摘要：在社會主義市場經濟條件下，經濟領域的各種公共風險都有可能轉化為財政風險，直接關系到國民經濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展和國家的長治久安。必須全面分析地方財政風險的判別指標和測算流程，探討化解地方財政風險的方法。通過對地方財政風險預警機制的研究，可以為具體展開實際預警操作提供參考方案，從而進一步為地方財政領導根據(jù)財政風險狀況進行決策提供依據(jù)。

    關鍵詞：地方財政     財政風險     風險預警機制

    財政作為綜合經濟的反應，直接關系到國民經濟的持續(xù)、健康、快速的發(fā)展，關系到社會穩(wěn)定和國家的長治久安。然而目前我國財政運行過程中的各類風險問題正逐步凸現(xiàn)并引起各方關注，理論界和實際操作部門也正在研究財政風險問題的防范和化解措施。風險越大，說明社會經濟生活中存在的公共風險越多，國家機器正常運轉遭受損害的可能性越大。因此，財政風險不只是財政部門本身的風險，還是政府的風險，系統(tǒng)研究財政領域內可能存在的風險及判別指標和測算流程，便在現(xiàn)時期具有了直接而現(xiàn)實的意義。

    一、地方財政風險預警機制的目標與基本技術原則

    財政風險預警機制的目標是根據(jù)地方財政風險現(xiàn)狀，構建符合我國地方財政風險狀況的財政風險預警系統(tǒng)和風險防范化解機制，實現(xiàn)財政風險管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學化。具體而言，預警機制的功能目標包括三個：一是預警功能，即通過確定一系列預警指標及判別標準可以實現(xiàn)對財政風險預警。首先通過主要指標測算出地方財政的風險度值，其次通過一系列的宏觀和微觀的參考監(jiān)控指標體系衡量地區(qū)財政風險狀況。二是實時監(jiān)控功能，即通過對財政債務的項目結構、地區(qū)結構實行實時監(jiān)控，對負債的變動趨勢做出分析評價。三是風險預算功能，即依據(jù)每一項負債的參數(shù)（金額、期限、利率和償還方式等）以及債務違約概率，確定未來償還債務對財政資金的支出需求，形成一個長期的、滾動的債務預算。

    地方財政風險預警機制的基本技術原則包括兩個方面，一是實用性原則。當前地方財政負債形成機制復雜，缺乏完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，財政債務狀況底數(shù)不清，沒有普遍認可的指標及判別依據(jù)。在這種條件下，構建地方財政風險預警系統(tǒng)必須堅持實用性、適用性和可行性原則，這一原則貫穿在界定債務范圍，確定指標體系和判別標準的全過程。二是動態(tài)性原則。堅持動態(tài)性原則的原因主要有兩個方面，其一，現(xiàn)階段地方財政負債體現(xiàn)了明顯的轉軌性和體制性特征。有些負債是經濟社會轉型過程中政府應承擔的成本，隨著社會主義市場經濟的日趨完善，這些債務將會逐漸被消化；與此同時，一些新的負債形成機制將會產生，債務形成機制具有動態(tài)性；其二，所選擇的指標及標準應體現(xiàn)適用性原則，即不是以理論預警值確定的，而是根據(jù)當前地方負債的特征確定的，隨著債務的變動，指標及其判斷標準應不斷做出調整，使之不斷趨向理論值。

    二、地方財政風險預警機制的基本內容

    地方財政風險預警機制的基本內容主要包括以下幾個方面：

    1、以債務為核心。財政風險是社會經濟風險在地方財政領域的集中體現(xiàn)。隨著社會分工越來越細，社會經濟運行過程中的私人風險越來越多地轉化為公共風險，政府承擔風險的范圍不斷擴大。具體而言，地方財政風險的影響因素主要有社會環(huán)境、經濟環(huán)境、政策環(huán)境、體制環(huán)境和融資環(huán)境，這些因素的影響又最終表現(xiàn)為對即期和潛在的財政資金要求。如果即期財政收入不能滿足這些資金需求，則財政只能通過融資來滿足，即表現(xiàn)為財政債務的增加。上述因素最終會通過債務的形式表現(xiàn)出來，因地方此財政風險預警系統(tǒng)的研究對象是財政債務。主要包括財政直接債務和財政或有債務，直接債務是指在任何情況下都會發(fā)生而且數(shù)額確定的政府債務，可以通過一些具體的基礎參數(shù)計算得到，如政府外債負擔可以通過借款額度、幣種、利率、期限和匯率計算得到；或有債務是指基于某一偶然的或有事件的政府債務，其發(fā)生的概率及由此引發(fā)的財政支出規(guī)模依賴于某一或有事件的發(fā)生，如自然災害、銀行危機等。

    在確定了以債務為地方財政風險預警系統(tǒng)的研究對象以后，需要解決的主要問題是如何界定債務以確定債務的外延，使研究對象具體化?；蛴胸搨哂袕V泛性和不確定性，缺乏必要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和技術支持。如地方金融機構風險，需要掌握地方性金融機構運行狀況的具體財務指標；國有企業(yè)轉制所引起的財政風險需要分析有關國有企業(yè)改革的政策、企業(yè)自身的經營狀況及財務狀況；社會保障改革成本所涉及的問題也很多，地方政府所承擔的責任難以準確確定。因此對由或有負債產生的財政風險應單獨進行研究，以附加報告的形式對系統(tǒng)進行補充，供領導決策時參考。則地方財政風險的研究對象主要集中在目前為止確定的財政債務，即財政可以準確掌握的、具有可靠統(tǒng)計數(shù)字的債務，這包括三個方面的內容：一是財政直接債務，即財政承擔第一性付款責任且付款責任明確的政府債務，如外債、國債轉貸資金等；二是財政擔保所形成的財政債務，即以契約或合同方式產生的，財政承擔第二性付款責任的政府債務；三是財政運行過程中形成的硬赤字。財政運行過程中由于收支矛盾尖銳，形成的赤字包括兩個部分，硬赤字和軟赤字。硬赤字是指地方財政以欠發(fā)工資、拖欠債務等形式存在的收支缺口；軟赤字是指地方財政對必要的公共設施和公共服務的投入不足。對硬赤字的處理方式是認為每發(fā)生一筆硬赤字都認為是一筆新債務的產生，同時，將該筆債務計入逾期債務。

    2、以項目為基礎。財政債務最終表現(xiàn)為一些具體的項目，這是財政風險管理的微觀基礎，也是財政風險管理的最終落腳點。根據(jù)項目的資金來源、資金投向對項目進行分類，分析不同項目對財政預算資金的要求，確定每一類項目的風險程度；依據(jù)項目的具體屬性：金額、期限、利率、匯率等確定出每一類項目的財政支出狀況和一般預算收入的支付要求，并以債務的風險頭寸作為參考指標，確定風險狀況。

    3、以網絡為依托?，F(xiàn)代信息技術的發(fā)展為財政網絡化管理提供了可能，也為財政風險以項目為統(tǒng)計基礎提供了技術支持。網絡技術運用到財政領域可以提高財政部門的工作效率，同時網絡技術也為財政風險管理落實在項目上提供了技術支持。

    4、以層次分析和趨勢分析為主要方法。層次分析包括指標分層和層級分析，趨勢分析主要運用的方法是簡單移動加權平均。作為省市兩級而言，由于數(shù)字的范圍和規(guī)模比較大，可以出現(xiàn)穩(wěn)定的統(tǒng)計規(guī)律，因此可以采用以加權平均的方式確定未來的財政一般預算收入內所承擔的債務支付責任。

    5、以流動性和清償能力為監(jiān)控對象。流動性是指當年財政收入是否能夠滿足支出的要求，在債務上則反映為對到期債務能否及時、足額償還。清償能力是指在一個相當長的歷史時期（如一個五年或十年期間）能否滿足財政支出的要求，反映在債務上，則主要表現(xiàn)在財政收入能否滿足財政的支出要求。如果財政可以及時、足額償還債務，則認為財政具有流動性和清償能力，財政是安全的。如果不能，則認為財政是有風險的，需要采取恰當?shù)拇胧┻M行防范和化解。

    在上述內容的基礎上，經過深入研究當前國內外有關財政風險預警指標選擇的理論和實踐，根據(jù)我國地方財政風險的表現(xiàn)形式及現(xiàn)狀，選擇三個指標：以新增債務違約/地方一般預算收入反映地方財政的流動性，以地方財政債務余額/地方一般預算收入反映地方財政的清償能力，同時選取地方財政逾期債務余額/地方一般預算收入反映地方財政的流動性和清償能力的補充。

    新增債務違約是指每年從1月1日開始至進行預警日的全部新增加的違約債務之和，至12月31日清零，下年度的新增債務違約則從下年度的1月1日起重新測算，可見新增債務違約是一個增量。逾期債務余額是指某地區(qū)至預警日為止的全部逾期債務的總額，是一個存量，一筆債務在計入新增債務違約的同時也計入了逾期債務余額。財政債務余額是指至預警日為止的某地區(qū)全部債務的余額，包括逾期債務余額和未逾期債務余額，同樣是一個存量。

    選擇上述指標是基于這樣幾點考慮：

    第一，國外在選擇債務的標準時，比較注重GDP的概念，認為GDP反映了一個國家或地區(qū)的償債能力，是最終的償債基礎。但考慮到我國地方GDP統(tǒng)計上存在的水分以及統(tǒng)計方法上的不規(guī)范所導致的失真、財政收入形成機制的不成熟、體制的變遷等因素，認為地方財政一般預算收入更能說明地方財政償還債務的物質基礎。

    第二，反映地方財政流動性風險的指標國外主要用債務收入比率、償債率等，這些指標用于債務產生方式規(guī)范，地方政府擁有獨立融資權的情況，可以視為地方財政存在債務違約風險時測算風險的主要指標。在我國則由于地方政府不存在直接融資權，而且地方財政債務違約現(xiàn)象在一定程度上存在，地方財政面臨比較嚴重的流動性困難，因此選用地方財政的新增債務違約為流動性的監(jiān)控預警指標。

    第三，反映清償能力的指標，對財政形成長期支付壓力的表現(xiàn)是債務余額，因此地方財政的清償能力主要以地方財政的債務余額來進行監(jiān)控。第四，由于政策的、體制的、經濟發(fā)展、歷史的、管理上的原因地方政府存在相當規(guī)模的逾期債務，這些債務既表明了對財政當期支付的要求，也反映了對財政長期支付的要求，因此選擇地方財政逾期債務余額作為考察地方財政流動性和清償能力的第三項指標。

    在評價地方財政風險程度時，賦予三項指標的不同的權重。財政風險首先表現(xiàn)為流動性風險，當期財政收入不能滿足財政支出的需求時稱財政出現(xiàn)了流動性風險，它對地方財政風險的影響程度最大，因此賦予第一項指標權重為0.4.第二項、第三項風險指標主要反映了長期支付需求和債務總量情況，同樣對地方財政風險有一定程度的影響，賦予兩者權重均為0.3.指標權重的確定依據(jù)的是該指標對財政風險評價的重要程度，當然，具體的權重設定應通過專家意見最終確定。則地方財政風險度的判別公式為：

    地方財政風險度=（新增債務違約/地方一般預算收入）*權重+（地方財政債務余額/地方一般預算收入）*權重+（地方財政逾期債務余額/地方一般預算收入）*權重。

    三、地方財政風險預警機制流程

    地方財政風險預警是一個完整的系統(tǒng)工程，是在預警監(jiān)控室所涉及的各個環(huán)境和行為進程中設立的各種采集、測評、調節(jié)和控制的綜合體。同時這個綜合體也要對預警監(jiān)控室的各種行為提供完善和全面的決策依據(jù)，為未來的風險控制和失誤改正提供工作準則，也為各種監(jiān)控提供手段和工具。

    對地方財政風險預警監(jiān)控室來說，要進行完善的地方財政風險預警就要系統(tǒng)考慮如何安排預警實施進程，以便對可能發(fā)生的風險進行有效管理，也就是對風險監(jiān)測和狀態(tài)感知做出相應的行為指令。風險預警實施進程關系到地方財政運行過程中的各種債務風險能否得到有效控制，從而關系到風險預警最終目標的實現(xiàn)。從風險監(jiān)控室的預警程序上看，實施進程應包括以下階段：

    （1）對風險體系進行系統(tǒng)研究和分析，保證監(jiān)控室確立風險預警目標，并為如何選定風險預警方式和建立管理結構打下堅實的基礎。

    （2）確定地方財政風險分類和結構，以便所建立的風險預警機制有明確的監(jiān)控與管理對象。

    （3）選擇準確的風險監(jiān)測指標，確定對風險監(jiān)測指標的采集標準和時間間隔，保證對風險狀態(tài)了解及時和準確。

    （4）根據(jù)以往地方財政運行過程中風險顯現(xiàn)的分析，確定風險臨近或作用于選定地區(qū)的安全閥值（由專家判斷得出），以便作為風險評估的基本標準。

    （5）確定地方財政風險預警子系統(tǒng)的中間控制過程，除去通過人力和組織結構上的保證，還盡可能通過先進的計算機和網絡等技術手段，實現(xiàn)上述目的。中間控制過程包括中間控制變量值的獲得、權重的確定、流程的管理等一系列過程。

    （6）建立風險管理的組織框架，明確各種風險相應的管理部門職責，并為監(jiān)控室選定具備風險監(jiān)評與控制能力的專業(yè)人員。

    （7）建立風險控制指令和對風險處理的行為標準，并與風險預警指標數(shù)據(jù)的采集和測評建立對應體系，保證地方財政風險測評的連續(xù)性。

    （8）保證風險預警調節(jié)傳導的有效運行，控制各個風險管理工具和手段的應用效果，同時確保預警監(jiān)控室與管理部門的風險協(xié)調機制。

    （9）確定當風險進入后期轉化階段時，須擬定對風險處置、轉移、控制等一系列管理方案，提高風險抗御能力。

    總之，風險預警的實施進程可以歸納為風險識別、風險估測和風險評價三個大的階段。風險識別是對潛在的各種風險進行系統(tǒng)的歸類和全面地分析以掌握其性質和特征，便于確定哪些風險應予考慮，同時分析引發(fā)這些風險的主要因素和所產生后果的嚴重性，這個階段是對風險進行定性分析的基礎性工作；風險估測是通過對所收集的大量資料的研究，運用概率論和數(shù)理統(tǒng)計等工具估計和預測風險發(fā)生的概率和損失幅度，這個階段工作是對風險分析的定量化，使整個風險管理建立在科學的基礎上；風險評價是根據(jù)專家判斷的安全指針，來確定風險是否需要處理和處理的程度。