20世紀80年代以來，隨著經(jīng)濟體制改革的深化，稅收的調(diào)節(jié)職能日益增強，政府對稅收優(yōu)惠的運用越來越多。各種各樣的稅收優(yōu)惠，一方面正確發(fā)揮了稅收的調(diào)節(jié)作用，促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保持了經(jīng)濟的增長和穩(wěn)定，一方面也造成了財政平衡的壓力和經(jīng)濟效率的損失。為了更好地發(fā)揮稅收優(yōu)惠的作用，需要對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策進行必要的調(diào)整，對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度進行必要的改革。

　　我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度存在的主要問題，主要有六個方面：

　　稅收優(yōu)惠的范圍過寬、規(guī)模過大。從理論上說，任何國家的稅收制度都包括基準與非基準兩個部分并以基準部分為主、非基準部分為輔。如果非基準稅收制度成為稅收制度中的主要組成成分，就要對整個稅收制度進行一次大的改革，以便把非基準稅收制度轉(zhuǎn)換為基準稅收制度。在我國現(xiàn)階段，稅收制度中由稅收優(yōu)惠構(gòu)成的非基準稅收制度已經(jīng)從輔助地位上升到主導地位。從政策目標看，稅收優(yōu)惠的政策目標幾乎涵蓋了經(jīng)濟、社會以及政治、軍事、外交的各個領域，與基準稅收制度的作用領域完全相同。從政策手段看，無論是對直接稅還是間接稅，在承擔取得收入任務的同時，都承擔著實施稅收優(yōu)惠的任務。從具體方式看，非基準稅收制度的各項具體規(guī)定幾乎滲透到了基準稅收制度的所有要素。從規(guī)模看，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的規(guī)模已經(jīng)達到并超過了由基準稅收制度帶來的稅收收入的規(guī)模。其中，商品稅的稅收優(yōu)惠與商品稅的收入大體相等，所得稅的稅收優(yōu)惠則大大超過了所得稅的收入規(guī)模。從人們的稅收觀念看，幾乎所有的組織與個人在思考稅收問題時，首先都不是去了解基準稅收制度和由此規(guī)定的納稅義務，而是去了解非基準稅收制度和可能獲得的稅收免除或減少。寬范圍、大規(guī)模的稅收優(yōu)惠，不僅減少了稅收收入，增加了財政平衡的壓力，而且扭曲了商品價格，產(chǎn)生了替代效應，造成了經(jīng)濟效率的損失。此外，稅收優(yōu)惠范圍過寬、規(guī)模過大，一方面加大了稅收征收管理的難度，增加了稅收的征收成本，另一方面加大了解讀稅法的難度，增加了稅收的遵從成本。

　　稅收優(yōu)惠的政策目標不清晰。清晰的稅收優(yōu)惠政策目標首先要明確劃分優(yōu)惠項目與不優(yōu)惠項目，形成此消彼長的政策導向。而我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策具有普遍優(yōu)惠的特點，沒有將優(yōu)惠項目與不優(yōu)惠項目清晰地區(qū)別開，沒有形成此消彼長的政策導向。在多個政策目標同時存在并具有交叉關系時，清晰的稅收優(yōu)惠政策目標要求排出不同政策目標的先后順序。否則，在多個政策目標同時發(fā)生作用時，就會出現(xiàn)某一政策不給予優(yōu)惠而其他政策給予優(yōu)惠的狀況。我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟，促進技術進步和利用外商投資、擴大出口等多項目標，經(jīng)常出現(xiàn)根據(jù)某一政策不應給予稅收優(yōu)惠而根據(jù)其他政策又給予稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象。如根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，中西部地區(qū)應享有較多的稅收優(yōu)惠，但是根據(jù)鼓勵外商投資的要求，在外商投資更多地集中于東部沿海地區(qū)的情況下，東部地區(qū)卻享有更多的稅收優(yōu)惠。

　　稅收優(yōu)惠的政策手段結(jié)構(gòu)失調(diào)。稅收優(yōu)惠的政策手段包括直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠兩大類。直接優(yōu)惠的具體方式主要是免稅、減稅、退稅，簡單明了，具有確定性；間接優(yōu)惠的具體方式主要是稅收扣除、加速折舊等，具有彈性。一般情況下，直接優(yōu)惠對納稅義務人爭取或騙取稅收優(yōu)惠的刺激作用大，間接優(yōu)惠對納稅義務人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動的激勵作用大。因此，在選擇稅收優(yōu)惠的政策手段時，主要應當運用間接優(yōu)惠，盡可能少用直接優(yōu)惠。我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠按照優(yōu)惠的項目計算，95%以上的項目屬于直接優(yōu)惠，間接優(yōu)惠項目所占比重不足5%，是一種以直接優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠制度。

　　缺乏稅收優(yōu)惠的成本一一收益分析。稅收優(yōu)惠是一種特殊形式的財政支出。要提高稅收優(yōu)惠的效率，必須對稅收優(yōu)惠進行成本——收益分析，我國現(xiàn)階段沒有稅收優(yōu)惠的成本——收益分析。在設置稅收優(yōu)惠項目時，對稅收優(yōu)惠的有效性和效應大小，以及稅收優(yōu)惠的成本構(gòu)成與成本大小缺乏足夠的考慮。結(jié)果是一些憑借主觀意向設置的稅收優(yōu)惠，很可能在實踐中只有成本，沒有任何收益，給國家的經(jīng)濟利益造成重大損失。

　　缺乏稅收優(yōu)惠的預算制度。稅收優(yōu)惠屬于財政支出，應當實行預算管理。只有實行預算管理，才能發(fā)揮公眾對稅收優(yōu)惠的監(jiān)督作用與控制作用。我國現(xiàn)階段的稅收優(yōu)惠沒有實行預算管理，公眾不知道稅收優(yōu)惠的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，也無法對稅收優(yōu)惠進行有效的監(jiān)督與控制。

　　稅收優(yōu)惠的管理不規(guī)范。稅收優(yōu)惠的管理權不僅應當在中央與地方之間進行合理劃分，而且應當在同級政府的立法機關、行政機關與稅收職能部門之間進行合理劃分?，F(xiàn)階段，稅收優(yōu)惠的管理權絕大部分集中在中央政府，地方政府基本上沒有稅收優(yōu)惠管理權。為了解決必須由地方政府解決的特殊問題，地方政府不得不越權制定稅收優(yōu)惠政策。從橫向來看，在中央政府內(nèi)部，由立法機關管理的稅收優(yōu)惠只有10%左右，其余絕大部分均由行政機關管理，并且主要由稅收職能部門管理，還有一部分稅收優(yōu)惠是由政府的其他經(jīng)濟管理部門管理。

　　為解決現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度存在的問題，提出完善稅收優(yōu)惠制度的如下設想：

　　科學界定稅收優(yōu)惠的范圍。稅收具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能，但要將調(diào)節(jié)的范圍鎖定在市場失靈領域。按照這一原則，在現(xiàn)階段，稅收優(yōu)惠的范圍應當是：在經(jīng)濟領域，保留農(nóng)業(yè)、原材料工業(yè)、能源工業(yè)、交通運輸業(yè)的稅收優(yōu)惠，保留中西部落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠，保留投資、技術進步的稅收優(yōu)惠，保留環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠。在社會領域，保留生活必需品和文化教育衛(wèi)生體育事業(yè)的稅收優(yōu)惠。其他各項稅收優(yōu)惠均應以不同方式予以取消。其中，社會福利和政治的、軍事的部分由財政支出解決。

　　明確稅收優(yōu)惠的政策目標。在確定稅收優(yōu)惠范圍的基礎上，科學確定各項稅收優(yōu)惠的先后順序。初步設想，可以把技術進步作為稅收優(yōu)惠的第一目標，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為稅收優(yōu)惠的第二目標，把利用外商投資作為稅收優(yōu)惠的第三目標。在制定稅收優(yōu)惠制度時，對多個政策目標相重合的項目實行多重稅收優(yōu)惠。如對外商投資優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的高新技術項目實行三重稅收優(yōu)惠，對非外商投資優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的高新技術項目實行雙重稅收優(yōu)惠，對非外商投資非優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的高新技術項目實行一次稅收優(yōu)惠，對非外商投資非優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的非高新技術項目不實行稅收優(yōu)惠。

　　優(yōu)化稅收優(yōu)惠的政策手段。從稅種來說，主要應運用所得稅與財產(chǎn)稅等直接稅實施稅收優(yōu)惠，盡可能不運用商品稅實施稅收優(yōu)惠。因為商品稅具有稅收負擔轉(zhuǎn)嫁的性質(zhì)，商品稅的稅收優(yōu)惠也會發(fā)生稅收優(yōu)惠的轉(zhuǎn)嫁。相對而言，所得稅、財產(chǎn)稅的負擔不易轉(zhuǎn)嫁，也很少扭曲商品價格。因此，在實施稅收優(yōu)惠政策時，主要應當選擇所得稅與財產(chǎn)稅，不應當選擇商品稅。增值稅不應實施稅收優(yōu)惠，營業(yè)稅改為增值稅后也不應實施稅收優(yōu)惠。商品稅的稅收優(yōu)惠，最終應徹底取消。從稅收要素看，在稅基、稅率、稅額、納稅時間四個優(yōu)惠要素中，由稅率和納稅時間構(gòu)成的稅收優(yōu)惠屬于間接稅收優(yōu)惠，由稅率、稅額構(gòu)成的稅收優(yōu)惠屬于直接稅收優(yōu)惠。無論從理論還是實踐角度看，間接稅收優(yōu)惠的優(yōu)點均大于直接優(yōu)惠的優(yōu)點。選擇稅收優(yōu)惠方式，主要應當運用間接優(yōu)惠，盡可能少用直接優(yōu)惠。

　　進行稅收優(yōu)惠的成本——收益分析。對已經(jīng)存在的稅收優(yōu)惠，為考察其利弊得失，需要進行成本——收益分析；對將要設置的稅收優(yōu)惠，為保證其取得預期的經(jīng)濟效果，也要進行成本——收益分析。根據(jù)成本——收益分析的基本原理，無論是成本還是收益，都有直接與間接、內(nèi)部與外部、有形與無形、實際與虛擬的之分。要完整地確定稅收優(yōu)惠的成本與收益，由于技術上和資料上的原因，目前很難做到。初步設想，在進行稅收優(yōu)惠的成本——收益分析時，可以主要確定其直接的、內(nèi)部的、有形的、實際的成本與收益，對于一些具有外部性的優(yōu)惠項目，也可以確定外部的、有形的、實際的成本與收益。

　　建立稅收優(yōu)惠的預算制度。在現(xiàn)階段，全面編制稅收優(yōu)惠預算困難很大，一方面，稅收優(yōu)惠的范圍寬、規(guī)模大，另一方面，從中央到地方的各級政府均沒有編制稅收優(yōu)惠預算的經(jīng)驗。因此在編制稅收優(yōu)惠預算時，只能采取先易后難、先寬后嚴、先試點后實施的分階段推進的方法。初步設想：首先對某一部門或某一支出項目進行稅收優(yōu)惠的成本預測，然后擴大到主要稅種和重點項目的稅收優(yōu)惠，最后編制出全面的稅收優(yōu)惠預算，納入政府的預算管理體系。

　　規(guī)范稅收優(yōu)惠的管理權限。在稅收優(yōu)惠管理權的縱向劃分方面，賦予地方政府一定的管理權限；在橫向劃分方面，由國務院單獨制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，對稅收優(yōu)惠的具體項目、范圍、內(nèi)容、方法、審批程序、審批辦法、享受稅收優(yōu)惠的權利與義務、責任等，作出詳細規(guī)定。