印度政府審計中的公共投資項目審計

來源: 何飛燕編輯： 2008/08/04 10:47:46　　字體：大小

　　公共投資項目審計在印度政府審計中，歷史比較悠久，因他們把公共投資項目稱作公共工程，所以又叫公共工程審計，我們這里也就使用“公共工程審計”這個術(shù)語來研究這項工作。

　　一、審計機關(guān)的組織機構(gòu)、人員構(gòu)成和審計范圍

　　從歷史上看，從英國統(tǒng)治時期的1855年，印度就已設(shè)立了公共工程部門，專門負(fù)責(zé)民用和軍用建筑、灌溉、交通和鐵路工程。同時，人們已認(rèn)識到必須統(tǒng)一公共工程的賬戶系統(tǒng)并由獨立的專業(yè)公共工程審計師對這些賬戶進(jìn)行定期審計并為此作出了安排。

　　由于印度實行的是聯(lián)邦體制，由聯(lián)邦政府和邦政府組成，它們對所管轄區(qū)的事務(wù)具有特定的立法和行政權(quán)。關(guān)于審計，憲法規(guī)定設(shè)立一個統(tǒng)一機構(gòu)，由印度主計審計長領(lǐng)導(dǎo)，并委托其對聯(lián)邦政府和所有邦政府的賬戶進(jìn)行審計。主計審計長視情況將報告提交給總統(tǒng)或邦首腦，后者再將報告提交給總統(tǒng)或邦立法機構(gòu)。

　　公共工程一般由下列單位來實施：聯(lián)邦政府的各部委、邦政府的各部門、符合立法規(guī)定的法人團(tuán)體，以及按公司法注冊的政府公司。

　　按憲法頒布的《一九七一年主計審計長法》的規(guī)定（責(zé)職、權(quán)力和工作條件），凡政府部門、法人團(tuán)體和政府公司實施的公共工程的法定審計應(yīng)由印度主計審計長來執(zhí)行。主計審計長通過地區(qū)審計局的負(fù)責(zé)人履行其審計職責(zé)，后者是在主計審計長的指導(dǎo)下進(jìn)行審計的。負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府會計事項審計的地區(qū)審計局（審計局長）和負(fù)責(zé)邦政府會計事項審計的地區(qū)審計局（總會計師）都設(shè)置了專門從事公共工程審計的審計部門。

　　審計部門的人員是按批準(zhǔn)的編制招聘的。應(yīng)聘人員需參加職業(yè)培訓(xùn)，以便熟悉和掌握會計、審計以及公共工程審計方面的知識和技能。只有那些通過了部門考試并持有政府會計與審計文憑的人員才能晉升到初級監(jiān)督的職位。從事政府審計的更高層的管理人員是直接通過競爭性考試來招聘的，在晉升該職之前，他們應(yīng)參加強化的理論和實踐培訓(xùn)，包括公共工程審計和會計的培訓(xùn)。

　　培訓(xùn)學(xué)院為工作人員和初級監(jiān)督官員開設(shè)了關(guān)于審計和審計技術(shù)的新生培訓(xùn)班。

　　公共工程審計的范圍包括收支審計，供應(yīng)和存貨賬目審計。審計的目的除糾正錯誤的賬目以外，還包括：核對收入的真實性、完整性；審查支出的合法性、合規(guī)性和合理性，并評估其經(jīng)濟(jì)性、效益和效率；檢查供應(yīng)與存貨是否得到了真實的反映，手續(xù)是否得到了正確的實施，并指出控制系統(tǒng)中任何嚴(yán)重的缺陷；對撥款進(jìn)行審計等。

　　二、審計的內(nèi)容和審計程序

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　　印度對公共工程的管理主要是由中央政府和邦政府或中央直轄區(qū)的公共工程部門分別負(fù)責(zé)所轄區(qū)內(nèi)的公共工程，如建筑物、道路、橋梁和灌溉工程的設(shè)計、建設(shè)和維護(hù)。公共工程部門設(shè)有不同的分支機構(gòu)，分別負(fù)責(zé)不同類型的工程，如灌溉、道路、建筑物、公共衛(wèi)生和其他工程等。另外，還有負(fù)責(zé)特殊工程和項目的專門分支機構(gòu)，每個分支機構(gòu)由一名總工程師領(lǐng)導(dǎo)，并配有助手，包括：指定領(lǐng)域的官員、管理工程師和執(zhí)行工程師，他們的職責(zé)和地域分工均十分明確。

　　公共工程管理工作也有一定的程序。公共工程部門下設(shè)局，每個局由一名管理工程師領(lǐng)導(dǎo)，局下設(shè)處，每個處由一名執(zhí)行工程師領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)分工的不同，如設(shè)計、建筑等，可設(shè)立特別局或處。建設(shè)大型項目時，可設(shè)立一個專門組織來負(fù)責(zé)，由項目辦公室領(lǐng)導(dǎo)，項目辦公室也設(shè)有總工程師、管理工程師和執(zhí)行工程師。項目辦公室設(shè)有財務(wù)和會計部，由財務(wù)顧問和總會計師領(lǐng)導(dǎo)，其作用與內(nèi)審師相當(dāng)，主要執(zhí)行單位是處，由執(zhí)行經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，又稱處長，處長下面是處會計師，他們都熟悉會計和財務(wù)規(guī)則。

　　部門程序規(guī)定任何工程或項目在開工之前，必須獲得行政、技術(shù)和財務(wù)部門的批準(zhǔn)。行政審批說明行政管理部門已正式同意工程由公共工程部門來承辦。這種審批由使用部門根據(jù)公共工程部門編制的暫行概算和計劃綱要來辦理，至于個別項目的行政審批則以其技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性報告為依據(jù)。

　　在初步概算和計劃綱要或項目報告的基礎(chǔ)上，公共工程部門再編制出提款的詳細(xì)規(guī)定和概算。為了編制切實可行的概算，應(yīng)對工程各類工種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)度和工程的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格作出規(guī)定。公共工程部門的決策機構(gòu)應(yīng)保證工作質(zhì)量令人滿意，以滿足用戶的需求；并且以現(xiàn)有技術(shù)、物資和人力來確保工程技術(shù)的可靠性，只有具備上述條件，才能進(jìn)行技術(shù)審批，之后，在資金來源有保證的情況下，才可進(jìn)行財務(wù)審批。因此，只有在技術(shù)可靠，資金來源有保障的情況下，工程或項目才能上馬。

　　在招標(biāo)、投標(biāo)評估和接受投標(biāo)方面，公共工程部門也制定出詳細(xì)的程序，以便通過承包商實施工程。為了確保工程中有良好的協(xié)作關(guān)系和對工程的監(jiān)督，同時也為了保護(hù)政府的利益，部門守則對部門官員和契約人的工作關(guān)系做了規(guī)定，在政府會計的全盤計劃中，已對公共工程會計系統(tǒng)做了規(guī)定。盡管政府會計一般采用收付實現(xiàn)制，但在公共工程部門的會計中，在處理一些特殊類別的會計事項時，則同權(quán)責(zé)發(fā)生制適當(dāng)結(jié)合起來運用，以便確保更好地控制財務(wù)。公共工程部門的會計系統(tǒng)為下列事項定期提供信息處理：將項目成本控制在批準(zhǔn)的概算內(nèi)；材料管理；協(xié)調(diào)管理；協(xié)調(diào)支付給合同各方的款項；給政府的回扣等。

　　公共工程部門直接實施工程或?qū)⒐こ涛薪o承包商實施。只有在下列情況下，公共工程部門直接負(fù)責(zé)工程的實施，主要出于下列考慮：

　　——由于工程地點偏僻，承包人對此不感興趣；

　　——由于工程的特殊性，承包人缺乏這方面的專業(yè)知識；

　　——投標(biāo)費用過高；

　　——屬于小修、小維護(hù)的工程。

　　工程的資金由有關(guān)的各級政府在它們各自的年度預(yù)算中列出。公共工程部門的工程都已列入“五年計劃”和“年度計劃”的規(guī)劃中，工程開支由計劃委員會審批。各級政府根據(jù)批準(zhǔn)的支出編制各自的預(yù)算并把資金撥給各項工程，對于那些計劃外的維修工程，其預(yù)算款項按部門概算撥給以保障資金的來源。

　　（二）審計公共工程的內(nèi)容和程序

　　對公共工程審計的范圍和內(nèi)容主要是由印度主計審計長決定。只有事后審計由印度審計部完成。由于時間和人員限制，審計部不可能對每個會計事項都去進(jìn)行詳細(xì)檢查，而一般是采用分層抽樣法對不同類型的會計事項進(jìn)行檢查。抽查量在主計審計長簽發(fā)的機密文件中已有規(guī)定。

　　在印度，主計審計長也被授權(quán)負(fù)責(zé)各邦政府的賬目編制。為此，公共工程處將原始賬目遞交總會計師。公共工程審計分兩階段進(jìn)行——中央審計和地方審計。這兩個階段是相輔相成的。依據(jù)審計辦公室收到的文件和原始賬目，對會計事項進(jìn)行的審計叫做“中央審計”。收到的文件包括公共工程處的每月賬目，主管部門關(guān)于工程的批文，財務(wù)撥款批文（預(yù)算規(guī)定）和主要合同的復(fù)印件，對那些重要的批文和采購合同進(jìn)行審查時，往往需要索取部門的案卷，以便進(jìn)行更為詳細(xì)的檢查。

　　中央審計通常系合規(guī)審計。

　　關(guān)于工程的中央審計包括下述要點：

　　——支出授權(quán)的充分性；

　　——賬目科目分類的正確性；

　　——賬務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的遵循情況；

　　——支出是否屬于資金規(guī)定的范圍。

　　構(gòu)成賬目和會計事項基礎(chǔ)的原始賬目和其他賬本及記錄均保存在執(zhí)行部門的辦公室。主計審計長有權(quán)檢查這些辦公室，以便證實上述原始記錄是否保存完好。在被審單位的辦公室對記錄進(jìn)行的檢查稱為“地方審計”。地方審計的同期和時限視工程的性質(zhì)和價值，中央審計期間發(fā)現(xiàn)的問題和其他因素而定。地方審計的年茺計劃由每個審計局領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)主計審計長的批示提前制定，通常由3～4人組成的審計小組每年對基建處和項目處進(jìn)行就地審計。

　　地方審計涉及下列方面：

　　——工程的詳細(xì)概算是否根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)編制；

　　——工程的圖紙、設(shè)計和規(guī)格是否基于最初的測試和調(diào)查；

　　——招標(biāo)及對其的審查和受標(biāo)是否符合有關(guān)規(guī)定；

　　——是否有正確的工程測量記錄；

　　——竣工工程的數(shù)量是否與批準(zhǔn)的概算相符；

　　——是否按工程數(shù)量和合同規(guī)定付給簽約人款項；

　　——收入賬目、存貨與庫存平衡是否得到正確維持；按標(biāo)準(zhǔn)，存貨余額是否合理。

　　有些項目由專門的項目組織負(fù)責(zé)實施。這類項目的審計一般由項目管理局所在地的地方審計局執(zhí)行。雙重事后審計體系應(yīng)運而生。

　　主計審計長關(guān)于公共工程審計的詳細(xì)批示為審計計劃提供了框架。審計任務(wù)按工程的各類工種在一定時間內(nèi)完成。制度規(guī)定必須保存好已完成的審計任務(wù)的書面記錄，即工作底稿。每一級的審計都應(yīng)接受上一級的監(jiān)督和檢查，以確保規(guī)定的程序得以遵守，需經(jīng)審計或檢查的文件按規(guī)定受到了檢查。

　　直到20世紀(jì)50年代末，印度政府審計仍主要局限于檢查是否遵循資金規(guī)定和其他規(guī)章，以及支出是否合理。當(dāng)時對有關(guān)的會計事項進(jìn)行財務(wù)審計、撥款審計合規(guī)合法和恰當(dāng)性審計后，證明這些審計在檢查不正當(dāng)?shù)?、違規(guī)的鋪張浪費的支出中，效果顯著。在實施一系列龐大支出的發(fā)展計劃和項目后，發(fā)現(xiàn)在審計中，無法對每個會計事項進(jìn)行充分的逐項檢查，為此，審計有必要檢查項目和規(guī)劃是否得以實施，實施情況是否有效，并且收到了預(yù)期的效益，據(jù)此，審計范圍必須擴(kuò)大，主計審計長應(yīng)有選擇地對某些項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、效益和效果審計。

　　三、審計的結(jié)論，即審計報告

　　中央審計和地方審計對所選項目得出的審計意見以及檢查報告初稿都要送交部門官員，以便征求他們的意見并得到他們的認(rèn)可。

　　在聽取意見的基礎(chǔ)上，對審計意見進(jìn)行檢查。尚未解決的重要意見應(yīng)考慮列入主計審計長的報告。

　　選擇審計報告材料的指導(dǎo)原則：

　　——列出違反法規(guī)、規(guī)定或法令的案例以及其他已經(jīng)給或?qū)⒔o公共資金帶來損失的案例；

　　——系統(tǒng)不太重要的違規(guī)問題，這些問題表明財務(wù)控制或行政管理中存在共同缺陷。它們可以系統(tǒng)檢查的方式進(jìn)行正確評論。如果政府已采取充分的補救措施，則無需再提建議；

　　——判斷違紀(jì)總是或造成損失的案例的重要性時應(yīng)考慮工程規(guī)模的大小和工程實施的條件；

　　——對被告有利的已判決的案例不予提及；

　　——通常不報告過去的案例。

　　在起草審計報告時，最重要的準(zhǔn)則就是讓事實說話。采取客觀的評價方式，用事實和數(shù)據(jù)精心編制審計報告。

　　報告的顯著特點應(yīng)該是準(zhǔn)確、明晰、目的明確。

　　聯(lián)邦政府的審計報告由主計審計長提交給印度總統(tǒng)再由總統(tǒng)轉(zhuǎn)交議會。邦政府的審計報告應(yīng)提交給邦首席部門，再由他轉(zhuǎn)交邦立法機構(gòu)。