對于國家審計的職責，多數(shù)國家的慣例是把監(jiān)督公共財政、檢查公共賬目作為國家審計機關的最基本的職責。最高審計機關國際組織第一屆國際大會就確定了各國最高審計機關監(jiān)督政府資金與財產(chǎn)的地位，第八屆國際大會重點建議最高審計機關審計國家財政收入和支出。許多國家還通過各種法律明確規(guī)定了國家最高審計機關的基本職責。如美國的《預算與會計法案》規(guī)定了會計總署對公共資金收入、支出和使用的監(jiān)督檢查權；英國《國家審計法》規(guī)定，國家審計署的作用就是加強議會對公共資金使用的控制與監(jiān)督；日本《會計檢查院法》規(guī)定，國家收支決算要接受會計檢查院審查；法國規(guī)定審計法院負責國家公共賬目的審計；西班牙規(guī)定，審計法院的職能是對公共部門的財政活動進行監(jiān)督。從上述可以看出，公共財政資金及其賬目審計是各國國家審計機關的基本職責。

　　當然，由于公共資金收支活動范圍不同，各國的法律授權范圍不同，因而各國國家審計機關實際審計范圍也有差異。但其共性是：各國公共財政活動和公共賬目的審計都是審計機關的基本職責，直接承擔財政收支管理活動和使用財政資金的政府各部門都作為基本審計范圍。此外，接受財政撥款的其他公共機構（如教育、衛(wèi)生、社會保險、科研等）也都是審計范圍。在時間安排上，如果審計資源能滿足審計任務量的要求，就每年對審計對象審計一次；如審計資源不足，一般根據(jù)審計覆蓋面和審計資源制訂綜合計劃，以一定周期如3年或5年滾動執(zhí)行。在制訂計劃時對政府公共賬目實行年度定期審計，而對政府部門和機構以周期實行輪流審計。[4]

　　當前，我國的國家審計在計劃工作上有一定的盲目性，實行“全面開花，選擇重點”，沒有一個全盤統(tǒng)一的審計計劃，而是每年在其法定的職責范圍內(nèi)選擇一部分業(yè)務開展，致使許多審計對象多年不接受審計監(jiān)督，也使審計工作長期處于一種“隨意”的狀態(tài)，缺少系統(tǒng)性和剛性約束。

　　二、完善我國國家審計職責的幾點建議

　　（一）樹立正確的指導思想

　　隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟總量規(guī)模的擴大，需要審計的經(jīng)濟活動自然增加，而審計資源有限，要求隨著發(fā)展經(jīng)濟的速度增加審計力量還不太現(xiàn)實。因此只能主要考慮如何整合、充分利用現(xiàn)有的資源。審計機關要牢固樹立審計是加強國家權力制衡和民主法制建設的重要措施，對國家財政的審計實際上是對權力的制約和監(jiān)督的指導思想。通過審計可以促進部門依法理財、依法行政、依法分配和使用國家財政資金；促進財政管理水平和規(guī)范財政運行秩序；推進財政管理體制、分配體制、運行機制、法律法規(guī)的改革、健全、完善；提高財政資金使用效益，提高行政效率。審計機關應充分認清自己的地位和作用，大膽借鑒其他國家審計機關行之有效的經(jīng)驗，結合我國的實際情況，調(diào)整國家審計戰(zhàn)略，以監(jiān)督公共財政活動和公共賬目為審計基本內(nèi)容，兼顧與公共資金收支有關的其他經(jīng)濟活動。

　　對于國家審計體制的改革問題，目前有不同的觀點，比較流行的觀點是采用立法型的國家審計體制。但我們認為，我國的國情不同于西方國家，國有經(jīng)濟規(guī)模巨大，如何利用這部分資源，充分發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控方面的作用和能力，是關系到我國社會主義市場經(jīng)濟體制穩(wěn)定和完善的一個主要內(nèi)容，審計在這一過程中發(fā)揮著重要作用，發(fā)揮著穩(wěn)定器、校正器的作用。因此，審計體制完全照搬西方的某種類型都不太理想。比較理想的做法是建立主要為立法部門服務，同時也為政府服務的獨立的國家審計機構。在中央設置與最高人民法院、最高人民檢察院相平行的審計署，向全國人民代表大會及其常委會負責并報告工作，同時將國有經(jīng)營性資產(chǎn)的運營情況向國務院報告；地方設置相應的國家審計機構，向地方各級人民代表大會及其常委會負責。

　　這種體制的設置，既符合審計的理論，也有利于充分發(fā)揮審計機關的作用，因為我們國家人民代表大會是決策主體，政府是執(zhí)行主體，審計機關對政府公共資金的使用情況進行監(jiān)督，向人民代表大會報告審計結果，為決策服務。

　　審計體制的轉型，是需要一個醞釀、規(guī)劃和實施、磨合的過程，這些過程需要一定的時間。況且在目前審計框架內(nèi)，審計工作還有很多盲點，如何充分發(fā)揮審計的作用，是當前要解決的現(xiàn)實問題。對審計體制的改革，我們既不能操之過急，也不能裹足不前，應積極探索，逐步實踐。

　?。ǘ┌褜操Y金的收支審計作為國家審計的重點

　　我國憲法規(guī)定的國家審計的職責范圍是比較寬泛的，業(yè)務量非常大，然而國家能分配給審計機關的資源是有限的。國家審計要緊緊圍繞監(jiān)督公共資金這一基本職能，放棄那些不該管、管不了也管不好的事情。各級人大和政府應客觀地看待和評價審計工作，給國家審計有所為、有所不為的恰當定位，改正那種“萬能審計”的認識，積極支持審計部門依法履行職責，加強對審計履行法定職責情況的督查。國家審計機關必須在現(xiàn)有資源的條件下認真選定審計重點。對公共資金的監(jiān)督是國家審計的主要職責和永恒的主題。應將公共資金包括政府部門預算、政府安排的各種專項資金、社會保障和社會公共性建設項目、政府采購等作為審計重點，將預算執(zhí)行審計作為全年的工作項目進行安排，做好審計計劃和期中審計，確保在預算年度結束后能及時提出審計報告。同時也要將那些與財政收支有關的資金納入審計重點。[5]審計不應是選擇性的，而應該是年度必審，審計覆蓋面和審計內(nèi)容要完整，審計方式和結果要規(guī)范。要建立嚴格的質量控制和責任追究制度。

　　進一步擴大審計覆蓋面，逐步消除審計盲區(qū)。例如中央預算，目前一級預算單位只審計一部分，很多部門所屬二、三級預算單位沒有納入審計計劃之列，有些部門、單位長期缺乏審計監(jiān)督，使得財政預算審計缺少深度和廣度，很難對預算執(zhí)行情況給出一個全面、客觀、真實的評價，因此要逐步拓寬審計的覆蓋面，強化審計的約束力。一般使用公共資金都存在一個預算、申請及其批復、決算的問題，而作為主管部門，其批復的依據(jù)，必須經(jīng)過相應的審計部門的審查，把審計意見作為決算批復、預算批準的必備條件，使審計結果的體現(xiàn)形式統(tǒng)一，審計覆蓋面達到100%.

　　針對審計力量不足的問題，可考慮綜合利用我國現(xiàn)有的審計資源，但使用財政資金的審計管轄權屬于國家審計機關，與財政資金審計有關的活動，必須由國家審計機關統(tǒng)一組織。即使國家審計機關力量不足等原因不能直接審計，其審計工作也應由有管轄權的國家審計機關委托或授權，審計必須執(zhí)行同一準則，不能自行委托，不能不審計。

　　至于績效審計，西方發(fā)達國家已進行了大量、有益的嘗試，如有的國家較多開展綜合審計，將財務報表的真實性、合法性、效率性和效果性綜合考慮，能在同一次審計活動中同時較好地滿足真實、合法和效益三種目標，如加拿大的國家審計；美國自70年代起，財務審計一般只占15%以下，績效審計超過85%；[6]英國35%的國家審計資源用于績效審計。但我國目前的情況是審計資源有限，經(jīng)濟體制改革在深入之中，法制建設還不完善，有法不依的現(xiàn)象還較多，因此，應在堅持真實性、合法性審計的基礎上，適當開展績效審計的試點。因為真實性是基礎，合法性是基本要求，效益性是最終目的，它需要以真實性和合法性為基礎，并且是在這一基礎上的更高要求。在經(jīng)濟環(huán)境得到改善，審計的覆蓋面得到提高，財務數(shù)據(jù)的真實性達到很好的保證的基礎上，逐步拓展績效審計的范圍。

　　（三）弱化對國有企業(yè)的具體審計

　　目前我國國家審計機關的職責范圍基本上仍是1983年恢復國家審計時確定的范圍，但當時的經(jīng)濟環(huán)境是計劃經(jīng)濟體制，公有制經(jīng)濟占我國經(jīng)濟的絕對數(shù)量，再加上政企不分，法制不健全，無法可依、有法不依的現(xiàn)象比較嚴重，因此，對企業(yè)的審計一直作為整頓經(jīng)濟秩序，維護財經(jīng)法紀的一項重要手段，占用了國家審計機關的大量審計資源，而對國家財政資金的審計監(jiān)督?jīng)]有得到應有的重視。雖然這種審計力量的分配在當時的經(jīng)濟環(huán)境中起到了非常重要的作用，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和逐步完善，一方面考慮到包括國有經(jīng)濟在內(nèi)的市場多元利益主體對外編報的會計信息都需要接受審計監(jiān)督，且應當處于一個比較一致的審計環(huán)境；另一方面，國家審計機關沒有力量，也沒有必要陷入微觀經(jīng)濟主體的具體審計事務，所以國家審計應弱化對國有企業(yè)的審計，而是把大量的這類審計任務交由注冊會計師來承擔。

　　但考慮到我國是以社會主義公有制為主體的國家，國有資產(chǎn)數(shù)量巨大，如何運用好這部分資產(chǎn)，如何發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用，是我國經(jīng)濟改革的中心。因此，對國有經(jīng)營性資產(chǎn)的審計不應放棄，而應加強，做到年度必審。但考慮到國家審計的重點有所側重，而且更多的考慮是從宏觀調(diào)控的角度，對這部分審計可采取以下方法：一是堅持國家審計機關擁有審計權。二是國家審計機關每年根據(jù)需要抽審其中的一部分。三是除了國家審計機關抽審的企業(yè)外，其他單位每年對外編報的會計報表必須經(jīng)由注冊會計師出具審計意見，并報國家審計機關，以保證審計的全面覆蓋，消除審計盲點。在利用注冊會計師資源對國有企業(yè)審計時，應防止其為了經(jīng)濟利益的驅動，而“出賣審計意見”，可采取由國家審計機關認定審查國有企業(yè)的事務所資格，并要求其按照國家審計準則和質量標準進行審計工作，必要時還可以對其工作進行抽審[7].另一方面，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的健全與完善，國有資產(chǎn)出資人制度的建立，政府作為國有經(jīng)濟所有者的代表，負有對國有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理的義務；國有經(jīng)營主體自主經(jīng)營、自負盈虧。因此，對國有經(jīng)營性資產(chǎn)進行監(jiān)督，審計機關向所有者的代表———國有資產(chǎn)出資人報告審計結果，便于政府更好地實行對國有經(jīng)營性資產(chǎn)的管理。[8]

　?。ㄋ模┖侠斫M織經(jīng)濟責任審計，以及政府交辦的其他審計事項

　　經(jīng)濟責任審計可以對任職者的各種經(jīng)濟活動進行直接監(jiān)督和責任界定，對其職權的使用和職責的履行情況做出評價，為組織人事部門提供依據(jù)，在對權力的制約和監(jiān)督中發(fā)揮重要的作用。但目前這項工作的開展還存在一些不完善之處，一是工作的安排，審計機關自主性不大。二是審計結果的利用效果不大，有時候一些部門把這項工作變成了走過場。三是事后審計較多。四是具體操作評價標準較難確定。因此，國家、社會對這項工作的期望較高，但實際工作中相關部門重視不夠，其對權力制約的警示作用還不夠。隨著我國法制的進一步健全，審計覆蓋面的完善，具體的審計事項將會弱化，自然要強化對部門、單位負責人相關職責履行情況的審計。可以樂觀地預測，隨著審計制度的健全，市場機制的完善，有關部門、單位負責人的經(jīng)濟責任將在正常審計工作中得到體現(xiàn)。

　　而隨著審計制度的健全、審計職責剛性約束加強，政府臨時安排的事項也會越來越少，其程序會更加規(guī)范，審計機關的主要精力將放在法定工作上，審計職責也會更加強化。

　?。ㄎ澹┘皶r健全和完善審計法律法規(guī)，抓緊審計具體準則以及相關操作指南的制定、完善工作，使審計工作系統(tǒng)、規(guī)范、有序

　　由于審計監(jiān)督是一種特殊行為，既要加強審計執(zhí)法的約束，又要加強對審計行為的約束，維護審計監(jiān)督的嚴肅性，立法部門要重視對審計監(jiān)督的綜合立法工作，按法定程序及時修訂不適應發(fā)展要求的法律法規(guī)，做好相關法律的銜接工作，使審計工作有一個明確、規(guī)范、嚴謹?shù)姆森h(huán)境。但是由于相關法律的制定和修改有相對的滯后性，而審計環(huán)境又在不斷的變化之中，考慮到審計執(zhí)法的嚴肅性，在制定有關法律時，可授權國家審計主管部門在一定的條件下制定部門規(guī)章來彌補有關審計法律法規(guī)的不完善之處，規(guī)范審計行為，維護審計監(jiān)督的嚴肅性。

　　[參考文獻]

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　　[3]王淡濃。對新時期加強國家審計的幾點思考[J].中國審計，2003，（16）。

　　[4]李金華。審計理論研究[M].北京：中國審計出版社，2001.

　　[5]張乃炎。審計環(huán)境新變化及國家審計應對措施[J].審計與經(jīng)濟研究，2002，（6）。

　　[6]邢俊芳。接軌國際績效審計謀求中國審計發(fā)展機遇[J].中國審計，2003，（15）。

　　[7][8]王松華。重構我國國家審計體制的思考[J].生產(chǎn)力系統(tǒng)，2003，（3）。