摘　要：本文通過浙江國稅以市地為單位集中征收的稅收征管改革的情況回顧及改革實踐中的成效，探索現代稅收征管模式，提出全面建立以市地為單位集中征收的新型稅收征管體系總體目標。

　　關鍵詞：稅收征管；集中征收

　　“九五”期間，浙江省國稅系統緊緊圍繞“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收、重點稽查”的稅收征管新模式建設要求，堅持“探索、實踐、創(chuàng)新”的精神，沿著實現縣市為單位集中征收這一主線，解放思想，實事求是，征管改革取得了突破性進展，初步形成了浙江國稅的發(fā)展優(yōu)勢。進入二十一世紀，按照總局融會貫通地做好依法治稅、從嚴治隊、科技加管理的新要求，立足浙江國稅實際，再次提出以信息化建設為突破口，建立以市地為單位集中征收的稅收征管體制建設的新目標，積極、穩(wěn)妥地開展試點和探索。

　　一、以縣市為單位集中征收改革的簡要回顧

　　在“九五”期間的后三年，浙江省國稅系統全面開展了以縣市為單位集中征收為主要特征，以規(guī)范稅收執(zhí)法、提高行政效率、降低稅收成本、優(yōu)化干部素質為主要內容的征管改革，構建了具有浙江國稅特色的“一項制度、四大體系”稅收征管格局，在縣市范圍內基本實現了總局提出的征管新模式的要求。

　　1.建立了納稅人自行申報納稅制度基本實現了由稅務機關上門收稅向全面實行以納稅人上門申報、郵寄申報、電子申報、電話申報等多種申報方式組成的自行申報轉變。在稅款繳庫方式上，基本實現以預儲賬戶納稅為主的納稅方式。2001年，全省68萬戶納稅人中，采用電子申報的納稅人已達189524戶，其中使用網絡申報78472戶，電話申報111052戶；通過“稅銀聯網、實時扣款”方式繳庫的納稅人已達553194戶。

　　2.建立了“一體兩翼”的集中征收體系浙江省國稅系統在縣市區(qū)域內撤并了所有的基層稅務所（分局），建立征收、管理、稽查局。統一設置辦稅服務廳（或少數延伸辦稅服務窗口），全省、國稅基層征收機構（場所）已從1995年的748個，減少到2001年的79個（其中征收局58個，延伸申報點21個）。系統人均征收稅款從1996年的88萬元上升到2001年的228萬元。

　　3.建立了監(jiān)督機制健全的一級稅務稽查體系全省各級稽查局專職稽查人員已占干部總人數的30%.實現稅務稽查選案、檢查、審理、執(zhí)行四個環(huán)節(jié)的內、外分離，即選案由選案協調小組（辦公室設在征管部門）為主，涉稅案件審理實行案件審理委員會（辦公室設在法規(guī)部門）和稽查部門兩級審理。規(guī)范了稅務稽查行為，加大了打擊涉稅違法犯罪活動的力度。

　　4.建立了以計算機網絡為依托的稅收監(jiān)控體系實現縣市為單位的集中征收，計算機依托作用得到加強。省、市、縣三級DDN主干網全面建成。浙江國稅稅收征管信息系統（簡稱ZT97）全面推廣，“金程工程”穩(wěn)定運行，提高了稅收征管的監(jiān)控能力和干部的計算機應用水平。

　　5.建立了稅務機關和社會中介組織相結合的稅收服務體系通過脫鉤、整頓改制稅務代理中介機構，完善稅務機關和社會中介組織相結合的稅收服務體系。2001年，通過社會中介組織代理申報已達112547戶，納稅人滿意，社會中介組織也得到了發(fā)展。按照總局文明辦稅八公開的要求，在全系統統一推行政務公開，建立稅前、稅中、稅后的義務納稅輔導與服務體系。

　　以縣市為單位集中征收的改革，實現了浙江國稅稅收征管改革的“第一次跨躍”，為我省國稅系統“依法治稅、從嚴治隊”提供了體制和機制上的保障。

　　二、以市地為單位集中征收改革的探索

　　浙江國稅系統在全面實現以縣市為單位集中征收以后，針對主要稅源集中在縣市城區(qū)、基層征收機構相對集中、稅收征管信息化程度較高的實際，在提高稅收征收集中度方面進行了有益的探索。

　　（一）以市地為單位集中征收改革的試點

　　1.以市地為單位集中征收改革的提出。以縣市為單位集中征收的稅收征管形式，與以往征管體制相比優(yōu)越性明顯，是跨越式的一大進步。但是，我們在總結以縣市為單位集中征收改革所取得成效的同時，展望當今世界信息和網絡技術的發(fā)展，展望未來的國稅征管工作，特別是與總局新時期工作要求相比，仍有不少缺陷。這體現在以下四個方面：

　　一是制約稅收征管信息化的進一步發(fā)展。主要表現在縣市局需根據數據量配置不同檔次的小型機、服務器，投入較大，電子申報、銀稅聯網以及跨部門采集信息的接口比較分散，系統與數據的安全性不容樂觀，在征收能力和納稅評估方面缺乏可比性，公平稅負的范圍和程度受到限制。二是稅務行政效率有待提高。實行以縣市為單位集中征收以后，基本形成了小機關、大基層的格局，但由于受傳統管理思維的影響，基層征收局、管理局和稽查局的內設機構、工作流程和服務窗口設置帶有機關化的趨向。工作環(huán)節(jié)從經辦人、征收或管理局工作部門、局長，到縣市局機關科室、縣市局長等，職能迭加，制約了稅務行政效率的進一步提高。三是稅務行政管理有待規(guī)范。以縣市為單位集中征收，稅收執(zhí)法基本得到規(guī)范。但稅收行政管理信息化程度不夠高，人、財、物的管理仍相對獨立和分散，且信息不夠透明，有待進一步完善。四是納稅服務有待加強。需要統一規(guī)范和簡化辦稅程序，同時在網絡支持下，征收管理工作如何拓展服務領域、深化和完善管理措施，達到服務優(yōu)化、管理強化的目的，在樹立國稅新形象等方面需要努力和完善。

　　2.以市地為單位集中征收改革的試點和改革方案的形成。按照省局提出的以市地為單位集中征收改革的思路，2001年初，衢州市局、麗水市局根據經濟薄弱地區(qū)稅源相對集中在縣城的特點，率先開展了以市地為單位集中征收改革的試點。2001年7月省局在衢州市召開全省國稅系統市地局長會議，對試點工作情況進行了總結交流，圍繞在市地范圍內實行稅款集中征收、信息集中處理、人財物集中統一管理進行了深入的探討，在肯定試點工作的基礎上，作出了擴大試點范圍的部署。會后，嘉興市局以試點單位的經驗為基礎，結合本地國稅工作的實際，在深入調查研究的基礎上，對以市地為單位集中征收的市局、縣局機構設置、職能分工、人員配備以及征收、管理、稽查工作協調等方面提出了進一步完善的方案。2001年10月，湖州、金華、舟山等市局也著手進行以市地為單位集中征收的準備工作。2001年12月，省局再次召開由省局領導班子成員、部分市地局主要領導、省局有關處室負責人參加的座談會，專題研究以市地為單位集中征收改革的有關問題。通過認真的討論和分析，會議進一步統一了思想、明確了目標，對以市地為單位集中征收方案中的機構設置、人員配備、職能調整、權限劃分、人財物管理等方面進行了深入的論證，提出了全面建立以市地為單位集中征收的新型稅收征管和行政管理體系總體目標，從而為在全省范圍內實現以市地為單位集中征收的稅收征管改革奠定了基礎。

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　　以市地為單位集中征收征管改革的總體目標是：建立以市地為單位“信息數據集中處理，稅款集中征收，稽查相對集中以及人、財、物集中統一管理”的新型稅收征管和行政管理體系。

　　1.在集中征收上，按照“稅收監(jiān)控在省局、稅款征收和納稅信息處理在市地局、稅收管理在縣市局”的要求，市地局設一個征收局，負責全市地稅收征收業(yè)務的管理和指導，在各縣市局設辦稅服務廳?？h市局按管理為主的功能調整內設機構，負責辦理所屬納稅人的有關涉稅事項。

　　2.在信息化建設上，采用以市地為單位數據集中分布模式，數據庫建在市地局，全市各單位在一個數據庫下開展稅收征管業(yè)務處理工作。

　　3.在干部的管理上，縣市局局長、黨組書記的任免、新增人員錄用和外系統人員調入應報經省局同意，縣市局中層正職干部的任免應報經市地局同意；同時為體現集中征收、分類管理、重點稽查的要求，管理、稽查、征收系列人員大致按基層干部的5：3：2比例配置。

　　4.在財務管理上，市地局實行財務統一管理，總賬建在市地局，各縣市局作為基本核算單位。統一核算，統一工資標準，獎金分檔核定。全市地固定資產由市地局統一協調管理和調劑使用，其登記、建賬、核算、管理由縣市局負責，大宗物品由市地局公開招標、集中采購。

　　5.稅務稽查的相對集中。市地局稽查局負責組織實施專項檢查及市地局以上收到的舉報案件的查處，對縣市局查處涉稅金額超過規(guī)定標準的案件派員參與查處，并負責審理。

　　（三）基層征管機構設置

　　1.市地局機構設置市地局設1個征收局、1個稽查局，按建制區(qū)設管理局，市局內設機構按總局關于機構改革的要求設置。

　　2.縣市局機構設置縣市局內設機構調整為：辦公室、稅政法規(guī)科（股）、管理科（股）、計統征收科（股）、人事教育科（股）、監(jiān)察室；直屬機構調整為：稽查局、進出口稅收管理分局（根據條件設立）、涉外稅收管理分局（根據條件設立）；事業(yè)單位為：信息中心、機關服務中心（根據條件設立）。

　　3.縣市局內設機構的主要職能

　　（1）辦公室：制定年度工作計劃及長遠發(fā)展規(guī)劃；處理局機關日常政務，起草和審核有關文件和報告；編制稅務經費的年度預、決算和全局的財務管理。

　?。?）稅政法規(guī)科（股）：負責貫徹執(zhí)行上級制定的各項稅收政策、法規(guī)；負責增值稅、消費稅、金融保險業(yè)營業(yè)稅和中央企業(yè)所得稅、儲蓄存款利息所得稅的征收管理和稅政業(yè)務；負責增值稅專用發(fā)票、防偽稅控系統實施和管理工作；負責對稅收法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督、檢查、過錯責任追究，辦理稅務行政訴訟、行政復議和縣局案件審理委員會日常工作。

　?。?）管理科（股）：負責對所轄區(qū)域內納稅人的專業(yè)管理工作。組織實施綜合性稅收征管法律、法規(guī)和規(guī)章制度，研究制定有關稅收征管制度和辦法；指導稅務登記、征管質量考核、納稅申報和稅收資料的管理；負責納稅人稅務登記的認定和管理、核定申報方式和納稅定額、納稅評估、發(fā)票管理、減免抵緩退稅審批、零散稅收征管。

　?。?）計統征收科（股）：負責貫徹落實稅收計劃；負責匯總、編制稅收計劃、會計、統計數據；負責稅收票證的管理工作；負責申報受理、稅款的征收、解繳、入庫和計劃會計、統計分析；負責辦稅服務廳的各項涉稅事宜。

　?。?）人事教育科（股）：負責執(zhí)行人事管理制度；負責機構、編制、任免、調配、勞動工資、專業(yè)技術職務等干部人事管理工作；負責機關黨務、思想政治工作、基層精神文明建設；負責教育培訓管理和組織實施；負責離退休干部的管理和服務工作。

　?。?）監(jiān)察室：負責本系統的紀律檢查和行政監(jiān)察工作；負責黨風廉政建設和行風建設；查處干部職工違法違紀案件。

　　（四）CTAIS的全面應用，為以市地為單位集中征收提供了技術支撐

　　根據總局關于加速信息化建設推進征管改革的意見和稅務管理信息系統一體化建設的要求，從2001年6月份開始，全省國稅系統集中人、財、物推廣CTAIS，歷時四個月，至2001年9月底，全省國稅系統所有市地局CTAIS全部成功上線運行。啟用申報征收、管理服務、發(fā)票管理等十二個CTAIS主要功能模塊，成功辦理了稅務登記、納稅申報、稅票開具和稅收計會統等多項業(yè)務，系統運行基本平穩(wěn)。在推廣CTAIS的過程中，我們把數據庫建在市地局，縣市局所有的稅收業(yè)務通過寬帶網與市地局小型機相連接，從而實現以市地為單位信息的集中處理，也為全面推行市地為單位集中征收的征管改革提供了技術上的保障，實現了浙江國稅稅收征管改革的“第二次跨躍”。

　　三、以市地為單位集中征收改革的成效

　　通過一年半的試點和推廣，到2002年6月底，全省10個市地局已全面實行以市地為單位集中征收，從目前的情況看運行基本正常，成效也比較明顯。

　?。ㄒ唬┻M一步實現了稅收執(zhí)法權的上收、分解、制約和規(guī)范實行以市地為單位的集中征收，市地局征收局負責全市稅收征收業(yè)務的管理和指導。市地局執(zhí)行上級各項稅收征收管理措施時，加強了協調和指導，確保了業(yè)務流程、操作規(guī)程的統一，以及與CTAIS的有效銜接。在全市地范圍內統一實行征收和專項檢查，納稅人屬地管理，基層稅收管理的執(zhí)法權全部上收到縣市局，征收和檢查等執(zhí)法權限逐步上收到市地局，執(zhí)法主體的數量大大減少，實現了以市地為單位稅收執(zhí)法權的分解和制約。隨著市地局CTAIS操作權限的統一設置，征管業(yè)務流程的逐步統一，稅收征管措施的統一落實，大要案案件檢查的統一安排、統一實施、統一處罰標準，使得稅收政策、執(zhí)法口徑、操作程序在一個市地范圍內基本統一和規(guī)范，執(zhí)法的隨意性得到有效遏止。同時，規(guī)范執(zhí)法也促進了稅收收入的快速增長，我省國稅系統稅收收入在“九五”期間1997年、1999年以及2000年跨上200億元、300億元、400億元、500億元四個臺階，2002年又跨上了600億元的臺階，全省國稅共組織收入688.17億元。加上海關代征和車輛購置稅，全省國稅總收入達到869億元。

　　（二）為稅收征管信息一體化打下了扎實的基礎實行以市地為單位的集中征收，將信息處理的主機集中到市地局，并按雙機備份的網絡安全要求配置硬件設備，實現了以市地為單位的數據集中分布模式。同時對全省的網絡進行增容改造，省局完成了到杭州市局100兆、到其他各市地局8兆的網絡傳輸能力，市地局完成了到縣市局2兆的網絡傳輸能力，以滿足以市地為單位數據集中和各地與省局交換數據的需要。這一數據分布模式，把信息處理的支點放在市地局，一方面統一在市地局設置電子申報、銀稅聯網以及跨部門采集信息的接口，系統與數據的安全性大為改善；另一方面使系統現有的物質、人力資源得到合理調配，也為將來把信息處理的支點放到省局提供了經驗和準備，而且與總局提出的稅收征管信息化中、長期發(fā)展規(guī)劃基本吻合。

　?。ㄈ┯行У鼐喠藱C構，提高了工作效率實行以市地為單位的集中征收，徹底改變了以縣市為單位集中征收時內設機構層迭的格局，內設機構工作人員在辦稅窗口直接面向納稅人，工作環(huán)節(jié)大為減少。在現有信息處理和網絡技術的支持下，使縣市局稅收征管業(yè)務從縱向分層分級處理，向橫向同層同級處理轉變。管理層次由原來的經辦人、征收或管理局工作部門、局長、縣市局機關科室、縣市局長等5個環(huán)節(jié)減少到目前的經辦人、縣市局機關科室、縣市局長等3個環(huán)節(jié)，既實現了專業(yè)化分工，又解決了縣市局與各管理機構在稅收管理中“兩張皮”的問題，有效地提高了稅收工作的效率。

　?。ㄋ模崿F了省、市、縣三級局宏觀和微觀管理職能的合理分工實行以市地為單位集中征收以后，省局適時開發(fā)了實時監(jiān)控系統并投入運行，可掌握每天的分稅種、分市縣稅收收入進度和重點稅源企業(yè)的納稅狀況；建立了“信用浙江網”國稅子系統，將稅務登記、企業(yè)納稅情況、企業(yè)欠稅情況、企業(yè)違章記錄納入該系統進行監(jiān)控管理。市地局統一推行多元化申報和稅銀一體化，實行納稅信息集中處理和稅款集中征收，統一制定和落實稅收征管措施和辦法，稅收征管效率大為提高。縣市局作為基層管理單位，職能變化，觀念轉變，使得推行為納稅人全程服務成為各縣市國稅機關的自覺行動，優(yōu)化納稅服務工作落到了實處；人員配置向管理一線傾斜，利用計算機進行納稅評估工作全面開展，稅收管理的力度加大?；緦崿F了“稅收監(jiān)控在省局、稅款征收和納稅信息處理在市地局、稅收管理在縣市局”的征管格局，省、市、縣三級國稅機關的征收管理職能得以合理劃分，長期以來一直困擾稅務機關的“疏于管理，淡化責任”的問題有望得到真正解決。

　?。ㄎ澹┯辛Φ卮龠M了稅務干部隊伍建設實行以市地為單位集中征收后，在對納稅人的管理上，一線征收管理人員通過權力的上收、分解、制約和規(guī)范，自由裁量權大為減少。同時通過政務公開、行風建設、推行為納稅人全程服務，全面轉變稅務機關的職能，從體制上、制度上、源頭上遏制了腐敗的產生，確保了干部廉潔從政，稅收管理真正實現了“陽光下”的操作。通過對人財物的統一管理，干部的教育、管理、使用、培養(yǎng)更加規(guī)范；財務管理明顯加強，多年來一直難以解決的銀行賬戶問題、小金庫問題基本得以根治。黨風廉政建設責任制和兩權監(jiān)督的各項要求在機制上得到落實。隨著干部隊伍素質的不斷提高，違法違紀現象逐年下降，2001年、2002年全省國稅干部受到黨紀政紀處分比例已連續(xù)兩年維持在不到0.1%的低線。

　　以市地為單位集中征收的新型稅收征管和行政管理體系的初步建立，使浙江省國稅系統的稅收征管改革和各項稅收工作又跨上了一個新的臺階。