「摘要」　經(jīng)濟形勢的發(fā)展和審計環(huán)境的變化，揭示了地方審計體制改革的必然性。中央審計機關改革在先，地方審計機關跟行，穩(wěn)步遞進，是國家審計體制改革的基本設計。中央審計機關與地方審計機關在體制改革上，應有所分工和側重，解決各自不同的體制問題。地方審計機關體制改革應允許在改革范圍、內(nèi)容、程序和時間上存在差異性，體現(xiàn)一定的靈活度，且擁有較高的成功率，以更好地服從和服務于地方改革開放和經(jīng)濟建設，適應于政治體制改革的最新要求。

　　「關鍵詞」　地方政府　審計體制　改革創(chuàng)新　策略措施

　　一、問題的提出

　　國家審計體制建立近二十年，我國審計事業(yè)取得了巨大成就和長足發(fā)展。從總體上看，國家審計體制運行狀態(tài)平穩(wěn)，結果良好，為改革開放和經(jīng)濟發(fā)展作出了的重要貢獻。但是，目前審計環(huán)境發(fā)生了深刻變化，以原有的政治和經(jīng)濟體制為基礎建立起來的審計體制，與新形勢的相容性和適應性相對削弱，其不足和缺陷不可避免地暴露出來。對現(xiàn)行審計體制實施改革與完善，推進審計事業(yè)深入發(fā)展，已成為廣大審計人員和社會各界的共識。近年來理論界和實務界對國家審計體制的改革進行了廣泛而深入的研究，完成一系列理論準備和方案論證；但是這些改革準備主要是針對中央審計機關的。地方審計機關如何實施改革，以及在國家審計體制改革中處于什么地位，發(fā)揮什么作用；地方審計體制改革與中央審計機關改革關系如何，彼此是否存在差異；改革方案究竟如何設計和實施，各地方之間是否允許存在差別或者體現(xiàn)出某些特色等等，都有必要作專門、系統(tǒng)和深入的研究論證。

　　二、我國地方審計體制的特征分析

　　不論什么國度，國家審計體制的建立都要體現(xiàn)統(tǒng)治者的意志，將審計列屬于國家政權結構中立法、司法或行政體系，并力圖與本國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展兼容或相互適應，從體制和制度上保持審計主體及行為的獨立性———這是國家審計體制的共性特征，我國也不例外。我國審計體制反映了我國基本國情，獨具若干本域化個性特征，主要是：（1）屬于行政型審計模式。我國國家審計機關隸屬于行政部門，在行政首長的領導下開展工作；以行政首長交辦的事項為首要任務，突出行政權威和行政手段，強調(diào)行政處理處罰，以行政權力作為驅(qū)動審計工作的主導力量等。（2）審計機關行使處理處罰權。審計機關具有對違反國家規(guī)定的財政、財務收支的行為和違反審計法的行為，采取審計處理和審計處罰措施的權力；這與西方各國國家審計存在重要差別，西方諸國國家審計只有檢查權和報告權，而沒有處理處罰權或者沒有直接的處理處罰權。（3）審計機關負責人的任免執(zhí)行與普通行政長官相同的任免程序。我國審計機關負責人的任免完全按照行政長官的任免程序，作為政府職能部門的負責人，其任期同于其他行政機關首長；而西方諸國大多將審計機關負責人同法院、檢察院院長一一并列入特殊任免人選，其任免的程序與普遍行政長官不同，其任期也普遍長于其他行政長官，不能隨意罷免，有的甚至是終身制。（4）審計機關普遍實行行政首長負責制的管理體制。審計機關負責人對審計機關工作負總責，對審計機關業(yè)務和行政決策提出主導性意見，在審計機關領導集體中具有特別權重；而西方各國審計機關較多采用相對獨立的分工負責制，內(nèi)部決策采用合議制（領導成員就決策方案經(jīng)過協(xié)商，形成一致意見）或表決制（以投票及少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決策）的議事和決策模式。

　　我國地方審計機關與中央審計機關血脈相承，不僅具有上述國家審計機關的幾乎全部的體制特征，而且還具有一些地方審計機關的特點，主要是：（1）審計體制的劃一性。地方審計體制參照中央審計體制，并將中央審計機關的體制復制到地方，即地方審計機關的隸屬關系、領導關系、報告關系和經(jīng)費關系等基本結構與中央審計機關如出一轍，其運行規(guī)律和管理模式基本無異，僅僅由于中央審計機關與地方審計機關行政層次的差異，才導致其管轄范圍和職責權限的不同。（2）雙重領導制。雙重領導體制是地方審計體制的明顯特性，而中央審計機關不存在“雙重”問題，因為國家審計署是最高審計機關，向國務院總理負責并報告工作，其責任關系是單向的；但是地方審計機關卻面臨著業(yè)務管理和行政管理的雙向領導，分別接受來自上一級審計機關和本級人民政府的指示，存在著發(fā)生矛盾的可能性。（3）審計經(jīng)費保障僅僅列入《審計法》和地方有關審計行業(yè)的法規(guī)和制度，而沒有列入《財政法》、《預算法》和其他有關財政部門的“本法”，因此對財政機關呈非剛性約束，這就使得有些地方（主要是市縣兩級機關）審計經(jīng)費（有的甚至是審計人員的工資）得不到基本保障。（4）地方審計機關面對更加復雜的審計環(huán)境。由于地方政治經(jīng)濟文化的差異，審計發(fā)展水平不平衡，加之現(xiàn)行審計體制的運行對地方行政首長的素質(zhì)及其對審計工作的重視、支持程度有較強的依賴，所以各地方審計體制運行機制有效性及其運行的結果存在著明顯差異，有的地方機關審計獨立性、“同級審”、兩個審計報告制度實施、審計處理處罰的落實等方面的問題和矛盾，顯得特別突出。

　　三、中央與地方審計體制改革分工與比較

　　中央審計機關與地方審計機關是兩個不同的層次，現(xiàn)行審計體制運行中存在的問題，既有共性問題，也有個性問題，改革謀求解決的體制問題有相同點，也有不同之處，因此，中央與地方審計機關在體制改革中聯(lián)系與分工并存，應遵循先中央后地方、大統(tǒng)一小差異、總體與局部兼顧的基本原則。

　　中央審計機關體制改革的著力點，主要應置于有關審計體制的法律和制度、審計運行機制、審計隸屬關系與報告關系、審計主體內(nèi)部職責權限和外部的橫向縱向關系等方面。具體包括：

　　系統(tǒng)回顧和總結我國近二十年審計體制運行狀況，確定其優(yōu)勢及成功經(jīng)驗，找出其缺陷與不足，分析現(xiàn)行審計體制與國家政治、經(jīng)濟、文化、管理制度的相容性和適應性，確立改革的基本對象和主體目標?，F(xiàn)行審計體制的優(yōu)勢是最大限度地突出了審計工作的主旋律———即圍繞政府中心工作，服從和服務于改革開放和社會主義經(jīng)濟建設事業(yè)這個大局，有利于在政府指導下開展審計工作，也有利于審計機關履行職責，這符合我國基本國情和黨的基本路線的要求；存在的不足是審計監(jiān)督的職責經(jīng)常受到各種阻礙難以落實到位，審計報告制度的實施受到一定制約，審計監(jiān)督的獨立性受到干擾，審計經(jīng)費得不到應有保障。因此在宏觀上說，審計體制改革的主要目標是改善審計的獨立性，完善審計監(jiān)督的有效機制，使審計監(jiān)督體制更加適應新的歷史時期我國政治經(jīng)濟發(fā)展的需要。

　　比較中外審計體制的模式，結合我國審計體制運行記錄，綜合世界各國審計體制變化的基本趨勢，決定我國審計體制改革的走向：選擇新的審計體制模式，還是保留原有體制的主體結構，實施改良和完善。西方各國立法型、司法型審計體制與其本國政治、經(jīng)濟、文化和歷史傳統(tǒng)相適應，有著肥沃的生存土壤和發(fā)展基礎；西方各國的審計體制經(jīng)歷了許多變異，不是通常人們所想象的純而又純“立法型”或“司法型”；我國審計體制改革不能盲目照搬西方審計體制的模式，強調(diào)“與國際慣例接軌”。我們應當借鑒和參考西方各國審計史上，審計體制的演變和發(fā)展的經(jīng)驗教訓，同時總結我國歷史上國家審計與行政監(jiān)察相結合的體制特色，在對現(xiàn)行審計體制的主流予以肯定的基礎上，選擇對現(xiàn)有審計體制的漸近改良的改革路徑。

　　確定體制改革的大政方針和中央審計機關改革的主體方案。主要解決國家審計體制改革的深度和廣度，改革目標實現(xiàn)的方式（一次性到位還是漸近式接近），本次改革的階段性目標，以后改革的后續(xù)時期和遞進性目標等改革政策和策略。國家審計體制改革的主體方案包括：提升審計機關的法律地位，調(diào)整國家審計機關領導關系、隸屬關系、報告關系，明確審計機關職責權限，對審計機關負責人的任免采取更嚴密的法定程序，完善審計經(jīng)費保障機制，健全審計機關抗干擾的機制，以從體制上保障審計監(jiān)督的獨立性等等。

　　審計體制改革實施后，對新體制與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、制度規(guī)章相抵觸的，由中央審計機關對其制訂的行政法規(guī)、準則、制度規(guī)章等進行修訂和調(diào)整；對有關立法機構制訂的法律法規(guī)，提請有關立法機關進行修訂或給予解釋。

　　通過審計體制改革，理順中央審計機關與地方審計機關、地方各審計機關之間以及審計機關本部與派出機構之間的職責關系，以利于各司其職、各負其責，形成國家審計內(nèi)部不同層次和不同主體的合理分工。要根據(jù)財政財務隸屬關系及國有資產(chǎn)監(jiān)管關系劃分審計管轄關系，根據(jù)審計管轄關系劃分審計職責權限。改革后上級審計機關對下級審計機關的業(yè)務領導從直接的項目管理轉變?yōu)橥ㄟ^制度政策與規(guī)范、確定一定時期的工作重點、檢查審計工作質(zhì)量、通報審計情況、傳遞審計信息、組織重大審計項目協(xié)作、為地方提供政策和業(yè)務咨詢等方式進行管理，對上下級審計機關存在的共同審計領域，應通過加強溝通與協(xié)調(diào)，以聯(lián)合和協(xié)同審計的形式解決。

　　解決審計體制改革涉及的其他問題，協(xié)調(diào)審計機關與其他部門的關系，為審計體制改革取得理想效果，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。如與審計體制改革相適應，審計機關內(nèi)部職能部門應作出相應的調(diào)整，精減內(nèi)部機構設置，增強其靈活性和便捷性；合并或簡化附屬機構（如信息中心、培訓中心、研究中心等），突出審計機關重點職能；處理好改革后與財政部門、紀律檢查機關、監(jiān)察部門及其他經(jīng)濟監(jiān)督、行政監(jiān)督部門的關系；完善內(nèi)部管理的基礎性工作，出臺相應的配套改革和管理措施，促進審計機關的業(yè)務水平、管理水平、工作效率和人員素質(zhì)水平的全面提升。

　　地方審計機關改革與此明顯不同，它不能解決審計體制帶有制度性和根本性的問題，而只能根據(jù)中央審計體制改革的基本走向和目標，結合本地方經(jīng)濟水平及審計事業(yè)發(fā)展狀況，有針對性地進行適應本地方政治經(jīng)濟形勢、有利于審計發(fā)展的改革。

　　地方審計體制改革應著力解決普遍存在的、并且長期困擾審計人員的體制問題，主要是：

　　雙重領導體制下存在的矛盾和困惑。由于地方審計機關隸屬于本級政府，審計機關的主要負責人的任免獎懲維系于政府，審計機關全體人員的“生計”也在地方政府掌握之中，這使得審計機關不得不面對來自各方面的干擾，且難以有效抗拒；經(jīng)常要進行兩難選擇，一方面要查處被審計單位的違法違規(guī)的財政財務收支問題，另一方面還要保護地方利益、促進地方經(jīng)濟發(fā)展，審計人員經(jīng)常不得不做出違心的選擇。實踐證明，地方審計機關難以跳出本級政府的“手心”，審計機關在監(jiān)督政府方面難以有所作為，加之由于缺乏審計干部的保護機制，審計主體獨立性大打折扣。通過體制改革，要明確地方審計機關的隸屬關系、領導關系和報告關系，解除審計人員的后顧之憂，建立審計人員保護機制，最大限度保障審計主體的獨立執(zhí)法，而不受外界侵擾。

　　理順上下級審計機關的關系，實現(xiàn)工作重點轉移。上級審計機關減少下達審計項目后，地方審計機關的工作機制應發(fā)生相應轉變，從被動完成上級下達的審計項目轉向主動服務于地方經(jīng)濟建設、加強對政府財政財務收支活動的監(jiān)督；從上級審計機關導演下級審計機關演出轉向地方審計機關自導自演；為此應在體制上明確地方審計機關的職責范圍，確定上一級審計機關的業(yè)務指導的權限和方式，特別應當指出上一級審計機關在下級審計機關審計工作受到外來干擾，其獨立性受到侵害所給予的保護和協(xié)助辦法，以及下級審計機關對共管審計項目的參與方式及管理模式，上下級機關之間審計質(zhì)量監(jiān)督和審計復議執(zhí)行程序等。

　　確保審計人員的執(zhí)法手段和必要的權威性。維持審計處理處罰權，是我國國家審計的重要特色，也是現(xiàn)階段審計執(zhí)法所不可缺少的手段，是審計權威性的重要標志。問題是審計體制改革后，是否有必要擴大審計的處理處罰權限和范圍，給審計人員更多的帶有司法強制性的監(jiān)督手段，以解決審計難、處理難、落實更難的矛盾，這是地方審計體制改革的難點之一。

　　解決審計經(jīng)費問題。通過改革，采取相對固定的經(jīng)費預算和撥付制度，改變各地方審計機關審計經(jīng)費“八仙過海，各顯神通”的自行謀取格局，使審計經(jīng)費制度化、規(guī)范化、剛性化，不為地方政府和財政部門領導人的素質(zhì)及重視程度所左右。

　　當然，各地方審計體制改革還會遇到許多具體情況和問題，如審計機關內(nèi)部機構的設置、審計人員的職數(shù)配備、審計監(jiān)督機制的運行環(huán)境問題等等，這些體制問題在各地方有不同的表現(xiàn)和原因，解決的方法不能一概而論，地方審計體制改革的模式也不能千篇一律；因此地方審計體制改革，在范圍、內(nèi)容、程序和方法上，存在著一定的差異性和復雜性，需要更充分的準備、更細致的工作、更多的時間投入、更多的關注和耐心。

　　四、地方審計體制改革方略及實施要點

　　地方審計體制改革應以現(xiàn)行審計體制為基礎，在現(xiàn)行法律法規(guī)的基本框架內(nèi)進行，對地方性政策法規(guī)的影響程度也應壓縮在最低限度；同時，地方審計體制改革應注意保持近些年來審計事業(yè)發(fā)展的良好勢頭，珍惜來之不易的審計發(fā)展大好形勢，減少改革可能帶來的震蕩，最大限度地利用現(xiàn)有審計資源和外界有利的條件，通過改革對現(xiàn)行審計體制進行補充、改進、完善和升級，確實使審計事業(yè)走上一個新、更高的發(fā)展平臺。

　　地方審計體制的改革應源于地方黨委和政府對審計體制的科學認識和定位，源于審計事業(yè)發(fā)展的自身要求，而不僅僅是上級審計機關的行政指令或自上而下的“統(tǒng)一行動”，不應是一種從眾行為和權宜之計。因此改革的啟動可以有早有遲，不必強求一致；條件不成熟的地方可以先等一等、放一放、看一看，積累力量，打好基礎，創(chuàng)造條件，確保審計體制改革的充分準備、成熟醞釀和一定的成功率。

　　加強對地方審計體制改革的指導。中央審計機關在自身體制改革的基礎上，總結改革的成功經(jīng)驗，供地方審計機關體制改革時借鑒和參考；對地方審計體制改革中可能遇到的問題和矛盾應作出預計，對改革固有的風險要及時提醒地方審計機關力行防范；對改革出現(xiàn)的阻力應作好思想和認識準備，對體制改革的實施程序、改革方案的論證、改革工作的領導等應做出相應的明細規(guī)則，供地方審計體制改革作指導或參考；但是這類指導與必須遵照的行政命令意義不同。地方審計體制改革應允許一定的自由度。

　　地方審計體制改革方案，可以由地方自己根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展的要求自行設計，允許在審計體制的基本框架下，在本級政府的領導和參與下，對現(xiàn)行地方審計體制的某些環(huán)節(jié)作一些變通或“微調(diào)”（如根據(jù)審計工作需要，在縣以下設立縣級審計機關的派出機構或?qū)徲嫹志?；對審計報告制度作出調(diào)整，除了向政府提交審計結果報告外，可同時向地方人大報告；對審計負責人的任免采取更為嚴格的程序，不得因?qū)徲嬘|怒地方領導或損傷地方利益而被免職；地方審計機關在一定范圍內(nèi)擁有向社會公布或向有關部門通報審計結果的權力等），以更好地貼近地方改革開放和經(jīng)濟建設事業(yè)。

　　地方審計機關可以聯(lián)合，以一個或幾個行政區(qū)劃為單位實施改革，也可以單獨實施改革，改革方案及論證過程應報上一級審計機關備案。

　　地方審計體制改革允許試點、分階段摸索、漸行推進。如對理論界和某些地方審計機關呼聲較高的地方審計體制垂直的改革方案（包括市級審計機關垂直到省和審計機關上垂一級），均可以在上級審計機關的指導和本級政府的支持下，在對正常審計工作不產(chǎn)生太大的影響的情況下，選擇一定的范圍、一定的時期進行試點，對其成功經(jīng)驗可以總結推廣，對失敗的教訓也應認真吸取，為以后改革提供借鑒和參考。

　　合理設定改革目標的希望值。對改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題不要回避，對改革的失敗不要懼怕，更不能輕易否定改革。要宣傳改革的意義，合理設定改革的目標和希望值，不能希望畢其功于一役，希望將審計工作出現(xiàn)的所有問題通過一次改革全部得以解決；審計工作中遇到的許多問題，有些并不是審計體制問題，也不是審計所特有的，所以希望審計體制解決眾多的社會、文化、傳統(tǒng)遺留的問題是不現(xiàn)實的，用這樣的眼光來苛求審計體制改革也是不科學的。

　　由于地方審計體制改革存在地區(qū)差異，所以信息溝通、資源共享，及時交流經(jīng)驗，取長補短，發(fā)現(xiàn)、分析和解決改革中帶有的共性和普遍性的問題，就顯得特別重要，可以使改革少走彎路，避免改革探索中的無用功和重復勞動，使改革立于更高的起點，節(jié)省改革的社會成本，取得更大的改革效益。理論界要激活有關審計體制改革的研究，為改革實踐提供理論支持和指導。

　　理論研究應務實求真，注重地方審計體制改革的特殊性，要減少空泛的規(guī)范性理論研究，提倡對現(xiàn)行審計體制運行結果的實證分析，減少對終極性審計體制模式的理論描述，提倡面對改革實踐、以現(xiàn)實為起點的、以解決實際問題為目標的實務性研究；減少閉門造車式地做理論文章，提倡深入實際的調(diào)查研究；減少理論觀點的淺層次分析，提供觸及本質(zhì)問題的深入研究———這也是審計體制改革不少缺少的重要內(nèi)容。