根據(jù)美國參議院預算委員會的解釋，預算外基金是指依法不列入總統(tǒng)預算提案和國會決議案的聯(lián)邦基金或信托基金。按現(xiàn)行法律規(guī)定，目前聯(lián)邦財政中有兩項基金被列在預算外：一是社會保障信托基金（含聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬及殘疾人信托基金），它是目前美國最重要的非預算項目，用于這方面的支出和來自于社會保障薪給稅的收入，占了預算外基金的絕大部分；二是郵政服務基金，這項基金的數(shù)額很小，按規(guī)定其管理成本應列入預算內。

　　一個項目是否被列為預算外，并無一定之規(guī)，它是通過一定的政治程序決定的，主要取決于各種利益集團間的斗爭、妥協(xié)和政治家的考量。通常，每項預算外基金的設立都要事先提出議案，經(jīng)國會審議通過后，形成專門的法律，才能具體運作。

　?。ǘ┡c預算及統(tǒng)一預算的關系。

　　雖然預算外基金的收支自成體系，收入?？顚Ｓ?，支出不必列入總統(tǒng)預算提案。但是，這些收支行為仍然屬于政府活動的一部分，必須和預算內收支一起納入統(tǒng)一預算。預算外基金的盈余或赤字和預算內基金的盈余或赤字合并后，形成統(tǒng)一預算的盈余或赤字。

　　統(tǒng)一預算是由美國聯(lián)邦政府預算管理辦公室發(fā)布的綜合性報告，它列示預算內、外所有聯(lián)邦項目和基金的收入與支出，是對全部聯(lián)邦收支情況的綜合反映。統(tǒng)一預算的編制設想產(chǎn)生于1967年總統(tǒng)預算委員會的提議，1968年付諸實施后，統(tǒng)一預算就取代了1967年以前編制的三個預算——聯(lián)邦行政預算、合并現(xiàn)金預算和國民收入賬戶預算。

　　長期以來，美國聯(lián)邦預算內基金一直有赤字，而預算外基金（主要是社會保障基金）經(jīng)常出現(xiàn)盈余。依據(jù)法律規(guī)定，社會保障基金的盈余必須用于購買國庫券。統(tǒng)一預算盈余主要用于償付歷史債務，即購回國庫券。因此，預算外基金或曰社會保障基金的盈余狀況，直接影響國家凈債務的規(guī)模。國家凈債務就是聯(lián)邦政府外部持有的政府債券價值，它大約等于統(tǒng)一預算的累積赤字減去盈余的差額。而國家總債務與國家凈債務的差額就等于預算外基金的盈余，表現(xiàn)為聯(lián)邦政府自身持有的國庫券，其債權屬于社會保障基金。

　?。ㄈ┌l(fā)展趨勢及其影響。

　　因為社會保障體系的覆蓋面不斷擴大，社會保障稅稅率逐步提高，所以，自20世紀60年代以來，社會保障基金增長很快。該基金于1986年列入預算外以后，帶動聯(lián)邦政府預算外基金的總規(guī)模及盈余呈不斷擴大的趨勢。20世紀90年代以來，預算外收入占聯(lián)邦全部財政收入的比例一直保持在30％以上，預算外基金盈余累積達20000億美元左右。

　　根據(jù)美國社會保障體系的運轉情況及其經(jīng)濟增長趨勢，預計今后一段時期，社會保障基金將繼續(xù)保持盈余，而通過國債投資，預算向社會保障基金支付的利息則還會繼續(xù)累積。預計到2015年，這項信托基金的余額可望超過30000億美元。到2016年以后，生育高峰時期出生的人開始退休，社會保障信托基金可以賣出其手中持有的政府債券，以籌集資金。屆時，如果聯(lián)邦政府不增設新的預算外基金，預算外基金的盈余將隨著社會保障基金盈余的下降而減少。

　　預算外基金規(guī)模的迅速擴大及其收支盈余的不斷增加，對整個財政收支結構及平衡狀況都產(chǎn)生了一定的影響。

　　第一，社會保障支出的大幅度增加，使財政支出結構發(fā)生了顯著變化：“強制性支出”所占比重不斷提高，而“任意性支出”比例趨于下降。根據(jù)美國預算程序控制法，聯(lián)邦財政支出被分為任意支出和強制性支出（或稱直接支出），任意支出需要由國會制定法律總統(tǒng)簽署撥款法案授權進行支出，國會和總統(tǒng)每年都必須為政府的任意支出項目提出議案，這些項目包括國防、對外援助、公路建設、住宅和科學等。永久法案確定強制性支出授權，這類必保的支出授權包括社會保障、醫(yī)療和退伍軍人福利等項目。必保支出授權要求政府向所有符合法定要求的人進行福利支付，所以有時也被稱作“不可控支出”，除非修改相關法律，否則不能改變支出數(shù)額。

　　自1965年以來，強制性支出占聯(lián)邦總支出的比例穩(wěn)定增長，1965年，這一比例為45％，1999年超過70％，主要原因有二：一是由于國防支出所占比重下降，國防支出是一項重要的任意支出，1965年以前，它在聯(lián)邦支出中占有的份額很高；二是由于社會保障體系覆蓋面的不斷擴大，以及社會保障稅稅率的提高，社會保障支出大幅度增加，導致強制性支出份額快速上升。

　　第二，預算外基金的大量盈余部分抵消了預算內收支的巨額赤字，對實現(xiàn)統(tǒng)一預算收支平衡發(fā)揮了積極的作用。通過合并預算內外收支，預算外基金的大量盈余部分抵消了統(tǒng)一預算的赤字。1998年以前，因為預算內赤字額一直大于預算外盈余額，所以聯(lián)邦統(tǒng)一預算一直存在赤字。1998年以后，隨著預算外項目（主要就是社會保障基金）盈余的進一步擴大，預算內赤字不斷被壓縮，聯(lián)邦統(tǒng)一預算也開始出現(xiàn)盈余，盈余額最多時達到2000多億美元。

　　三、幾點啟示

　　美國非稅收入和預算外基金的管理情況，給我們提供了以下幾點啟示：

　　1.管理規(guī)范的非稅收入是政府和納稅人都樂于接受的公共繳款形式，我國收費制度改革應堅持走法制化、公開化、程序化、規(guī)范化的道路。美國的非稅收入從立項、確定標準到征收管理都非常規(guī)范。一是每項收費的設立，必須經(jīng)過相應的立法程序，相關利益人及其代言人——議員們可以就此進行辯論，這種程序化、公開化、法制化的形式，使單純的部門行為乃至長官意志受到有效的抑制；二是每種收費的標準都被限制在提供相關服務所需成本的范圍內，在財產(chǎn)稅評估體系比較成熟的條件下，這一標準具有較高的透明性和可控制性；三是非稅收入雖然多數(shù)都是專款專用，但并未脫離財政管理，其中很多項目還在預算內進行管理?；诖?，再加上收費等非稅收入本身所具有的有償性和非強制性特點，使美國立法者、執(zhí)法者和納稅人都非常樂于接受這種公共繳款形式。

　　對比中美情況，我國收費制度存在的問題并不在某種收費本身，而在于收費項目過多過濫，收費標準過高，收費運作過程不透明、不規(guī)范，有的純粹是為收費養(yǎng)人，甚至僅僅是為了撈錢，在公路邊豎塊牌子就收費，與公共服務沒有一點關系。這種收費怎么不叫納稅人痛恨呢？如果根除了這些不良現(xiàn)象，使收費過程規(guī)范化，將收費收入與納稅人的福利密切聯(lián)系起來，中國的納稅人一定不會對收費有如此多的抱怨。

　　2.預算外基金僅僅是財政資金的一種特定管理形式，它應該和預算內資金一樣遵守嚴格的管理規(guī)范。美國在預算外基金管理方面至少有三條經(jīng)驗值得我們借鑒。一是并非所有的專項基金都要列入預算外管理。美國的專項基金項目也很多，但列入預算外管理的卻很少，目前只有社會保障信托基金和郵政服務基金兩項。設立這些預算外基金項目的主要目的是為了保證那些必保項目的開支需要。這些預算外項目必須經(jīng)過立法程序才能設立，并嚴格依法進行運作。二是稅和非稅并不是區(qū)分預算內外的界限。收費或其他非稅收入并不一定要納入預算外，而預算外基金的收入來源既有非稅收入，也有稅收收入。三是預算外不等于脫離財政規(guī)范?！邦A算外”的意義僅僅是指某項基金脫離總統(tǒng)的年度預算提案和國會通過的年度預算決議案，但它并不能脫離統(tǒng)一預算的大框架，預算外基金的赤字需要通過一定的程序從預算內獲得資金彌補，預算外盈余只能用于購買政府債券。同時，預算外基金收支也不能脫離議會的審議和監(jiān)督，不僅預算外基金的設立需要經(jīng)過議會批準，而且其收支運作也只能根據(jù)相關立法，在國會授權范圍內進行。

　　3.從中國國情出發(fā)，稅費管理應該堅持兩條原則：一是要保持稅費管理權限相對集中。美國的稅費管理權限是由各級政府分別掌握的，州和地方在自己管轄范圍內擁有很大的稅費決定權，而中國則是將主要的稅費管理權集中在中央和省兩級，這一點我們不能完全照搬美國的做法。主要是因為中美國情不同，兩國財政運行的法制和體制環(huán)境存在較大差異。美國是典型的資產(chǎn)階級民主國家，其政治和行政體制的主要特點是三權分立和聯(lián)邦制，法制比較健全，民間對政府、地方對聯(lián)邦的制約力量比較強。我國是典型的社會主義國家，政府集中的權力比較多，中央集權程度比較高，在經(jīng)濟和財政管理方面，中央對地方、上級對下級的管理和制約比較有效。在這種特殊的國情條件下，為了規(guī)范對非稅收入的管理，必須保持稅費管理權限適度集中。如果過于分散則容易使部門和地方的權限失去制約，導致稅費過多、過濫，管理混亂，影響國家財政的發(fā)展甚至整個社會的穩(wěn)定。二是要堅持依法治理稅費，完善我國非稅收入管理規(guī)范。隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷推進，法制化和民主化程度不斷提高，應該盡可能使非稅收入項目的設立和運作程序化、公開化、透明化，逐步提升社會監(jiān)督的力度。

　　4.建立統(tǒng)一預算框架對于加強財政資金綜合管理具有重要意義。我國預算外基金項目非常多，規(guī)模很大，建立統(tǒng)一預算，準確反映各級政府的全部收支情況，對于加強財政管理，規(guī)范政府行為具有重要意義。一是可以使各級領導對本級政府總體財力狀況做到心中有數(shù)，從而能夠對預算內、外財力進行統(tǒng)籌安排，綜合平衡；二是可以借鑒美國經(jīng)驗，用預算外基金盈余購買國債，減少政府對外舉債額度；三是可以提高整個財政資金使用的透明度，加強人大和社會監(jiān)督，減少財政資金征收使用中的腐敗現(xiàn)象和浪費行為。