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圍繞財(cái)政體制改革 積極探索深化財(cái)政審計(jì)

來(lái)源: 楊春林 編輯: 2008/07/31 11:22:55  字體:

  財(cái)政審計(jì)是審計(jì)工作永恒的主題,當(dāng)前,財(cái)政審計(jì)工作就是要順應(yīng)財(cái)政體制改革的新形勢(shì),進(jìn)一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,以促進(jìn)、完善公共財(cái)政制度,規(guī)范預(yù)算管理,硬化預(yù)算約束和提高財(cái)政資金使用效益為目標(biāo),切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督,在查處各類違紀(jì)違規(guī)行為,規(guī)范財(cái)政管理,促進(jìn)增收節(jié)支,防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),為政府的宏觀決策服務(wù)等方面發(fā)揮重要作用。結(jié)合當(dāng)前財(cái)政審計(jì)的實(shí)際情況,圍繞財(cái)政體制改革,積極探索深化財(cái)政審計(jì)談幾點(diǎn)看法。

  一、財(cái)政取得的主要成績(jī)和財(cái)政改革情況

 ?。ㄒ唬┴?cái)政取得的主要成績(jī)

  1.財(cái)政收入不斷躍上新臺(tái)階。近些年來(lái),財(cái)政收入連續(xù)跨過幾大步,不斷躍上新的臺(tái)階,1999年財(cái)政收入突破1萬(wàn)億元大關(guān),2003年突破2萬(wàn)億元大關(guān),達(dá)到21715億元;2005年突破3萬(wàn)億元大關(guān),達(dá)到31628億元,平均每年以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng),年均遞增18.7%。重慶也和全國(guó)一樣,直轄以來(lái),財(cái)政收入每年以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng),2000年突破100億元,2003年突破200億元,2004年突破300億元,2005年達(dá)到395億元。

  2.相機(jī)抉擇穩(wěn)健財(cái)政政策。相機(jī)抉擇就是在某些情況下由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì),相應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出和稅收,盡快消除經(jīng)濟(jì)波動(dòng),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)。一是通脹時(shí)實(shí)行緊縮政策;二是通緊時(shí)實(shí)行擴(kuò)張政策;三是總量平衡時(shí)實(shí)行中性政策。從1993年開始,我國(guó)實(shí)施了三次大的宏觀調(diào)控,有效發(fā)揮了財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中的作用。一次是1993年—1997年,為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹,實(shí)施了適度從緊的財(cái)政政策;二次是1998年—2004年,針對(duì)亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的有效需求不足和通貨緊縮趨勢(shì)等問題,實(shí)施了積極的財(cái)政政策;三次是從2005年開始,針對(duì)供求總量大體平衡、結(jié)構(gòu)問題和體制問題日益突出的情況,實(shí)施了穩(wěn)健的財(cái)政政策,采取的主要措施是:

  控制赤字:2005年安排3000億元,比上年減少192億元,赤字率由2.5%降至2%,長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行由1100億元降到800億元。

  調(diào)整結(jié)構(gòu):適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和國(guó)債項(xiàng)目資金投向結(jié)構(gòu),采取區(qū)別對(duì)待,有保有壓,有促有控。

  推進(jìn)改革:一是將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費(fèi)型增值稅;二是加快推進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅兩法合并工作,外資企業(yè)稅負(fù)比內(nèi)資企業(yè)低10個(gè)百分點(diǎn)左右;三是繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革;四是進(jìn)一步完善出口退稅機(jī)制;五是繼續(xù)完善收入分配、社會(huì)保障、教育和公共衛(wèi)生四項(xiàng)制度;六是支持國(guó)有企業(yè)和金融體制等改革。

  增收節(jié)支:強(qiáng)化收入征管,促進(jìn)財(cái)政增收;提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性,促進(jìn)財(cái)政節(jié)支。

 ?。ǘ┴?cái)政改革不斷深化

  近年來(lái),隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,傳統(tǒng)的財(cái)政管理模式正加快向公共財(cái)政制度轉(zhuǎn)變,部門預(yù)算、政府采購(gòu)制度全面推行,國(guó)庫(kù)集中收付和綜合財(cái)政預(yù)算制度逐步建立,財(cái)政體制改革不斷深化。這里主要介紹兩種改革。

  1.部門預(yù)算制度改革

  一是改革預(yù)算形式,一個(gè)部門一本預(yù)算,財(cái)政內(nèi)部預(yù)算安排切塊到各業(yè)務(wù)司,如農(nóng)業(yè)部,所有預(yù)算安排都?xì)w財(cái)政部農(nóng)業(yè)司管。一個(gè)部門有多少錢,過去說不清楚,現(xiàn)在一目了然了。

  二是改革預(yù)算編制方法,采取收入支出分類編制。如基本支出:工資、獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼按實(shí)有人數(shù)核定,日常公用經(jīng)費(fèi)12個(gè)項(xiàng)目按文件規(guī)定核(公用經(jīng)費(fèi)按部門編制核定),大型租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等放到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)里面,如業(yè)務(wù)費(fèi)。下一步還要實(shí)行實(shí)物費(fèi)用定額預(yù)算,現(xiàn)在已經(jīng)制訂了一些單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),如物管費(fèi)、電梯維護(hù)費(fèi)、車輛等。編制原則:綜合預(yù)算原則,項(xiàng)目類型就是基本建設(shè)項(xiàng)目、行政事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目、其他項(xiàng)目。

  三是深化收支兩條線改革。納入管理的中央有40個(gè)部門,預(yù)算外資金都納入了財(cái)政專戶管理。

  四是規(guī)范預(yù)算編制程序,采取“二上二下”四個(gè)階段。

  五是逐步推行了預(yù)算績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。

  六是加強(qiáng)基礎(chǔ)工作,如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的了解核實(shí)、行政事業(yè)單位的資產(chǎn)清理、電算化技術(shù)的運(yùn)用。

  2.政府收支分類改革

  政府收支分類,就是對(duì)政府收入和支出進(jìn)行類別和層次劃分,以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動(dòng)。財(cái)政部從1999年開始準(zhǔn)備,歷時(shí)6年,2005年1月至8月選擇交通部、科技部等6個(gè)中央部門以及天津、河北等5個(gè)省市進(jìn)行改革試點(diǎn),經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),2007年1月1日開始執(zhí)行。

  第一,改革的必要性

    一是原有科目不能直接、清晰地反映政府職能活動(dòng)。我國(guó)原預(yù)算支出類、款、項(xiàng)科目主要是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行分類的,把各項(xiàng)支出劃分為行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等等。這種分類方法使政府究竟辦了什么事在科目上看不出來(lái),政府的很多重點(diǎn)工作支出如農(nóng)業(yè)、教育、科技等都分散各類科目中,形不成一個(gè)完整的概念。由于科目不清晰、不透明,導(dǎo)致政府預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行說不清”。二是缺乏完整統(tǒng)一的支出體系,不利于做細(xì)做實(shí)政府預(yù)算,科目設(shè)置比較粗。三是涵蓋的范圍比較窄,沒有包括預(yù)算外收支和社會(huì)保障基金收支。四是統(tǒng)計(jì)口徑與國(guó)外有很大差別,不利于與國(guó)外進(jìn)行宏觀比較。因此世界貨幣基金組織曾經(jīng)多次要求我國(guó)要進(jìn)行政府收支分類改革。

  第二,改革的主要內(nèi)容

  改革后的政府收支分類主要由以下三部份構(gòu)成:收入分類、支出功能分類、支出經(jīng)濟(jì)分類。

  收入分類:主要反映政府的收入來(lái)源和性質(zhì)。設(shè)類、款、項(xiàng)、目四級(jí)6大類、49款、354項(xiàng)、700多目。具有三個(gè)特點(diǎn):一是擴(kuò)大了涵蓋范圍,增加了預(yù)算外收入、社?;鹗杖?;二是用非稅收入代替了世行的其他收入;三是增加了分析功能。

  支出功能分類:更加清晰地反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)。設(shè)類、款、項(xiàng)三級(jí)17類、172款、1152項(xiàng)。按政府職能活動(dòng)分類,包括一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育等,完成某項(xiàng)職能發(fā)生的費(fèi)用。特點(diǎn):一是分類項(xiàng)目完整;二是分類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,如教育經(jīng)費(fèi)在教育中反映,特別直觀;三是科目設(shè)置明細(xì);四是便于國(guó)際交流;五是充分考慮國(guó)情,如科技分類。

  支出經(jīng)濟(jì)分類:主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。設(shè)類、款兩級(jí)12類98款,如工資福利支出。特點(diǎn):一是自成體系;二是充分細(xì)化,充分滿足了細(xì)化部門預(yù)算的要求;三是科目廣泛。

  3.深化財(cái)政改革的方向

 ?。?)要明確財(cái)政職能定位,就是說,財(cái)政是干什么事的。古時(shí)候,把財(cái)政職能定位為“養(yǎng)事養(yǎng)兵養(yǎng)廉”,養(yǎng)事就是養(yǎng)官,養(yǎng)兵就是國(guó)防,養(yǎng)廉就是保證政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)?,F(xiàn)在財(cái)政基本職能是三條:一是配置公共資源;二是分配社會(huì)財(cái)富;三是參與宏觀調(diào)控,主要是采取財(cái)政政策和稅收。歸納起來(lái)財(cái)政職能就是提供公共產(chǎn)品,彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。

 ?。?)要有進(jìn)有退,具體來(lái)講就是要做到:兩個(gè)取消、兩個(gè)退出、兩個(gè)加強(qiáng)、三個(gè)確保?!皟蓚€(gè)取消”就是要堅(jiān)決取消各種制度外的收支,不納入預(yù)算的各種收支,堅(jiān)決取消地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政:“兩個(gè)退出”就是堅(jiān)決從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出,如財(cái)政拿錢修機(jī)場(chǎng)、部門用預(yù)算資金投資辦企業(yè)。要逐步從經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位退出,如文藝團(tuán)體、開發(fā)性的事業(yè)單位:“兩個(gè)加強(qiáng)”就是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入,農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè),美國(guó)和西歐對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是最多的。要加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)、科技領(lǐng)域的投入,比如東風(fēng)大卡車就是當(dāng)時(shí)國(guó)家支持的科技創(chuàng)新開發(fā)項(xiàng)目,現(xiàn)在質(zhì)量、性能是世界第一,主要是出口:“三個(gè)確?!本褪且_保政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)資金的保障,確保最低收入人群的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的保障,確保社會(huì)公益事業(yè)的需要。

 ?。?)要完善制度。首先要完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是要明確目標(biāo),到底解決什么問題:二是要調(diào)整結(jié)構(gòu),加大一般性轉(zhuǎn)移支付,減少專項(xiàng)補(bǔ)助;三是加大橫向轉(zhuǎn)移支付,進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其次是要統(tǒng)一國(guó)家稅收。甲地與乙地、國(guó)企與民營(yíng)企業(yè)征收稅賦標(biāo)準(zhǔn)要一樣。第三,要統(tǒng)一國(guó)家預(yù)算。一是所有財(cái)政收支都應(yīng)納入預(yù)算管理,這是國(guó)際慣例,世界上大部分國(guó)家都是這樣規(guī)定的;二是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算定額、預(yù)算口徑都應(yīng)統(tǒng)一;三是要實(shí)行預(yù)算與執(zhí)行分離,成立政府預(yù)算局。

  二、財(cái)政預(yù)算和財(cái)政管理中存在的主要問題

  (一)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行有待于進(jìn)一步規(guī)范

  1.預(yù)算仍然不細(xì)化,科目設(shè)置不清晰。比較粗,不能形成一個(gè)完整的概念,比如行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等科目的設(shè)置,也是人大反映最多的問題,人大對(duì)預(yù)算審查起來(lái)非常困難,無(wú)法審查。

  2.沒有一個(gè)合理的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和定額。標(biāo)準(zhǔn)和定額是一個(gè)要害問題,由于沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn),同樣是公務(wù)員,同樣是履行國(guó)家職能的機(jī)關(guān)單位,財(cái)政安排的資金差額卻非常大。關(guān)鍵原因就是很多科目沒有標(biāo)準(zhǔn),實(shí)物指標(biāo)沒有定額,如用車、用房、物管、綠化、房屋維修等。還有很多標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際,還有的根本沒有標(biāo)準(zhǔn),造成部門之間占有的公共資源不一樣,預(yù)算很難審查。

  3.不公開,透明度不高?,F(xiàn)在很多地方的預(yù)算是不完整的,還有很多資金沒有進(jìn)入預(yù)算,如預(yù)算外資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付資金、超收安排的資金等。同時(shí),每年預(yù)算的調(diào)整幅度也很大,由于不公開、不透明就導(dǎo)致財(cái)政分配權(quán)力發(fā)生了轉(zhuǎn)移,預(yù)算本應(yīng)經(jīng)政府同意,人大批準(zhǔn)后由財(cái)政執(zhí)行,但由于預(yù)算不透明、比較粗,人大無(wú)法進(jìn)行審查,再加上又有很大一部份資金沒有納入預(yù)算,人大、政府的權(quán)限都受到一定程度的影響。

  4.預(yù)算剛性不夠,調(diào)整隨意性大。

 ?。ǘ┺D(zhuǎn)移支付有待于改革和規(guī)范

  1.缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定。每年國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付資金占了整個(gè)財(cái)政支出資金的近50%,但卻沒有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定,現(xiàn)在安排的依據(jù)僅憑《預(yù)算法》中一句話,“補(bǔ)助地方支出”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

  2.現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和比例不合理。2005年全國(guó)轉(zhuǎn)移支付14413萬(wàn)億,其中稅收返還3758億,加上原體制補(bǔ)助358億,占36%,中央對(duì)地方財(cái)力補(bǔ)助3812億(一般性轉(zhuǎn)移支付1122億),占33%,專項(xiàng)撥款3517億,占31%。由于稅收返還占了三分之一還多一點(diǎn),越富的地方由于原來(lái)基數(shù)大,返還越多,越窮的地方由于原來(lái)基數(shù)小,返還越少,造成地區(qū)之間差距越來(lái)越大。專項(xiàng)撥款比例太大。

  3.項(xiàng)目資金安排隨意性大。專項(xiàng)撥款這一塊,項(xiàng)目設(shè)置過多過濫,有260多個(gè)大項(xiàng),400多個(gè)小項(xiàng),從立項(xiàng)到撥款都不規(guī)范,隨意性大,審批都是上級(jí)掌握,因此造成地方拼命向上跑,主要就是爭(zhēng)???。

  (三)有些財(cái)政資金使用效益不高,擠占、侵占、損失浪費(fèi)比較嚴(yán)重

  其體表現(xiàn)在:一是行政成本高,2005年我國(guó)行管費(fèi)占一般預(yù)算支出12.9%,文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等事業(yè)費(fèi)又有相當(dāng)部份用于行政管理支出,重要因素是人太多,吃得太多。二是資金閑置分散情況比較嚴(yán)重。如中央129個(gè)一級(jí)預(yù)算單位,通過清理盤點(diǎn),結(jié)存資金達(dá)600多億。同時(shí),資金分散,不能辦大事,如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付260多個(gè)大項(xiàng),400多個(gè)小項(xiàng),落實(shí)到項(xiàng)目平均一個(gè)項(xiàng)目只有1000多萬(wàn)。三是損失浪費(fèi)比較嚴(yán)重,預(yù)期目標(biāo)達(dá)不到。存在著質(zhì)量隱患、不能發(fā)揮作用的國(guó)家投資項(xiàng)目不下1/4.四是擠占、挪用專項(xiàng)資金還比較嚴(yán)重。

  (四)對(duì)財(cái)政資金使用效益缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)體系,監(jiān)督比較薄弱

  (五)法律法規(guī)不健全,沒有真正做到依法辦事

  一是法律法規(guī)不健全。相當(dāng)部份主體稅種沒有法律規(guī)定。征什么稅,什么標(biāo)準(zhǔn),必須經(jīng)人大立法。又比如財(cái)政應(yīng)當(dāng)有法律規(guī)定,有一個(gè)預(yù)算法,但政府掌握的錢遠(yuǎn)大于四塊,應(yīng)包括稅收、資本收益、專項(xiàng)收入、其他收入等,但現(xiàn)在各地除了稅收和基金外,其他收入未反映,政府性融資、預(yù)算外收入、基金、稅收各占1/4,但納入預(yù)算的有些地方只占1/3,有2/3沒有納入預(yù)算管理,法律不完善。沒有規(guī)定基金、政府債務(wù)等要進(jìn)入預(yù)算盤子。

    二是執(zhí)法不嚴(yán),有法不依。比如稅收征管,按照稅法規(guī)定是應(yīng)收盡收,不收過頭稅。而現(xiàn)在是計(jì)劃征收,每年都有一個(gè)稅收計(jì)劃,納入預(yù)算編制,各地都按計(jì)劃征稅,完成了計(jì)劃是有稅不征,沒有完成計(jì)劃是無(wú)稅也要征。沿海現(xiàn)在征到7成算不錯(cuò)了,西部各省市到年底還在為完成計(jì)劃而奮斗,形成企業(yè)貸款交稅。審計(jì)署曾對(duì)788戶企業(yè)進(jìn)行了調(diào)查,一半的企業(yè)完成了任務(wù)不讓繳,1/3的企業(yè)交過頭稅。

  三、深化財(cái)政審計(jì)的思考

 ?。ㄒ唬┴?cái)政審計(jì)所取得的良好成績(jī)和積累的初步經(jīng)驗(yàn)

  這些年,財(cái)政審計(jì)取得了良好的效果,積累了一些初步的經(jīng)驗(yàn),有幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題要回顧一下:

  一是財(cái)政審計(jì)是永恒的主題,這個(gè)問題非常重要,與我國(guó)的憲法、審計(jì)法是一致的,憲法、審計(jì)法總是把財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)放在第一位。與國(guó)際上世界各國(guó)的情況也是一致的,世界上任何一個(gè)國(guó)家,國(guó)家審計(jì)有各種不同職能,但有一點(diǎn)是一樣的,那就是對(duì)政府財(cái)政進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是一樣的。如果不對(duì)財(cái)政進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)就沒有存在的必要。中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)從1983年成立以來(lái)就沒間斷過財(cái)政審計(jì)。

  二是財(cái)政“同級(jí)審”是中國(guó)財(cái)政審計(jì)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。1994年審計(jì)法頒布以后,財(cái)政審計(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期,開展“同級(jí)審”,才真正發(fā)揮了審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督本級(jí)政府財(cái)政的作用,這是一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折。

  三是提出財(cái)政審計(jì)實(shí)行收支并重轉(zhuǎn)為以支出審計(jì)為主。這是在2001年前后提出的,這也是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變。過去,財(cái)政審計(jì)以收入為主,以“上審下”為主,現(xiàn)在逐步轉(zhuǎn)向收支并重以支出審計(jì)為主,以“同級(jí)審”為主。這是財(cái)政審計(jì)一個(gè)重要的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。為什么這樣?作為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)更多的要關(guān)心納稅人交給政府的錢是怎樣花的,使用的效果怎么樣,這也是社會(huì)更關(guān)心的一個(gè)問題。

  四是積極探索財(cái)政資金使用效益的審計(jì)。不僅要關(guān)心財(cái)政資金的真實(shí)合法,而要更多的關(guān)心財(cái)政資金的使用效果、效益怎么樣,把財(cái)政資金的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)結(jié)合起來(lái),就提高了財(cái)政審計(jì)的層次和水平。

  五是最近提出,為了適應(yīng)人大常委會(huì)的要求,為了認(rèn)真貫徹新修改的審計(jì)法,財(cái)政審計(jì)要突出“整體性、宏觀性、效益性、建設(shè)性”。這是新的歷史條件,新的形勢(shì)下對(duì)財(cái)政審計(jì)提出的新要求。

  以上是20年來(lái)財(cái)政審計(jì)所走的路子,經(jīng)過指導(dǎo)思想,工作重點(diǎn)的變化,概括起來(lái)主要是這些變化。這些變化,他是由我國(guó)財(cái)政體制改革,審計(jì)相關(guān)法律的變化而變化的,也是根據(jù)人大和社會(huì)不同時(shí)期需求而變化的,而這種變化是非常必要的,體現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)深化發(fā)展的過程,體現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)在層次和水平上的不斷提高,認(rèn)真總結(jié)20年來(lái)財(cái)政審計(jì)初步的基本經(jīng)驗(yàn),特別是指導(dǎo)思想上的變化非常重要。關(guān)于財(cái)政審計(jì)取得的主要成效成果:

  一是促進(jìn)了財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范,這是財(cái)政部門和社會(huì)各界都認(rèn)可的。

  二是促進(jìn)了深化財(cái)政體制改革,如細(xì)化部門預(yù)算、改革完善轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)行政府采購(gòu)制度等,都是與審計(jì)機(jī)關(guān)不斷提出意見和建議相關(guān)的。細(xì)化部門預(yù)算審計(jì)署連續(xù)提了5年,提一次有時(shí)還不行,就必須反復(fù)提、反復(fù)講,改革不是一件容易的事情,轉(zhuǎn)移支付98年前后就開始提,改革難度比細(xì)化部門預(yù)算更難;

  三是加強(qiáng)了對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì),提高了部門預(yù)算執(zhí)行的管理水平;

  四是加強(qiáng)了專項(xiàng)資金審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查,促進(jìn)了專項(xiàng)資金作用的發(fā)揮,如扶貧資金、移民資金、社保資金、教育資金等,這些資金的使用都是關(guān)系到老百姓的切身利益的;

  五是開展了效益審計(jì),提高了財(cái)政資金使用效益,特別是對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì),節(jié)約了大量財(cái)政資金。

  (二)財(cái)政審計(jì)面臨的新挑戰(zhàn)

  1.人大的要求越來(lái)越高。七、八年前向人大常委會(huì)作報(bào)告反映問題,信息量很大,人大評(píng)價(jià)都很高。最近兩年來(lái),人大常委會(huì)關(guān)心的問題是為什么屢查屢犯,怎樣從體制機(jī)制上去解決,怎樣從總體上對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)一些敏感問題,如財(cái)政超收怎樣使用的等等也要求我們審計(jì),這些要求是不過份的,因?yàn)閲?guó)外一般都是審決算。新修改的審計(jì)法第四條明確規(guī)定,今后向人大常委會(huì)的報(bào)告,主要是報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況,對(duì)人大常委會(huì)關(guān)注的問題要在報(bào)告中給予回答,這個(gè)難度是很大的,對(duì)我們是一個(gè)很大的挑戰(zhàn),是個(gè)難題。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行怎樣報(bào)告,是一個(gè)新的課題,說明人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的思路和目的在一定程度和層面上是一個(gè)很大的提高。中國(guó)有個(gè)特點(diǎn)叫上行下效,地方人大也可能提出這些問題,作為地方審計(jì)機(jī)關(guān),要提前作好準(zhǔn)備。

  2.社會(huì)期望值越來(lái)越高,這對(duì)我們也是一個(gè)挑戰(zhàn)。一個(gè)是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題,現(xiàn)在這方面社會(huì)呼聲很強(qiáng),支出結(jié)構(gòu)怎么調(diào)整,我們也要關(guān)注。今年開始,財(cái)政支出有很大的一部分向農(nóng)村傾斜、向“三農(nóng)”傾斜,將來(lái)我們的審計(jì)工作重點(diǎn)也要向這方面逐步轉(zhuǎn)移。圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),審計(jì)如何發(fā)揮作用?現(xiàn)在要進(jìn)行調(diào)查研究,總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)。還有財(cái)政赤字結(jié)構(gòu)問題,還有醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等問題,都是社會(huì)所關(guān)注的。第二個(gè)問題是財(cái)政管理體制問題。現(xiàn)在一些部門集權(quán)太多,管得太細(xì),造成地方向上跑,不跑不行,大項(xiàng)目要跑,小項(xiàng)目也要跑,要回去的錢很多沒有進(jìn)入預(yù)算,直接分散到一些部門,哪個(gè)部門跑都有錢,如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、城建,還有下一步的糧食等,這些問題社會(huì)上很關(guān)注,部門和地方權(quán)力和義務(wù)不對(duì)稱,審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中要保持清醒頭腦,要妥善處理這些問題,多為基層考慮。

  3.體制、隊(duì)伍素質(zhì)和外部環(huán)境還存在不少困難和問題。審計(jì)體制有一定局限性,隊(duì)伍素質(zhì)與政府、人大對(duì)審計(jì)工作的要求,與任務(wù)還不相適應(yīng),外部環(huán)境有些地方好一些,有些地方還有很多困難。

 ?。ㄈ┥罨?cái)政審計(jì)的基本思路

  1.加強(qiáng)學(xué)習(xí),強(qiáng)調(diào)“四性”。要特別注意加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和總體情況的學(xué)習(xí)和把握;要比較系統(tǒng)地學(xué)習(xí)財(cái)政知識(shí),加強(qiáng)培訓(xùn),加強(qiáng)實(shí)踐,逐步積累經(jīng)驗(yàn),提高財(cái)政審計(jì)工作水平。

  今后財(cái)政審計(jì)要強(qiáng)調(diào)和突出“四性”:一是整體性,要從總體上去把握,總體上對(duì)同級(jí)預(yù)算執(zhí)行要有一個(gè)基本的評(píng)價(jià),主要成績(jī)是什么,主要問題在什么地方,如果不從總體上去進(jìn)行評(píng)價(jià),人大是不滿意的;二是宏觀性,要注意關(guān)心全局性的問題,比如涉及國(guó)家宏觀政策方面的問題、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題,縣鄉(xiāng)債務(wù)問題等等,從全局的角度研究一些總體性的問題,選一些課題進(jìn)行一些審計(jì)調(diào)查,如最近開展的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的調(diào)查,主要是對(duì)稅收政策利弊進(jìn)行分析,最近還選擇對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、規(guī)模進(jìn)行審計(jì)調(diào)查,調(diào)查不是找問題,是掌握總體性的情況;三是效益性,效益審計(jì)重點(diǎn)要放在財(cái)政資金上,我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注財(cái)政資金的使用效益;四是建設(shè)性,通過財(cái)政審計(jì),要為政府的決策提出意見和建議。我們不是金口玉言,有的建議要提好多年才能引起領(lǐng)導(dǎo)重視,不是說一下就解決了,關(guān)鍵是要堅(jiān)持,只要你覺得是對(duì)的,就要敢于提出來(lái),敢于堅(jiān)持。

  2.要把各類審計(jì)有效地結(jié)合起來(lái)。財(cái)政審計(jì)是一個(gè)整體,不是各干各的,必須把各種、各類審計(jì)有效地結(jié)合起來(lái)。

  一是要把源頭搞明白。源頭在哪?源頭就在財(cái)政部門、發(fā)改委。財(cái)政資金支出這一塊在財(cái)政門;基本建設(shè)投資支出這一塊在發(fā)改委,這兩個(gè)部門掌握了整個(gè)財(cái)政資金分配的源頭。源頭搞清楚了,你心中才有全局。審計(jì)一定要把財(cái)政部、發(fā)改委的作為財(cái)政審計(jì)的重中之重來(lái)安排,各地也要把源頭把握住,要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、發(fā)改委組織管理預(yù)算的情況進(jìn)行審計(jì)。

  二是解決主渠道問題。財(cái)政資金的流動(dòng),主渠道是各部門,特別是有資金分配權(quán)的部門。有的部門掌握的資金很多,有的幾十億,有的幾百億,審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持守土有責(zé),加強(qiáng)監(jiān)督,總體把握,突出重點(diǎn),如果不這樣,幾年后出現(xiàn)大的問題那就是失職。

  三是要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金管理和使用情況。要解決末端問題,要組織一些專項(xiàng)的審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查,下一步要把重點(diǎn)放在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村上,加強(qiáng)涉農(nóng)資金的審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查,如農(nóng)村水利工程、河道建設(shè)、公路建設(shè)、垃圾處理等,國(guó)家沒有投入是不行的。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一項(xiàng)艱巨任務(wù),怎樣把國(guó)家投入的這一塊錢用好,對(duì)這些專項(xiàng)資金使用的效果是我們審計(jì)機(jī)關(guān)需要關(guān)注的,特別是地方審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)監(jiān)督涉農(nóng)資金一定要堅(jiān)持實(shí)事求是、不要死摳法規(guī)和部門規(guī)章,如修公路資金,只要這個(gè)錢是用在修公路上,不要管他是縣道、鄉(xiāng)道還是村道,縣上有個(gè)統(tǒng)籌安排問題?!叭r(nóng)”方面的專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目多,情況比較復(fù)雜,如果死摳部門規(guī)定是要出問題的,因?yàn)橛行┮?guī)定并不一定符合基層的實(shí)際情況,要回答是什么?為什么?就是為什么這樣做?怎么樣?就是結(jié)果怎么樣,是不是有利于發(fā)展?有沒有造成損失浪費(fèi)?越到基層越要堅(jiān)持實(shí)事求是,從實(shí)際出發(fā)??h一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)今后要更多的面向“三農(nóng)”。

  四是要關(guān)注效益。第一是要關(guān)注基本建設(shè);第二是要關(guān)注老百姓的切身利益的問題,如今年開展的住房公積金審計(jì)調(diào)查,這是關(guān)系到廣大職工的切身利益問題,今后要在這些方面多搞些審計(jì)調(diào)查。第三是要關(guān)注專項(xiàng)資金,要加強(qiáng)財(cái)政資金的效益審計(jì)。

  3.關(guān)于財(cái)政審計(jì)走什么路的問題。

  一是要走中國(guó)自己的路,中國(guó)特色之路。要從自己的實(shí)際情況出發(fā),學(xué)習(xí)別人的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),走自己的路。各地要從實(shí)際情況出發(fā),選擇好自己的重點(diǎn)。

  二是要走能走之路。要走的路很多,要做的事也很多,如果做不了硬去做,肯定效果不好,還是要從實(shí)際出發(fā),選一些力所能及的深化財(cái)政審計(jì),提高財(cái)政審計(jì)水平的事去做。

  三是要走上坡路,不能倒退,總是要不斷前進(jìn)?,F(xiàn)在有些地方?jīng)]有把財(cái)政審計(jì)作為審計(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)抓好,對(duì)本級(jí)總體情況把握、投入力量都是不夠的,所以要整合各種資源,各種力量,把財(cái)政審計(jì)這個(gè)龍頭抓好,包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),說到底主要也是財(cái)政審計(jì),各地要認(rèn)真總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn),把各地財(cái)政審計(jì)工作做得更好。

  四、財(cái)政審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)

  具體講,就是要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”,一是從為政府財(cái)政管理服務(wù)向?yàn)槿舜髮?duì)預(yù)算審查監(jiān)督服務(wù)轉(zhuǎn)變。目前人大對(duì)財(cái)政的監(jiān)督要由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變,要實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變,必然借助審計(jì)這支力量,必然對(duì)審計(jì)提出新的要求。二是從單純的財(cái)政收支合法審計(jì)向預(yù)算審計(jì)和績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變;更多的應(yīng)當(dāng)關(guān)注各個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行情況,關(guān)注部門專項(xiàng)資金績(jī)效的情況;三是從手工審計(jì)向計(jì)算機(jī)審計(jì)轉(zhuǎn)變。

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