【摘要】在我國現(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督體系中，審計(jì)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督體系的主要部門已發(fā)揮了重要作用，但仍存在審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、對財(cái)政預(yù)算管理過程中權(quán)力的監(jiān)督與約束不夠、審計(jì)監(jiān)督披露的范圍及透明度受到約束等問題。本文通過分析，提出了完善審計(jì)預(yù)算監(jiān)督的建議。

　　【關(guān)鍵詞】完善； 審計(jì)； 預(yù)算監(jiān)督

　　1998年，我國中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政審計(jì)報(bào)告中稱，審計(jì)署通過對國務(wù)院53個(gè)部門和直屬單位的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)43個(gè)部門擠占挪用財(cái)政資金31.24億元，平均每個(gè)部門7 200多萬元。此后，審計(jì)署每年都向全國人大報(bào)告一次審計(jì)情況，被民眾稱之為“審計(jì)風(fēng)暴”。審計(jì)署審計(jì)長李金華在第十屆全國人大常委第二十八次會(huì)議上所作的《2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中，列舉了21個(gè)部委存在的挪用、擠占、閑置、違規(guī)使用財(cái)政資金共計(jì)53.52億元，各部委違規(guī)違紀(jì)金額從960萬元、3 000萬元、4 000萬元到6億、10億、20億。從1998年到2006年9年中，為什么年年審，年年有問題，且問題的性質(zhì)一樣，涉及的部委大致相同，而違規(guī)違紀(jì)金額還有逐年攀升之勢呢？社會(huì)公眾對審計(jì)的監(jiān)督作用產(chǎn)生質(zhì)疑，對審計(jì)結(jié)果的落實(shí)情況非常關(guān)注。然而，讓公眾失望的是久久期盼沒有回音，或根本不向社會(huì)公布。進(jìn)一步探究，實(shí)際上審計(jì)署的處境也非常尷尬，這些問題的根源在于我國審計(jì)體制存在根本缺陷。

　　一、目前我國審計(jì)監(jiān)督體制中存在的主要問題

　　（一）審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性，審計(jì)職能難以充分發(fā)揮

　　近年來，審計(jì)部門的監(jiān)督職能較之過去有很大加強(qiáng)，這是公認(rèn)的事實(shí)。但在我國現(xiàn)行體制下，從中央到地方，審計(jì)部門都統(tǒng)一隸屬于各級政府機(jī)關(guān)，是政府機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，同其他部門是平行機(jī)構(gòu)。審計(jì)部門對其他部門的審計(jì)實(shí)質(zhì)上是自己審自己，工作立場和審計(jì)目的無法明確。審計(jì)執(zhí)行過程中的人為因素使審計(jì)力度大打折扣。審計(jì)結(jié)果在法律程序上對政府和人大兩方面負(fù)責(zé)，但在實(shí)際上是首先向政府負(fù)責(zé)，審計(jì)報(bào)告要經(jīng)政府批準(zhǔn)同意后方可向人大報(bào)告。如政府不同意不批準(zhǔn)，審計(jì)報(bào)告就無法提交人大?？梢韵胂?，一些不利于政府自身問題的審計(jì)結(jié)論有可能被內(nèi)部消化，既提不到人大，更不可能向社會(huì)公眾公布。

　　另外，很重要的一條是審計(jì)部門作為政府的職能部門，在其干部任免、行政管理、經(jīng)費(fèi)審批等方面都由同級政府決定，受同級政府制約，缺乏獨(dú)立性，從而也在一定程度上制約審計(jì)工作的有效開展。

　　（二）財(cái)政預(yù)算管理體制不完善，對法人權(quán)力的監(jiān)督約束力度薄弱

　　財(cái)政預(yù)算管理體制不完善表現(xiàn)在兩方面：1.我國的預(yù)算年度與立法審批的時(shí)間不一致，我國的預(yù)算年度從公歷的1月1日至12月31日，但人大的召開時(shí)間是每年的3月份，批復(fù)到三級單位已經(jīng)是五月底，實(shí)際上預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了將近半年，造成預(yù)算尚未經(jīng)人大批準(zhǔn)已經(jīng)執(zhí)行的狀況。2.我國的財(cái)政預(yù)算是部門預(yù)算，是經(jīng)過基層單位的編制逐級匯總到國務(wù)院各部委，而后按部門報(bào)財(cái)政部的。根據(jù)我國預(yù)算法的規(guī)定，國務(wù)院各部委的一把手和基層單位的法人是預(yù)算執(zhí)行的主體和責(zé)任人，要對全年預(yù)算的執(zhí)行負(fù)法律責(zé)任。各部委或基層單位在執(zhí)行人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算中出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，首先應(yīng)追究部委負(fù)責(zé)人和基層單位法人的責(zé)任。但在過去的9年中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)那么多部委和單位的違法違規(guī)問題，真正給予追究和處罰的卻寥寥無幾，多是以承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任予以批評了事，即使處罰了也是易地做官。追究懲處力度明顯不夠，造成責(zé)任主體不明確，單位負(fù)責(zé)人違規(guī)成本很低，造成了屢審屢犯的現(xiàn)象。

　?。ㄈ徲?jì)監(jiān)督披露范圍小，透明度不夠高

　　自2002年起，我國審計(jì)監(jiān)督披露的范圍已有大幅度擴(kuò)大，透明度也有提高，但距社會(huì)公眾的要求還有較大差距，主要表現(xiàn)在以下三方面：1.批露的事實(shí)不具體，如2006年涉及報(bào)告披露“國防科工委北理工用科研基金購房”、“民政部數(shù)千萬福利彩票面臨損失風(fēng)險(xiǎn)”，“科技部千萬科研資金長期閑置”、“農(nóng)業(yè)部水產(chǎn)研究所私設(shè)千萬小金庫”、“財(cái)政部隱瞞個(gè)別基金收支預(yù)算”等，都沒有準(zhǔn)確地披露具體金額，而是采取了相對含糊的表述，不能使社會(huì)公眾了解真實(shí)情況。2.審計(jì)署的報(bào)告剛剛披露，各部委就在網(wǎng)站和新聞媒體上予以反駁，澄清、說明等，而審計(jì)署對此也不置可否，使社會(huì)公眾難辨真?zhèn)?、難明真相。3.已披露查出的問題及整改建議是否得到了切實(shí)整改、是否落實(shí)了整改建議，卻沒有或很少披露。

　　（四）審計(jì)力量不足，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)

　　我國各級審計(jì)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量少，工作強(qiáng)度大，特別是基層審計(jì)干部，更是不堪重負(fù)，特別表現(xiàn)在復(fù)合人才缺乏。因?yàn)閷徲?jì)工作人員不僅要熟悉審計(jì)業(yè)務(wù)，還要了解和掌握工程技術(shù)、計(jì)算機(jī)、法律、經(jīng)濟(jì)管理等多方面的知識。而且，隨著國家財(cái)政預(yù)算管理改革的力度不斷加大，如果不及時(shí)了解財(cái)經(jīng)政策，更新財(cái)經(jīng)理論，徹底掌握財(cái)政狀況，全面通曉財(cái)政業(yè)務(wù)，就很難實(shí)施有效監(jiān)督。但從我國實(shí)際情況看，審計(jì)力量不足的問題將在很長一段時(shí)間內(nèi)存在，系統(tǒng)培訓(xùn)的任務(wù)很重，需統(tǒng)籌安排。

　　二、完善審計(jì)預(yù)算監(jiān)督體制的思考

　　（一）將審計(jì)機(jī)構(gòu)劃歸人大隸屬，以充分發(fā)揮其監(jiān)督職能

　　國家和地方的各級人大是國家和地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是制定國家法律和地方法規(guī)并檢查、監(jiān)督其執(zhí)行情況。把審計(jì)機(jī)構(gòu)從各級政府中分離出來，劃歸各級人大所隸屬，成立審計(jì)工作委員會(huì)或其他名稱，同人大的法制工作委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)相并列，這種體制既科學(xué)又順暢。1.審計(jì)機(jī)構(gòu)的干部任免、行政管理、經(jīng)費(fèi)保障等可完全擺脫各級政府的制約，獨(dú)立行使其監(jiān)督職能。2.可以直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再為各級政府負(fù)責(zé)，能夠有效地排除各種人為因素的干擾和各級政府內(nèi)部消化的制約。3.各級人大既有批準(zhǔn)各級政府財(cái)政預(yù)算的權(quán)力，又有檢查監(jiān)督各級政府執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的能力，而且能夠根據(jù)審計(jì)資料為各級人大審核批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算提供可靠依據(jù)，有助于人大對財(cái)政預(yù)算的審定監(jiān)督步入專業(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道。

　?。ǘ?shí)行預(yù)算草案審計(jì)，提高預(yù)算編審的透明度

　　現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算由各級政府財(cái)政部門編制，由各級政府審定后直接提交各級人大會(huì)議批準(zhǔn)。其弊端主要有兩個(gè)：1.預(yù)算編制透明度不高，各級人大沒有對預(yù)算編制的過程實(shí)施有效的監(jiān)督。2.預(yù)算的編制不夠細(xì)化透明，很多人大代表看不懂、看不明白，人大雖然有批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，但行使起來難度很大。為此筆者建議：1.細(xì)化預(yù)算，將預(yù)算支出的內(nèi)容、上年執(zhí)行數(shù)據(jù)及當(dāng)年安排的依據(jù)作詳細(xì)說明，真正讓人大代表看懂、看明白，切實(shí)行使自己的表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2.實(shí)行預(yù)算草案審計(jì)制度。即在每年的一月份編制出財(cái)政預(yù)算草案交審計(jì)部門和人大相關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)真的審計(jì)，并簽署審計(jì)意見；然后將預(yù)算草案退政府部門進(jìn)行修改完善后；再提交人大會(huì)議進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。通過這種方式對預(yù)算和預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督。

　?。ㄈ┩晟坪弦?guī)性審計(jì)、加強(qiáng)績效審計(jì)

　　合規(guī)性審計(jì)要以支出審計(jì)為主，這也是審計(jì)工作的最基本職能。以支出審計(jì)為主就是要審計(jì)各級政府部門是否按批準(zhǔn)的預(yù)算支出項(xiàng)目和金額使用資金，是否按國家財(cái)政統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制度去執(zhí)行。自1998年以來，審計(jì)署歷年披露的擠占挪用財(cái)政資金興建豪華辦公樓、高檔住宅、娛樂場所，挪用社保資金經(jīng)商、長期閑置財(cái)政專項(xiàng)資金等，均屬于違規(guī)行為，不僅影響了國家財(cái)政資金效能的發(fā)揮，而且擾亂了社會(huì)正常的經(jīng)濟(jì)秩序，還敗壞了一批干部。因此，合規(guī)性審計(jì)仍是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，要認(rèn)真地加以完善和加強(qiáng)，要從財(cái)政預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩方面加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度：1.要細(xì)化預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算支出額度，使審計(jì)監(jiān)督有據(jù)可依，有量可握。2.要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的法律效力，堅(jiān)決執(zhí)行預(yù)算，不超項(xiàng)目、不超范圍、不超標(biāo)準(zhǔn)、不超額度，不無預(yù)算支出。同時(shí)，加大對違法違規(guī)行為的查處力度，對有關(guān)主要負(fù)責(zé)人和單位法人堅(jiān)決追究，依法懲處，絕不姑息遷就。

　　績效審計(jì)是面向效益和結(jié)果的審計(jì)，是審計(jì)財(cái)政資金的使用是否達(dá)到了預(yù)期的效益和目標(biāo)?？冃徲?jì)是政府審計(jì)高層次的發(fā)展方向，也是當(dāng)今世界審計(jì)的主流。在美國、英國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，績效審計(jì)已經(jīng)成為政府審計(jì)的主要內(nèi)容，有的甚至占其總工作量的90％以上。就我國而言，大力發(fā)展績效審計(jì)迫在眉睫，因?yàn)閲业闹卮蠼ㄔO(shè)項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、教育衛(wèi)生和環(huán)保等公益項(xiàng)目，每年要投入數(shù)千億財(cái)政資金，這些項(xiàng)目是否按期完成，是否發(fā)揮了預(yù)期的效益，是否對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展起到推動(dòng)作用，項(xiàng)目執(zhí)行中資金使用有無浪費(fèi)等，都需進(jìn)行績效審計(jì)。2007年末，溫家寶總理在審計(jì)署視察時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)指出，要加強(qiáng)對重大項(xiàng)目的績效審計(jì)，確保資金的使用效益得到充分發(fā)揮。2002年，李金華審計(jì)長在全國審計(jì)工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)指出：“‘績效審計(jì)’是世界發(fā)達(dá)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，我們要抓住機(jī)遇，積極在效益審計(jì)方面進(jìn)行探索”，而且明確提出爭取到2017年，投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。

　　開展績效審計(jì)不僅延伸了審計(jì)范圍，拓寬了審計(jì)領(lǐng)域，而且在財(cái)務(wù)審計(jì)合法性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)而審查其合理性和有效性，保證了審計(jì)內(nèi)容的連續(xù)性和完整性。隨著績效審計(jì)的廣泛實(shí)踐，在審計(jì)制度建設(shè)上，績效審計(jì)將由隨意性向強(qiáng)制性發(fā)展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計(jì)實(shí)踐向統(tǒng)一組織、具有一定規(guī)模和影響的審計(jì)活動(dòng)發(fā)展，并通過立法修規(guī)，建立健全有關(guān)審計(jì)制度，規(guī)范審計(jì)主體和審計(jì)客體的行為，從制度上保證這項(xiàng)工作的開展，從而實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的法制化、制度化和規(guī)范化。

　?。ㄋ模┨岣邔徲?jì)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)

　　審計(jì)人員的素質(zhì)直接影響到審計(jì)質(zhì)量，因?yàn)閷徲?jì)人員是審計(jì)行為的主體，是決定審計(jì)水平的根本因素。審計(jì)人員的綜合素質(zhì)主要包括三個(gè)方面。

　　1.政治素質(zhì)。審計(jì)人員必須要有強(qiáng)烈的政治意識和政治責(zé)任感，敢于執(zhí)法，做國家資產(chǎn)和人民利益的忠誠衛(wèi)士。要把“不能對人民犯罪”作為一生的執(zhí)業(yè)誓言，要有“得罪了所有人，就誰也不得罪了”的寬廣胸懷，以強(qiáng)烈的正義之心捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，做一個(gè)合格的審計(jì)人員。

　　2.業(yè)務(wù)素質(zhì)。要熟悉審計(jì)業(yè)務(wù)，熟悉會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，熟悉國家的財(cái)政法規(guī)，不僅要具備審計(jì)專業(yè)技術(shù)知識，還應(yīng)懂得一定的工程技術(shù)和計(jì)算機(jī)技能。

　　3.特別素質(zhì)。（1）要有職業(yè)敏感。面對給定的審計(jì)材料，為什么有的人能迅速找到切入點(diǎn)，有的人能從蛛絲馬跡中發(fā)現(xiàn)問題，其原因在于個(gè)人對問題觀察的敏銳程度，這種敏感性要有長時(shí)間知識和實(shí)踐的積累才能形成。（2）要有洞察力。在敏感性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決問題，關(guān)鍵要有一定的洞察力。敏銳的洞察力可以幫助審計(jì)人員找到解決問題的著眼點(diǎn)，即從哪方面著手可以有效地取得正確判斷問題的依據(jù)。（3）要有高度的綜合判斷能力。判斷能力不僅僅是簡單的分析判斷，需要從微觀層面進(jìn)行辨別，更需要從問題的宏觀層面進(jìn)行剖析，分析問題的產(chǎn)生和發(fā)展脈絡(luò)，對審計(jì)單位所處的行業(yè)現(xiàn)狀有不同程度的研究，能夠把握審計(jì)所涉及的方方面面。只有在統(tǒng)籌分析基礎(chǔ)上，才能對所掌握的材料進(jìn)行高度的概括和總結(jié)，做到對問題準(zhǔn)確的處理，提出有價(jià)值的意見和建議。

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