與試點,在實踐中不斷總結(jié)和積累經(jīng)驗,對的就堅持、推廣,并從理論、法律上加以論證、明確,錯的就改正。這樣,一旦審計機關(guān)的獨立性得到保障,審計的權(quán)威性就更強,影響和制約審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展的執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)、審計經(jīng)費得不到保障等問題就能從根本上得到改變,審計機關(guān)就可以在經(jīng)濟領(lǐng)域和反腐敗領(lǐng)域具有更多的作為。

　　(二)對審計范圍作出科學(xué)的補充。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善,傳統(tǒng)意義上的國家審計對象的萎縮已成為不爭的事實。對國家審計的范圍作出科學(xué)的補充不僅必須,而且緊迫。建議從資金受益者和稅務(wù)形成角度對審計范圍作出科學(xué)補充。根據(jù)這一思路,筆者認為,從理論上說,凡是在中國境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)都應(yīng)納入審計范圍,只要它接受了國有銀行的貸款支持,只要它根據(jù)規(guī)定應(yīng)照章納稅。目前,應(yīng)將國家控股的單位、使用國有銀行資金的單位、接受國家財政撥款或資助的單位、國家給予擔(dān)保的企業(yè)、屬于國有企業(yè)或國有資產(chǎn)的企業(yè)進行再投資的單位等納入審計范圍。

　　(三)大力加強審計機關(guān)建設(shè),夯實審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展的基石。加強審計機關(guān)“人、法、技”建設(shè),是消除“審計疲勞”,實現(xiàn)審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,筆者認為,大力加強審計機關(guān)建設(shè),應(yīng)著重從以下方面入手:

　　第一,強化干部隊伍建設(shè),實現(xiàn)單一型人才隊伍向復(fù)合型人才的轉(zhuǎn)變。就審計機關(guān)內(nèi)部來說,加強對干部隊伍的培訓(xùn)教育歷來被當(dāng)作強化干部隊伍建設(shè)的重要途徑。但是以往的培訓(xùn)教育未能按照“缺什么補什么”的原則進行,而是“就地取材”,按照“有什么再補什么”的原則進行,如我們經(jīng)常熱衷的財務(wù)、會計培訓(xùn)。而我們的現(xiàn)狀是財務(wù)、會計人員相對不短缺,缺乏的是工程、計算機審計人員,更缺既懂財務(wù)收支審計,又懂工程審計、計算機審計的人員。特別缺乏既有專業(yè)知識又有宏觀分析能力的復(fù)合型人才。為此,今后的干部隊伍培訓(xùn)要著重在培養(yǎng)審計復(fù)合型人才方面花精力、花氣力,努力實現(xiàn)單一型人才隊伍向復(fù)合型人才隊伍的轉(zhuǎn)變。

　　第二,強化審計法治化建設(shè),實現(xiàn)審計人員從法律素質(zhì)的提高向法律素質(zhì)的增強轉(zhuǎn)變。審計機關(guān)法律人才缺乏,高素質(zhì)的法律人才就更是鳳毛麟角。審計機關(guān)法治化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,包括健全的法律法規(guī)體系、完善的審計準(zhǔn)則體系等。就審計機關(guān)內(nèi)部來說,強化法治化建設(shè),更迫切的是強化審計人員的法律素質(zhì)教育。我們熱衷的“普法”教育,缺乏針對性,效果也乏善可陳。必須根據(jù)審計工作的需要和審計工作特點,對審計法律和規(guī)章、行政法律法規(guī)、與審計工作密切相關(guān)的財經(jīng)法律等的學(xué)習(xí)和培訓(xùn),做出科學(xué)、系統(tǒng)、長遠的安排,實現(xiàn)審計人員從法律素質(zhì)的提高向法律素質(zhì)的增強轉(zhuǎn)變。

　　第三,加強信息化建設(shè),實現(xiàn)由手工審計向信息化審計的轉(zhuǎn)變。審計的根本出路在于信息化。當(dāng)前,影響審計信息化建設(shè)主要有三個因素,即人才瓶頸、資金制約和工作中的短視行為。要從事關(guān)審計事業(yè)長遠發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的高度,多方贏得理解和支持,加快人才引進和儲備,加速資金的積聚和投入,積小成多、聚沙成塔,盡快啟動、加速推進審計信息化建設(shè),通過不懈的持續(xù)努力,實現(xiàn)由手工審計向信息化審計的轉(zhuǎn)變。

　　第四,加強審計文化建設(shè),實現(xiàn)只有“大眾文化”向既有“大眾文化”更有行業(yè)文化的轉(zhuǎn)變。審計文化是一個集合,它是國家審計整體素質(zhì)的一種外在反映。審計文化的形成既能夠在審計自身機體內(nèi)創(chuàng)造良好的氣氛,從觀念、精神和意識方面調(diào)動審計人員的工作積極性和忠誠心,使國家審計具有一種不斷創(chuàng)新的能力和凝聚力,又能夠樹立良好的外部形象,為審計機關(guān)的生存和發(fā)展創(chuàng)造適宜的環(huán)境,表現(xiàn)出蓬勃的生命力。審計機關(guān)必須高度重視審計文化建設(shè),通過加強對干部隊伍的理想信念、職業(yè)道德、價值取向、興趣品味、廉政操守等的教育和引導(dǎo),在審計機關(guān)全力營造獨立、依法、公正、進取、奉獻的審計文化氛圍。

　　審計在促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展中所起的作用,決定了審計只能加強不能削弱。消除“審計疲勞”需進行“傷筋動骨”式的改革,任何修修補補式的“矯正”都于事無補、于事業(yè)無大益。