問責制是法制國家追究公職人員責任的一種最基本、最常用的行政制度。行政問責制是我國政治文明建設的一個組成部分，作為一種制度設計，其宗旨是建設責任政府、法制政府、民主政府。理解問責的含義，需站在政治高度：我國的政體是人民代表大會制度，人民代表大會既是立法機關，也是權力機關，行政機關對權力機關負有嚴格的政治責任。我國的一切權力屬于人民，落實人民當家作主權力的根本保證是責任政府體制，即國家機關向人民代表大會負責的體制，行政問責制度是落實人民代表大會行使問責職權，實現(xiàn)責任政府的必要手段。

　　一、我國行政問責制度的發(fā)展和完善軌跡

　　我國的行政問責制度在2009年7月以前沒有一套完整的問責制度，只是在相關法律法規(guī)中有些規(guī)定。如：

　　（一）2003年5月9日，正當全國處于非典型肺炎防治工作關鍵時期，國務院總理溫家寶簽署國務院第376號令，公布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應承擔的責任和義務，并在第五章第四十五條至第五十二條規(guī)定了未履行職責及違法行為的行政及法律責任。

　?。ǘ?003年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定了政府的行政許可行為，并在第七章第七十二條至第七十七條明確了違反本法應承擔的行政及法律責任。

　?。ㄈ?004年2月17日，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》（試行）第七節(jié)第三十條至第三十二條提出了“談話和誡勉”、第九節(jié)第三十五條至第三十七條提出了“詢問和咨詢”。第十節(jié)第三十八條至第三十九條提出了“罷免或撤換要求處理”。同時發(fā)布的《中國共產黨紀律處分條例》第二章第九條規(guī)定對黨員的紀律處分分為警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍；第五章第三十八條明確了“失職、瀆職行為有關責任人員的區(qū)分”。兩個條例從執(zhí)政黨紀律方面對黨員行為作了規(guī)范。

　?。ㄋ模?005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務員法》是我國第一部帶有人事管理總章程性質的重要法律，該法第八十二條規(guī)定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”。

　　上述法律法規(guī)從不同層面對行政問責制度都零星地作了一些規(guī)定，但不是專門的行政問責法律，2009年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳剛剛印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，為官員問責提供了一個具體的制度規(guī)定和明確的操作標準，明確了問責的情形、方式及適用、問責程序，解決了行政問責是否問責、如何問責、何責該問的問題，行政問責正式步入法制化軌道。

　　二、審計問責勢在必行

　　作為政府經濟監(jiān)督的審計部門，通過對被審計單位財政財務活動的監(jiān)督檢查以及對領導干部經濟責任履行情況作出評價，對違紀違規(guī)問題進行處理和處罰，對管理薄弱問題提出改進建議，以此來加強和改進政府及國有企、事業(yè)單位的責任，是一種事實上的行政問責。實行審計問責既是審計機關加強內部管理的需要，更是增加審計工作透明度的要求。

　　一是滿足社會公眾要求的需要。近年來，隨著各級政府行政責任追究制的建立和逐步完善，國家審計署及地方審計機關審計結果公告的力度不斷加大，社會各界關注審計工作的程序日益增強，要求問責的呼聲也越來越高，過去講“審計風暴”，但“問責風暴”遲遲沒出現(xiàn)，讓民眾寄希望于失望。

　　二是樹立審計工作權威的需要。在現(xiàn)實的審計工作中，審計大多是只對事、不對人，即使是領導干部經濟責任審計，雖然審計中對其個人資金管理權、決策權、廉政建設等方面進行了審計，但在處理處罰上，基本沒有觸及個人，且處理都以調賬、罰款、責令歸還原資金渠道為主。然而從這多年審計實踐看，行政事業(yè)單位違紀違規(guī)問題，真正屬于會計賬目處理的少，大部分違紀的實質在于部門單位領導行政行為的違紀，如亂收費、亂罰款、亂攤派、截留挪用專項資金等，對這類嚴重的違紀問題的處理，如果僅僅是經濟處罰，不對責任人的行政責任進行追究，審計監(jiān)督很難說是到位了。長此以往，審計工作威信必然受到影響。

　　三是審計工作自身發(fā)展的需要。審計要問責，首先必須提高審計質量。質量不高，查出的問題就是不深不透，試想你連問題都沒有查清，如何去問責。因此，實行審計問責，客觀上要求審計機關對所查問題必須是鐵的數(shù)字，這無疑是促進提高審計工作質量的一個重要反作用力。

　　三、審計問責的難點

　　一定意義上講監(jiān)督就是問責。但目前審計問責還存在諸多問題：

　　一是問責范圍不明確。如對財政財務收支真實、合法、效益中發(fā)現(xiàn)的問題，哪些向集體問責、哪些向個人問責、哪些向領導問責、哪些向經辦人問責、哪些向分管領導問責、哪些向協(xié)管領導問責，這些都不是很明確，極易導致即使問責了，也可能是問責到了“替罪羊”身上。

　　二是問責方式不嚴謹。按照《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，目前審計問責大致有三種方式：

　　1、通過審計決定直接提出處理處罰意見；

　　2、移交紀檢監(jiān)察、司法機關處理；

　　3、責成被審計單位自行糾正處理；

　　上述處理方式空間非常大，沒有剛性的數(shù)額要求，審計處理時隨意性較大，僅僅憑借執(zhí)法者的良心和原則去處理。

　　三是問責機制不暢通?！?a target="_blank" href="http://m.8riaszlp.cn/new/63/74/1994/3/ad78648011122349914248.htm">中華人民共和國預算法》制訂于1994年，全法共11章79條，規(guī)定非?；\統(tǒng)，法律責任沒有細化。對于一般性預算調整未納入預算法調整范圍，地方預算缺乏剛性，年年都有調整，而這些調整大都未依法進行，擅自調整預算行為普遍。因此，即使查出了違反《預算法》的問題，也因“法不責眾”，不了了之。

　　四是問責意識不強。目前審計機關，特別是基層審計機關，大都存在問責意識不強的問題。造成這一問題的主要原因，既有主觀上的不愿得罪人，怕失“選票”等方面的原因，更重要的一點是客觀原因造成的，這就是基層審計機關經費不足的問題相當突出，對查出的問題想問責而不愿問責，倒不如收幾個罰款，增加審計機關經費（即使是收支兩條線，但與財政部門也有返還比例）。

　　四、審計問責的出路

　　（一）明確問責主體。近日發(fā)布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第三章“實行問責的程序”明確提出：“對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權限進行。紀檢監(jiān)察機關、組織人事部門按照管理權限履行本規(guī)定的有關職責”。由此可以得出結論，行政問責的主體是紀檢、監(jiān)察機關和組織人事部門，并非審計機關。那么作為審計問責，可以說只是行政問責的一個部分，這就需要我們審計機關在問責問題上有一個正確態(tài)度。即既是問責主體又不是問責主體，既要問責又不能完全擔當問責角色的問責工作，一是要嚴格審計執(zhí)法，依法依規(guī)處理審計查出的違紀違規(guī)問題；二是要增加審計工作透明度，對違紀違規(guī)問題在不影響國家和商業(yè)機密前提下公開審計結果，同時更重要的是要公開處理及整改結果；三是不能越俎代庖，需要提請相關部門問責的，按規(guī)定移送處理。

　?。ǘ┟鞔_問責內容。除《中華人民共和國審計法》和《財政違法行為處罰處分條例》規(guī)定外，在審計問責時我們還要關注以下兩個法律內容：一是《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第二章第五條“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”屬于問責內容之一；二是《中華人民共和國行政許可法》第七十五條：“行政機關實施行政許可，擅自收費或者不按照法定項目的標準收費的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令退還非法收取的費；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。截留、挪用、私分或者變相私分實施行政許可依法收取的費用的，予以追繳；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”。

　　上述問題，在審計工作中應該經常遇到，對這類問題除作經濟上的處理處罰外，還應該提請問責實施部門實施問責。

　?。ㄈ┩晟茊栘煓C制。一是要解決審計與問責脫節(jié)問題。我們的審計不是一有問題就處理人，但不處理人，我們的審計很難維護國家財經法紀，這些年，為什么有些問題“屢查屢犯”，這既有法制不健全、財政體制不規(guī)范方面的原因，一個重要原因，可能在于我們的審計與問責沒有很好結合起來。因此，既要審計問題，也要追究責任。二是要發(fā)揮“審計免疫功能作用”。審計就是根據(jù)國家政治制度中設計的定位與職責，預防、揭示和抵御國家經濟運行中影響國家利益的問題，查出了問題就要要求整改，如果整改到位了，說明我們的問責也就到位了。因此，督促審計整改是審計工作的一個重要部分。三是積極主動的做好行政問責配角。近年來，審計機關先后與紀檢、監(jiān)察、公安、檢察院分別聯(lián)合制發(fā)了聯(lián)合辦案制度、這些制度的建立，為審計問責提供了一個很好的平臺，審計機關要認真落實《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，對審計中查出的問題，就必須積極主動地辦好移送處理和督促落實工作。