摘　要：本文認(rèn)為，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革必須做到五個(gè)結(jié)合，即農(nóng)村稅費(fèi)改革要與增加農(nóng)民收入相結(jié)合、與精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相結(jié)合、與改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度相結(jié)合、與農(nóng)村財(cái)政體制改革相結(jié)合、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國際化目標(biāo)相結(jié)合。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；農(nóng)村財(cái)政體制改革

　　1　農(nóng)村稅費(fèi)改革要與增加農(nóng)民收入相結(jié)合

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是黨中央、國務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定做出的重大決策。農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的在于，通過農(nóng)村稅費(fèi)改革和相關(guān)配套改革，規(guī)范農(nóng)村分配制度，遏制面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。因此，我們一定要認(rèn)識到，“減負(fù)”只是手段，“增收”才是目的。切忌把農(nóng)村稅費(fèi)改革看作一項(xiàng)扶貧工程，錯誤地認(rèn)為農(nóng)村稅費(fèi)改革提倡的是負(fù)擔(dān)“越少越好”，無原則地降低稅費(fèi)，而應(yīng)把改革的重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民收入的增加上來。因此，今后既要重視減負(fù)問題，又要重視增收問題。但是，從長期的觀點(diǎn)看，應(yīng)該把增收放到更為重要的地位；農(nóng)村改革和發(fā)展，仍要堅(jiān)持不懈地以促進(jìn)農(nóng)民增收為中心。任何其他工作，包括農(nóng)村稅費(fèi)改革，都要服從和服務(wù)于這個(gè)中心，不能妨礙和沖擊這個(gè)中心。只要解決了農(nóng)民增收問題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也就比較容易解決了，甚至可能成為一個(gè)不是“問題”的問題。當(dāng)然，農(nóng)村稅費(fèi)改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，有其特殊性?；谶@種特殊性，單純增加農(nóng)民收入，是不能完全取代農(nóng)村稅費(fèi)改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的。甚至就近期而言，減負(fù)與增收同樣迫切。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，要繼續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理工作。對涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的亂收費(fèi)和搭車收費(fèi)要認(rèn)真進(jìn)行清理整頓。要加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)管理，為農(nóng)民提供服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，不得強(qiáng)制服務(wù)、強(qiáng)行收費(fèi)。不得將一些已經(jīng)取消的行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)。同時(shí)，要防止出現(xiàn)在實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革前突擊清欠、預(yù)收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和村提留等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。

　　2　農(nóng)村稅費(fèi)改革要與精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相結(jié)合

　　農(nóng)民增產(chǎn)不增收，輕稅不輕負(fù)的根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制運(yùn)行效率低下。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來看，需要農(nóng)民供養(yǎng)的干部約1316.2萬人，平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部，機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40%左右。因此，如果不采取釜底抽薪的辦法加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配套改革的力度，即使將鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留改為稅收，即使農(nóng)業(yè)稅制設(shè)計(jì)得再完美無缺，所增加的財(cái)政收入也填不滿鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)日益膨脹而形成的“無底洞”。所以說，農(nóng)村稅費(fèi)改革要與減費(fèi)、減人、減事、減機(jī)構(gòu)同時(shí)并舉。要按照“小政府、大服務(wù)”的目標(biāo)模式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行大膽改造。初步設(shè)想是將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政權(quán)組織明確定位為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。主要職能就是調(diào)解民事糾紛、宣傳落實(shí)國家的政策和承辦縣委、縣政府的委托事宜。設(shè)立鄉(xiāng)公所，其編制、人員、經(jīng)費(fèi)由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級財(cái)政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支付）由縣財(cái)政統(tǒng)一納入預(yù)算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔(dān)的社會職能交給社會中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會中介組織或者行業(yè)協(xié)會。通過清理自聘人員、裁減超編人員、減少村組補(bǔ)貼干部人數(shù)，把其主要職能轉(zhuǎn)到加強(qiáng)行政管理和公共服務(wù)上來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起以服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的社會公共服務(wù)為主要職能的新型行政體制，這是確保農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行的制度條件。

　　3　農(nóng)村稅費(fèi)改革要與改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度相結(jié)合

　　皇糧國稅，自古有之。九億農(nóng)民把對繳公糧納稅歷來看作是天經(jīng)地義的事，可是近年來出現(xiàn)的形形色色的收費(fèi)多如牛毛，壓得農(nóng)民喘不過氣。而且這些費(fèi)的收取者往往打著收稅的旗號，甚至不惜以“國家規(guī)定或上級規(guī)定”的名義頻頻向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資，而對國家稅收法律制度缺乏完全了解的農(nóng)民也就辨不清什么是稅什么是費(fèi)，哪些是合理的哪些又是不合理的，這樣本身不是稅的費(fèi)也就自然而然地被“合理化”了。如此一來農(nóng)民對稅的認(rèn)識也就逐漸模糊起來，當(dāng)然由于費(fèi)多而形成超額負(fù)荷的罪名也就被莫名其妙地加在稅的頭上，只要是來伸手要錢的，就被認(rèn)為是收稅的。農(nóng)民對費(fèi)的怨言就是如此這般地被轉(zhuǎn)嫁到稅的名分上。從而在農(nóng)民心目中塑造了一種并不正確的稅收理念，久而久之，產(chǎn)生消極抵觸情緒在所難免。究其原因，這與長期以來對農(nóng)業(yè)稅作為公共產(chǎn)品價(jià)格的觀念沒有被廣為宣傳休戚相關(guān)，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的建立滯后不無聯(lián)系。因此，農(nóng)村稅費(fèi)的改革不能僅僅被界定在滿足政府財(cái)政供給能力上，還要引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的新觀念和公共產(chǎn)品理論的新思維，以公共產(chǎn)品的價(jià)格為核心觀念重構(gòu)農(nóng)業(yè)稅制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)。要讓農(nóng)業(yè)稅的征稅人、納稅人和用稅人都明白農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為用稅人提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價(jià)格，也是農(nóng)民作為納稅人為享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而必須支付的成本。與這種稅收觀念相對立，農(nóng)業(yè)稅改革一定要在政策上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主要職能就是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會公共服務(wù)，這也就是說今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只宜參與道路、水電、學(xué)校和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性投資，不宜再以集體經(jīng)濟(jì)所有者的名義介入收益性的投資經(jīng)營活動。遺憾的是，多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的惡化和農(nóng)業(yè)稅的扭曲，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的已有資源也遭到相當(dāng)程度的破壞，表現(xiàn)在農(nóng)田水利設(shè)施常年失修、道路橋梁無人問津、大型農(nóng)業(yè)機(jī)械支離破碎。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年由洪澇災(zāi)造成的直接損失達(dá)3007億元，洪澇受災(zāi)而達(dá)1379萬公頃，1/3的耕地未徹底擺脫大江大河的威脅。這從一個(gè)側(cè)面反映目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給能力與農(nóng)村公共物品提供數(shù)量的不對稱性，也充分說明農(nóng)民之所以對現(xiàn)行稅費(fèi)負(fù)擔(dān)深惡痛絕的一個(gè)重要理由是他們支付了高額費(fèi)用卻沒有享受到與之相匹配的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的益處。一般而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度變遷與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低時(shí)，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求較低，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，對公共產(chǎn)品的需求和消費(fèi)越大，從而對公共產(chǎn)品的供給制度提出了更高的需求。中國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平應(yīng)該說比六、七十年代的水平要高，然而農(nóng)民所享受和消費(fèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)卻并不比六十年代要好，甚至原來建造的有些公共產(chǎn)品在今天卻遭到了嚴(yán)重破壞。農(nóng)民群眾處在“納稅人”的地位，卻因此而不能享受到“納稅人”應(yīng)得到的公共服務(wù)，這當(dāng)然會增加群眾的抵觸情緒，削弱基層政權(quán)的威信。而農(nóng)業(yè)稅改革就要通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政逐步改變這種不正常現(xiàn)象。今后凡農(nóng)業(yè)稅的征收一定要與其用途掛起鉤來，農(nóng)業(yè)稅征收的數(shù)量要依鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政所需的供給能力而定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政供給能力要與一定時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量來決定，而不是由某些行政領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋而定。當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和公共服務(wù)的多少并不是由自上而下的行政決定說了算，而是要依靠廣大納稅人參與公共選擇并集中決策來取舍，這就需要建立起民主的財(cái)政決策機(jī)制和財(cái)政制度。只有建立起一個(gè)讓農(nóng)民參與的農(nóng)村公共品的提供制度，才能解決農(nóng)民所需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效提供問題。

　　4　農(nóng)村稅費(fèi)改革要與農(nóng)村財(cái)政體制改革相結(jié)合

　　這次稅費(fèi)改革只是農(nóng)村財(cái)政收入制度的改革，而收入制度和支出制度是一個(gè)相互制約、對立統(tǒng)一的關(guān)系。收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。從這個(gè)意義上講，農(nóng)村稅費(fèi)改革只能是農(nóng)村財(cái)政制度改革的一部分。我們在研究農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)，要從總體上研究農(nóng)村財(cái)政制度改革的問題，把它作為一個(gè)系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實(shí)施。只有這樣，才能對當(dāng)前的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案進(jìn)一步調(diào)整，才能進(jìn)一步完善農(nóng)村財(cái)政制度的改革與發(fā)展。從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費(fèi)和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。從征收形式上講，將費(fèi)改成了稅，實(shí)際上就是“費(fèi)改稅”。但是“費(fèi)改稅”不是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的全部，也不是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的最終目標(biāo)。目前的“費(fèi)改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但減輕后的負(fù)擔(dān)，并不一定是最合理的負(fù)擔(dān)。全國農(nóng)村稅費(fèi)改革完成之后，國家和農(nóng)民之間的分配關(guān)系主要是以征收農(nóng)業(yè)稅（部分產(chǎn)品征收特產(chǎn)稅）的形式體現(xiàn)，通過法律形式規(guī)范了農(nóng)村財(cái)政制度，取消了一切收費(fèi)，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這是稅費(fèi)改革的重大成果。然而，稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅并不是理想的稅收制度，還必須深化。我們主張應(yīng)逐步免征農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。即在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上一律免征稅，對進(jìn)入流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品征收同工業(yè)產(chǎn)品同等的稅收。農(nóng)業(yè)稅免征，將是完成農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的一大飛躍。這是一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的改革，將結(jié)束我國幾千年按田畝、產(chǎn)量、人丁向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的歷史。同時(shí)，也標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)在發(fā)展階段上完成了一大轉(zhuǎn)折。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)按照國際慣例，對農(nóng)業(yè)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼主要是發(fā)達(dá)國家的做法，當(dāng)今世界上主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國不僅不向農(nóng)民征收稅費(fèi)，反而給予農(nóng)民大量的直接補(bǔ)貼。2000年，美國對每公頃耕地的直接補(bǔ)貼為100—150美元，歐盟為300—350美元。我國的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到土地上，約為100—150美元，一正一負(fù)之間，每公頃收入相差200—500美元。因此，對農(nóng)民直接補(bǔ)貼既是經(jīng)濟(jì)全球化下增強(qiáng)我國農(nóng)產(chǎn)品競爭力的需要，也是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策，也標(biāo)志著農(nóng)村財(cái)政體制改革的全面到位。

　　5　農(nóng)村稅費(fèi)改革要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國際化目標(biāo)相結(jié)合

　　農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要與現(xiàn)代化、國際化的目標(biāo)相協(xié)調(diào)。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，單純的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革是難以取得成功的，農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革需要農(nóng)村乃至全國一系列改革措施與之配套。同樣，農(nóng)村稅費(fèi)制度也不能脫離農(nóng)村的其他制度，尤其是脫離農(nóng)村發(fā)展的基本目標(biāo)，進(jìn)行純粹針對稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題的改革。中國農(nóng)村稅費(fèi)制度關(guān)系農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，盡管面臨現(xiàn)階段亟待解決的特定問題，但解決這些問題必須符合現(xiàn)代化、國際化的宏觀目標(biāo)才有持久的價(jià)值。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標(biāo)志。農(nóng)村稅費(fèi)改革措施應(yīng)有利于促進(jìn)“三農(nóng)三化”的發(fā)展。但現(xiàn)有的稅費(fèi)制度改革模式，卻忽視了這一問題。譬如有的將原來按人分?jǐn)偟泥l(xiāng)村統(tǒng)籌提留款化為稅后“攤額入畝”，增加了每畝土地承擔(dān)的費(fèi)用，在農(nóng)業(yè)比較利益較低的情況下，將會導(dǎo)致農(nóng)民拋荒增多，并阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展。有的“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”主要按人分?jǐn)偅?guī)定戶口在農(nóng)村未承包責(zé)任田的人口按征收標(biāo)準(zhǔn)的70%征收，這一規(guī)定事實(shí)上有利于外出的打工者和工商業(yè)者。這些未承包土地的外出打工者和工商業(yè)者本來收入高，負(fù)擔(dān)卻輕，這是不公平的；而且不承包土地的外出打工者和工商業(yè)者往往是進(jìn)城農(nóng)民中的成功者，政府的政策應(yīng)該是促進(jìn)這部分農(nóng)民市民化，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的降低不利于促進(jìn)他們徹底脫離農(nóng)村。改革模式中出現(xiàn)的這些具體問題說明，現(xiàn)有的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革方案與農(nóng)村宏觀政策之間的關(guān)系還有待于協(xié)調(diào)。同時(shí)，在全球化迅速發(fā)展的時(shí)代，中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革還必須有與國際接軌的目標(biāo)。加入WTO以后，中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)民面臨著嚴(yán)峻的國際競爭，如何確保農(nóng)業(yè)在競爭中立于不敗之地，如何增加農(nóng)民收入已成為中國政府必須優(yōu)先考慮的問題。當(dāng)代世界上各國都建立了一套保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益的政策體系，稅收制度是其中的一個(gè)重要部分。中國農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革應(yīng)該依據(jù)加入WTO后的形勢，參照國外稅收制度的基本特點(diǎn)，逐步實(shí)行現(xiàn)代國際通行的稅收制度，并盡可能地在WTO框架下采取對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民優(yōu)惠的稅收政策。1994年，中國政府按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)”的原則進(jìn)行的稅制改革，使中國稅收制度朝著現(xiàn)代化和國際化稅制的方向前進(jìn)了一大步，但這次改革沒有涉及農(nóng)村稅費(fèi)體制?？梢哉f中國城市的稅收制度是已經(jīng)或者接近現(xiàn)代化的，但中國農(nóng)村依然保留著落后的直接稅，稅收制度上的這種二元體制，也是“城鄉(xiāng)分割、一國兩策”的體現(xiàn)。當(dāng)然，由于中國農(nóng)業(yè)缺乏競爭力、農(nóng)村發(fā)展遲滯和農(nóng)民大量剩余所造成的中國三農(nóng)問題的特殊復(fù)雜性，使得中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革必然是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，企圖通過一次改革就與國際通行的現(xiàn)代化稅制接軌是不現(xiàn)實(shí)的，但是稅制改革方案的設(shè)計(jì)應(yīng)朝著現(xiàn)代化和國際化的方向前進(jìn)。

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