固定資產(chǎn)投資審計是審計工作的重點(diǎn)之一，經(jīng)過20年的洗禮，而今作為審計界最活躍的元素之一，取得了累累碩果，并日益呈現(xiàn)勃勃生機(jī)和活力。通過投資審計，規(guī)范投資行為，促進(jìn)投資管理，提高投資效益，從微觀入手，從宏觀著眼，及時反饋真實(shí)、可信的審計信息，為黨和政府決策服務(wù)。隨著我國投融資體制的改革和加入WTO，投資領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況、新問題，審計機(jī)關(guān)和審計人員需要審時度勢，主動應(yīng)對，分析新情況，解決新問題?！墩憬医ㄔO(shè)項(xiàng)目審計辦法》的頒布實(shí)施，浙江的投資審計工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。因此，要加強(qiáng)對投資審計的理論研究，給投資審計以準(zhǔn)確的定位，理順投資審計與財政預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)系，以利于投資審計的深入開展。

　　一、固定資產(chǎn)投資審計的定位問題

    跨入二十一世紀(jì)，固定資產(chǎn)投資審計迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，將進(jìn)入一個大的發(fā)展時期。國家審計機(jī)關(guān)投資審計如何定位，是擺在投資審計工作者面前的重要課題。只有定位清晰、準(zhǔn)確，投資審計事業(yè)才能更好地發(fā)展。

　　目前關(guān)于投資審計的定位眾說不一。有人認(rèn)為投資審計的作用主要是加強(qiáng)建設(shè)資金管理，因此審計重點(diǎn)應(yīng)該是資金和財務(wù)收支；也有人認(rèn)為投資審計主要是為政府節(jié)約財政支出，因此重點(diǎn)應(yīng)放在工程造價審計上。前者帶有一定的片面性，后者混淆了政府審計和中介服務(wù)的界限。把投資審計列為財政審計的重要組成部分亦值得商榷，因?yàn)橥顿Y審計的專業(yè)性特別強(qiáng)，與其他審計形成了較大的區(qū)別。

　　明確投資審計的定位，應(yīng)當(dāng)考慮：

　　（一）定位要與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向相適應(yīng)。這是審計監(jiān)督服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的要求。投資在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。1998年以來，國家實(shí)施積極的財政政策，加大了固定資產(chǎn)投資力度，加強(qiáng)了對國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展具有決定性作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到2002年，國家共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，集中建設(shè)了一大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，全社會固定資產(chǎn)投資平均每年增長約15％，投資每年拉動經(jīng)濟(jì)增長1.5至2個百分點(diǎn)。堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需的方針，繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，是今后一個時期我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基本取向。因此，投資審計的任務(wù)會更重，作用更明顯。

　?。ǘ┒ㄎ灰c體制改革方向相適應(yīng)。公共財政體制的建立，投資的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域?qū)l(fā)生變化，財政性建設(shè)資金將主要投向公共工程；投融資體制改革后，投資的方式、主體會發(fā)生變化，融資方式趨向市場化，投資主體呈現(xiàn)多元化，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的速度加快，政府性投資將主要起引導(dǎo)作用，資金投向的范圍會更廣、更多元；與之相適應(yīng)，政府管理項(xiàng)目的觀念方式、所依據(jù)的法規(guī)制度也正在發(fā)生較大的變化。因此，投資審計的重點(diǎn)要明確，模式要創(chuàng)新。

　?。ㄈ┒ㄎ灰c社會客觀需要相適應(yīng)。投資領(lǐng)域還存在一些不可忽視的問題亟待規(guī)范：低水平重復(fù)建設(shè)較為普遍、損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重、建設(shè)市場秩序不規(guī)范甚至混亂、違法犯罪現(xiàn)象時有發(fā)生、投資效益差、投資效率低等。社會各界對這些問題的關(guān)注度不斷上升，對審計的期望也很高，要求投資審計不僅要會查問題，而且要能分析問題，審計后要能回答：國家、地方的投資政策和法規(guī)是否完善，執(zhí)行情況如何，存在哪些問題，對改進(jìn)這些問題有什么建議；政府相關(guān)部門的投資監(jiān)管是否到位，工程建設(shè)領(lǐng)域里產(chǎn)生這樣或那樣的問題，乃至嚴(yán)重的違法犯罪，根源又是什么；從整體和局部、長遠(yuǎn)和近期來分析項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益究竟怎樣，有無重復(fù)、浪費(fèi)，有無結(jié)構(gòu)、布局不合理，有無過度超前或滯后等等。因此，投資審計的力度要加大，層次要提高。

　　基于上述認(rèn)識，我們認(rèn)為：公共工程是今后政府投資的核心內(nèi)容，社會關(guān)注的焦點(diǎn)之一，積極財政政策的實(shí)施、公共財政體制的建立、各項(xiàng)建設(shè)管理制度的完善會加速公共工程投資模式的形成，所以，公共工程將成為投資審計的重點(diǎn)內(nèi)容。當(dāng)然，公共工程投資模式的正式形成有一個過程，現(xiàn)階段投資審計還要做好以下幾個方面的工作：

　?。ㄒ唬┴斦A(yù)算執(zhí)行情況審計與國家建設(shè)項(xiàng)目審計相結(jié)合。財政性建設(shè)資金形成固定資產(chǎn)產(chǎn)生效益，需要經(jīng)過分配、撥付、使用等環(huán)節(jié)。財政預(yù)算執(zhí)行情況審計與國家建設(shè)項(xiàng)目審計相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)把一個具體的建設(shè)項(xiàng)目納入宏觀的財政范疇，審計可以從宏觀著眼，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議。財政性建設(shè)資金的預(yù)算分配是投資管理的龍頭，也是宏觀經(jīng)濟(jì)管理的一個重要手段，必須加強(qiáng)審計監(jiān)督，這就要求投資審計的關(guān)口前移。要通過預(yù)算分配環(huán)節(jié)的審計，分析財政性建設(shè)資金的投資分配原則是否符合國家投資政策、投資規(guī)模是否在人大批準(zhǔn)的預(yù)算之內(nèi)、投資結(jié)構(gòu)是否合理、投資分配的內(nèi)控制度是否健全有效，從宏觀上掌握預(yù)算執(zhí)行的總體情況，促進(jìn)財政性建設(shè)資金配置效率的提高。

　?。ǘ┤鎸徲嬇c突出重點(diǎn)相結(jié)合。突出重點(diǎn)是保證審計質(zhì)量、出“精品”的關(guān)鍵。投資審計突出重點(diǎn)，就要圍繞黨委政府工作的中心，圍繞社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中反映出來的、社會各界普遍關(guān)注的問題來開展工作，突出對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)資金的審計。具體而言，審計的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是數(shù)量大、影響大、關(guān)系到公眾切身利益的投資項(xiàng)目，包括：關(guān)系社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；關(guān)系社會可持續(xù)性發(fā)展的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；關(guān)系社會生活質(zhì)量的社會公共服務(wù)性領(lǐng)域。

　　（三）工程審計與財務(wù)審計相結(jié)合。建設(shè)項(xiàng)目固有的特點(diǎn)決定了投資審計的內(nèi)容不僅包括財務(wù)收支審計，而且包括工程審計。工程審計實(shí)際上就是建設(shè)管理全過程的審計，包括：有無違反基本建設(shè)程序；建設(shè)規(guī)模和投資有無超概；土地使用及政策處理情況如何；有無按規(guī)定進(jìn)行設(shè)計、施工、監(jiān)理及設(shè)備材料采購的招投標(biāo)；工程價款的結(jié)算支付是否真實(shí)等。工程審計與財務(wù)審計相結(jié)合，有利于提高審計的深度。隨著招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制等工程管理制度與國際接軌，國家規(guī)范建設(shè)行為的法律、法規(guī)進(jìn)一步完善，工程審計的力度需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　?。ㄋ模┱鎸?shí)性、合規(guī)性、效益性審計相結(jié)合。開展投資績效審計是投資審計發(fā)展的必然趨勢。投資審計要在真實(shí)性、合規(guī)性審計的基礎(chǔ)上，評價項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益是否達(dá)到項(xiàng)目可行性研究報告、設(shè)計文件提出的預(yù)期指標(biāo)，深入分析投資績效未達(dá)標(biāo)的原因，揭示項(xiàng)目在投資決策、投資管理上的深層次、共性問題，有針對性的提出審計建議，積極發(fā)揮審計在國家宏觀調(diào)控中的重要作用。

　?。ㄎ澹┍O(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合。審計監(jiān)督是審計法明確規(guī)定的國家審計的職能，最終目的是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，監(jiān)督與服務(wù)是相統(tǒng)一的，監(jiān)督越到位，服務(wù)作用越明顯。投資審計不僅要嚴(yán)格依法審計，加大對投資領(lǐng)域重大違法違規(guī)問題的查處力度，而且要提高層次，研究分析投資領(lǐng)域在制度上、機(jī)制上存在的問題，對這些問題進(jìn)行深刻揭露，促進(jìn)投資管理，健全法規(guī)制度，通過監(jiān)督體現(xiàn)服務(wù)。

　　二、固定資產(chǎn)投資審計的范圍問題

    《中華人民共和國審計法》第二十三條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督”?！吨腥A人民共和國審計法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定“接受審計監(jiān)督的國家建設(shè)項(xiàng)目，是指以國有資產(chǎn)投資或融資為主的基本建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)改造項(xiàng)目。與國家建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計、施工、采購等單位的財務(wù)收支，應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督”。因此，固定資產(chǎn)投資審計圍繞“國家建設(shè)項(xiàng)目”開展審計工作。據(jù)此，固定資產(chǎn)投資審計從最初僅僅對建設(shè)項(xiàng)目的資金使用與管理進(jìn)行審計監(jiān)督，發(fā)展到目前對整個建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理、財務(wù)管理、投資管理進(jìn)行全方位審計；對建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到設(shè)計、施工、竣工等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；對建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益進(jìn)行評價，審計內(nèi)容不斷拓展。審計的對象不僅包括具體的國家建設(shè)項(xiàng)目，而且包括掌管建設(shè)資金的政府主管部門。

　　1998年以來，國家宏觀經(jīng)濟(jì)模式發(fā)生了深刻變化，國家開始實(shí)施積極的財政政策，投融資體制改革繼續(xù)深化，融資方式趨向市場化，投資主體呈現(xiàn)多元化，極大地刺激了固定資產(chǎn)投資的增長。從項(xiàng)目上看，實(shí)際上包括了財政預(yù)算安排的建設(shè)項(xiàng)目、各項(xiàng)政府性收費(fèi)和建設(shè)性基金安排的建設(shè)項(xiàng)目、預(yù)算外資金專項(xiàng)安排的建設(shè)項(xiàng)目、由政府擔(dān)保的國內(nèi)外建設(shè)貸款和社會集資款建設(shè)的項(xiàng)目、國家政策性銀行貸款安排的建設(shè)項(xiàng)目，投資審計面臨著任務(wù)量激增，而審計力量又不足的問題。投資審計一方面要充分利用社會審計和內(nèi)部審計力量，另一方面應(yīng)適當(dāng)收縮戰(zhàn)線，控制審計范圍，根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)在性質(zhì)確定審計對象，改變投資審計的重點(diǎn)。

　　隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公共財政體制的建立，投資的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域?qū)l(fā)生變化，財政性建設(shè)資金將主要投向公共工程，投資審計也應(yīng)適時轉(zhuǎn)變模式。公共工程審計模式符合國際慣例，符合我國市場經(jīng)濟(jì)體制的取向。由于公共工程一般只能由政府來實(shí)施，也比較難以引入競爭機(jī)制。選擇公共工程審計作為國家審計機(jī)關(guān)的投資審計模式，無疑是我國市場經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。因此建立公共工程審計模式已是當(dāng)前審計實(shí)踐迫切需要解決的重要課題。目前，市政工程作為公共工程的主要組成部分，也逐漸融合非國有的資金，包括民間資金，而以是否為“國有”來確定投資審計的范圍已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，并將束縛投資審計的發(fā)展，這種情況對投資審計的范圍提出了挑戰(zhàn)。投融資體制改革后，投資主體多元化，民間資本也以更快的速度進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如杭州灣跨海大橋總投資118億元，民間資本所占比例已經(jīng)過半。今后，政府性投資將主要起引導(dǎo)作用，資金投向的范圍會更廣、更多元。而許多非國有投資的基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目該審而不能審，從而成為地方政府處理的難點(diǎn)和老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)。《審計法》所定義的國家建設(shè)項(xiàng)目審計概念已不能涵蓋它當(dāng)初想要包括的內(nèi)容。投資審計有必要根據(jù)形勢的發(fā)展，順應(yīng)公共財政體制的建立，按照公共工程的思路來規(guī)范國家建設(shè)項(xiàng)目，調(diào)整國家建設(shè)項(xiàng)目審計的內(nèi)容，更新投資審計的方式方法。

　　從審計機(jī)關(guān)內(nèi)部分工看，投資審計是一個更宏觀、更全面的概念，資金與項(xiàng)目審計相結(jié)合才能解決投資審計問題。投資審計的對象不僅包括具體的國家建設(shè)項(xiàng)目，而且包括掌管建設(shè)資金計劃、撥付權(quán)的政府主管部門；審計范圍不僅包括建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，而且包括專項(xiàng)資金的籌集、管理、使用情況；重點(diǎn)審計內(nèi)容不僅包括財政財務(wù)收支，還包括建設(shè)項(xiàng)目的工程造價和工程建設(shè)管理。只有資金與項(xiàng)目審計相結(jié)合，才是一個完整的投資審計。

    三、國家建設(shè)項(xiàng)目審計與專項(xiàng)建設(shè)資金審計的關(guān)系問題

    固定資產(chǎn)投資審計既包括國家建設(shè)項(xiàng)目審計，也包括專項(xiàng)建設(shè)資金審計，它們是固定資產(chǎn)投資審計的兩個重要方面，但目前兩者沒有很好地結(jié)合起來，存在著脫離現(xiàn)象。一方面，由于審計管轄權(quán)的制約造成資金審計和項(xiàng)目審計相脫離，如對于中央專項(xiàng)資金的審計主要由審計署負(fù)責(zé)，而該資金投入的項(xiàng)目主要由地方各級審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計；另一方面，部門之間的不同分工也造成了專項(xiàng)資金審計與項(xiàng)目審計相脫離，如交通、建設(shè)、水利等部門內(nèi)的專項(xiàng)資金主要是由各專業(yè)審計部門進(jìn)行審計，而沒有放到整個投資審計的范疇內(nèi)。

　?。ㄒ唬╉?xiàng)目審計和資金審計都是固定資產(chǎn)投資審計的重要組成部分。由于國家建設(shè)項(xiàng)目審計范圍相對較為明確、問題相對較為集中，所以目前各級審計機(jī)關(guān)的固定資產(chǎn)投資審計主要都是以項(xiàng)目審計的方式進(jìn)行。同時，隨著投融資體制的轉(zhuǎn)變，專項(xiàng)建設(shè)資金審計在固定資產(chǎn)投資審計中也將發(fā)揮越來越重要的作用。另一方面，資金審計和項(xiàng)目審計在諸如資金來源、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容和審計對象等許多方面都各有側(cè)重?？梢哉f它們一個是宏觀審計，一個是微觀審計；一個是面上的審計，一個是點(diǎn)上的審計；一個是廣度上的審計，一個是深度上的審計。與項(xiàng)目審計相比，專項(xiàng)審計調(diào)查具有機(jī)動靈活、涉及面廣、宏觀性強(qiáng)等特點(diǎn)，有利于各級領(lǐng)導(dǎo)及時了解情況，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題。

　?。ǘ﹫?jiān)持以資金為主線。由于投資審計是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，既涉及到國家宏觀調(diào)控政策，又涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革，直接涉及到中央與地方、部門與單位的利益關(guān)系和廣大人民群眾的切身利益。所以，充分發(fā)揮固定資產(chǎn)投資審計的優(yōu)勢和職能作用，實(shí)現(xiàn)宏觀服務(wù)層次上的突破，是固定資產(chǎn)投資審計發(fā)展的一個基本趨勢。而針對國家建設(shè)項(xiàng)目所進(jìn)行的審計，往往只是著重從項(xiàng)目本身去評價項(xiàng)目的可行性和效益性，僅注重了單一項(xiàng)目而忽略了固定資產(chǎn)投資的整體性問題。所以，應(yīng)樹立整體、宏觀意識和全局觀念，充分認(rèn)識資金審計的重要性，做到跳出審計談經(jīng)濟(jì)，圍繞經(jīng)濟(jì)搞審計。要實(shí)現(xiàn)審計觀念由就審計論項(xiàng)目向就審計論投資結(jié)構(gòu)、效益、調(diào)控政策轉(zhuǎn)變，由項(xiàng)目審計向資金審計轉(zhuǎn)變，促進(jìn)規(guī)范投資行為，落實(shí)調(diào)控措施。通過一個項(xiàng)目的審計，一批項(xiàng)目的審計，一個方面的審計，來揭示投資存在的深層次、共同性的問題。

　?。ㄈ╉?xiàng)目審計是資金審計的基礎(chǔ)。在充分認(rèn)識到專項(xiàng)資金審計的重要性的同時，我們還必須認(rèn)識到國家建設(shè)項(xiàng)目審計是投資審計的重要組成部分，必須通過建設(shè)項(xiàng)目審計，才能揭示出財政資金在投資方面存在的問題。另外，由于項(xiàng)目審計具有接觸面大、信息多、資料實(shí)等優(yōu)勢，所以資金審計必須從這一基礎(chǔ)出發(fā)，立足微觀、著眼宏觀，對審計資料作出全面系統(tǒng)的分析，才能從宏觀與微觀的結(jié)合中得出某一時期該地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的宏觀結(jié)論，才能全面評價資金用于國家建設(shè)項(xiàng)目支出的效果及為以后的財政收支安排決策提供可靠的依據(jù)，從而切實(shí)有效的加強(qiáng)宏觀調(diào)控。所以，采取以資金為主線，以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，資金審計與項(xiàng)目審計相結(jié)合的方式，能真正做到從宏觀著眼，微觀入手，促進(jìn)項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目建設(shè)單位加強(qiáng)建設(shè)資金和建設(shè)項(xiàng)目的管理，充分發(fā)揮國家建設(shè)資金的使用效益，有利于增強(qiáng)投資審計工作的深度。同時有利于統(tǒng)一配置審計資源，有利于集中力量，突出重點(diǎn)，深入揭示重點(diǎn)行業(yè)在建設(shè)資金管理和使用中的突出問題，分析深層次的原因，有針對性地提出審計建議，實(shí)現(xiàn)從微觀入手、服務(wù)于宏觀調(diào)控的目的。

　　四、在投資審計中積極探索

    績效審計開展投資績效審計是投資審計發(fā)展的必然趨勢。從國外看，績效審計叫“三E”（Efficiency、Effectiveness、Economics）審計。英國國家審計署主要開展績效審計，即對政府部門和公共機(jī)構(gòu)的財政、財務(wù)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益進(jìn)行監(jiān)督。英國績效審計的主要目的是向議會提供關(guān)于收入、支出及資源管理中主要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益的獨(dú)立信息、證明意見及建議，主要目標(biāo)是尋求提高績效的途徑并鼓勵和幫助被審計單位采取必要的措施以改進(jìn)系統(tǒng)及控制措施。加拿大把專項(xiàng)審計調(diào)查與績效審計結(jié)合起來，同時利用社會力量進(jìn)行審計。美國從20世紀(jì)70年代起，財務(wù)審計一般不足15％，績效審計占85％以上。經(jīng)濟(jì)效益是我們從事一切經(jīng)濟(jì)活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。全國和全省經(jīng)濟(jì)工作會議都提出要把經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的一個重點(diǎn)。隨著我國改革開放由粗放型轉(zhuǎn)向集約型和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，社會大眾日益關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益問題。加入WTO無疑加速了這一進(jìn)程。審計機(jī)關(guān)在加強(qiáng)財政財務(wù)收支審計的同時，應(yīng)根據(jù)客觀需要逐步開展績效審計。

　　從審計業(yè)務(wù)的發(fā)展角度看，投資審計要積極拓展績效審計新領(lǐng)域。這是提升投資審計層次，真正發(fā)揮投資審計作用的一個重要途徑。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革開放的不斷深化，特別是黨的十六大提出了審計機(jī)關(guān)要在權(quán)力的制約和監(jiān)督方面發(fā)揮職能作用，這對投資審計工作提出了新的要求。同時，投資領(lǐng)域也正發(fā)生一場深刻的變革，投資又是資本運(yùn)動和資本增值的一種重要方式，對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行至關(guān)重要。2002年全國固定資產(chǎn)投資已達(dá)4.3萬億元，較1990年增長8倍多，其間國民經(jīng)濟(jì)以年均9.3％的速度遞增，投資對經(jīng)濟(jì)的拉動作用十分明顯。但是，投資領(lǐng)域也存在一些不容忽視的問題，突出表現(xiàn)在投資績效很不理想。具體表現(xiàn)在：一是低水平重復(fù)建設(shè)仍然比較普遍。比如樓堂館所，有的單位建的招待所、培訓(xùn)中心主要為上級部門來人提供服務(wù)和開會用的，大多數(shù)時間空閑，利用率較低，而與之相對應(yīng)，醫(yī)院里卻人滿為患。這說明一方面存在大量重復(fù)建設(shè)，另一方面很多的建設(shè)不到位，這實(shí)際上是整個投資績效的一個重要方面。二是損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重。從二十年審計實(shí)踐看，基建工程款虛報冒領(lǐng)問題時有發(fā)生，大量工程款被核減，其中核減率有的是10％，有的是20％、30％，若審計機(jī)關(guān)不去審查，就會造成國有資產(chǎn)的流失。三是建設(shè)秩序尚不規(guī)范，有些方面如項(xiàng)目設(shè)計、招投標(biāo)、物資采購、工程建設(shè)還比較混亂。四是投資領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象時有發(fā)生。從全國看，高速公路工程出現(xiàn)數(shù)次貪污、受賄案，責(zé)任人已被追究刑事責(zé)任。五是投資效益差，效率低。從全國看，每1元錢投資所帶來的GDP，1990年為4.12元，1995年為2.87元，2002年則為2.37元；基本建設(shè)的固定資產(chǎn)交付使用率，1990年為80％，2001年則為68.2％，總體處于下降水平。產(chǎn)生問題固然有監(jiān)督不力、體制不適應(yīng)、法制不健全等多方面的原因，其中最根本的因素是管理不善，效益低下。而績效在投資領(lǐng)域表現(xiàn)得最直接、最完整，投資領(lǐng)域也容易開展這項(xiàng)工作，因此必須強(qiáng)化審計監(jiān)督，拓展投資審計新路子，積極探索中國特色的投資績效審計。

　　當(dāng)前投資領(lǐng)域的績效審計著重要抓財政性投資項(xiàng)目績效審計，抓住投資決策、投資管理、資金使用和投資效果四個環(huán)節(jié)。通過審計，旨在揭露投資領(lǐng)域存在的因決策失誤而造成重大損失浪費(fèi)、超概算、挪用資金等問題，促進(jìn)投資項(xiàng)目的管理，推進(jìn)投融資體制改革，規(guī)范投資秩序，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。一方面要反映項(xiàng)目的績效情況，特別是在改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)投資環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面的社會效益；另一方面要反映項(xiàng)目的管理情況，審計要揭露財政投資管理中的問題、建設(shè)領(lǐng)域的弊端，同時要審計核減，體現(xiàn)審計效益，發(fā)揮審計在建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)管理方面的作用，促進(jìn)加強(qiáng)財政投資管理，這也是切實(shí)貫徹省政府146號令的具體要求。

　　借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，投資績效審計要圍繞三個方面進(jìn)行評估。一是經(jīng)濟(jì)性，也就是同樣辦一件事，要花得少，我們的審計核減就體現(xiàn)了這個思路；二是效率性，即花得好；三是效果性，究竟花得值不值。其中一個共同點(diǎn)就是要對政府財政支出的資金節(jié)約度進(jìn)行監(jiān)督?？冃У摹翱儭本褪菢I(yè)績、成績：“效”就是成效、效果、效能。審計機(jī)關(guān)開展投資績效審計要圍繞上述三個方面進(jìn)行評估。

　　投資績效審計要抓重點(diǎn)，選擇投資規(guī)模較大、國家投資融資比例高、對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大影響、領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注和社會大眾比較關(guān)心的投資項(xiàng)目進(jìn)行，從投資立項(xiàng)、可行性研究到項(xiàng)目竣工決算，以及項(xiàng)目投入使用后發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，審計機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行全過程、全方位的審計，以起到審計一個點(diǎn)、影響一大片的效果。投資績效審計也要與決策、責(zé)任掛購，立足于為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門投資決策服務(wù)，立足于為國家宏觀調(diào)控服務(wù)，立足于擴(kuò)大審計影響、發(fā)揮審計威懾力服務(wù)。審計人員在投資績效審計時要嚴(yán)把審計質(zhì)量關(guān)，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任過錯追究制度，從而提高審計成效。

　　要提高對投資績效審計重要性的認(rèn)識，明確投資審計既是一種服務(wù)，同時也是一種更高層次上的監(jiān)督。審計署對長樂機(jī)場的審計報告引起了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，主要是監(jiān)督層次高，審計影響大。實(shí)施投資績效審計要理順?biāo)悸?，借鑒加拿大的綜合審計經(jīng)驗(yàn)，要在財務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計的基礎(chǔ)上進(jìn)行，注重審計資源的共享互通和審計方式的有機(jī)結(jié)合；要著眼于宏觀，從微觀入手，分析投資項(xiàng)目中影響績效的相關(guān)因素，幫助被審計單位加強(qiáng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益；積極運(yùn)用審計調(diào)查手段，取得第一手的可靠資料，解剖麻雀，有針對性地提出審計建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)；注重審計創(chuàng)新，運(yùn)用計算機(jī)等現(xiàn)代信息手段開展投資績效審計，提高審計質(zhì)量和效率；投資審計干部除了掌握審計、工程專業(yè)和財務(wù)管理知識外，關(guān)注投融資體制改革動態(tài)，學(xué)習(xí)、熟悉績效審計方法與技術(shù)，以適應(yīng)投資績效審計開展的迫切需要。

　　五、固定資產(chǎn)投資審計的幾個具體操作問題

    （一）審計中面臨的法律訴訟問題。法律訴訟問題主要體現(xiàn)在工程審價中，《合同法》與《審計法》的矛盾問題，涉訴案件應(yīng)走民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問題。這是當(dāng)前投資審計面臨的一個難題。我們認(rèn)為，對于這類問題我們要有正確的認(rèn)識，一方面，《合同法》與《審計法》的層次不一樣、規(guī)格不一樣，法律規(guī)范的對象不同；另一方面，我國要構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，無論政府機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位及個人，都要在法律的約束下開展具體的行為。因此，采取的主要對策：一是程序不能錯，包括文書的程序、取證的程序；二是有所為有所不為，審計應(yīng)充分利用法律賦予的權(quán)利開展審計監(jiān)督，同時注意部門之間的職能分工，不是職責(zé)范圍，不要越俎代庖，要有所不為；三是注意審計的策略、方法，堅(jiān)持以建設(shè)單位為主要對象。在價款審計方面，應(yīng)抓住監(jiān)理不到位問題多做文章。解決合同糾紛問題看合同中有否包含先審計后結(jié)算內(nèi)容，另可抓住對方違反合同的事實(shí)依據(jù)。合同雙方應(yīng)當(dāng)簽訂一個好的施工合同，避免合同上的缺陷。合同應(yīng)充分體現(xiàn)公平公正，既不顯失公正，又不讓承包商有空子可鉆。同時合同雙方要依法履行合同，防止合同履行過程中未依法簽訂變更聯(lián)系單和補(bǔ)充協(xié)議造成國有資金流失。

　?。ǘ徲嫳O(jiān)督的法定地位問題。審計機(jī)關(guān)、財政部門、行業(yè)主管部門甚至中介機(jī)構(gòu)對建設(shè)項(xiàng)目都可以監(jiān)管，對建設(shè)項(xiàng)目的審查由于受利益的驅(qū)動，沒有明確的法律法規(guī)對這些不同的部門、不同層次的監(jiān)管加以規(guī)范，造成目前監(jiān)管體系比較混亂的局面。部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，交叉重復(fù)檢查多，影響項(xiàng)目的正常建設(shè)；對一些財政性投資項(xiàng)目，財政部門憑借其資金撥付權(quán)，強(qiáng)行規(guī)定由其壟斷組織審價后進(jìn)行決算批復(fù)，委托經(jīng)費(fèi)輕易列入財政預(yù)算，對審計機(jī)關(guān)和建設(shè)單位內(nèi)部審計或委托中介機(jī)構(gòu)審計的結(jié)果不予認(rèn)可，其結(jié)果造成審計機(jī)關(guān)在開展這項(xiàng)工作時難以索取必須的工程技術(shù)資料，在審計力量不足時組織、借助中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員參與審計的經(jīng)費(fèi)得不到保障，建設(shè)單位不愿接受審計機(jī)關(guān)審計的現(xiàn)象。各部門各自為政，沒有一個部門行使經(jīng)常性的監(jiān)督檢查職責(zé)，出現(xiàn)了有的項(xiàng)目一年接受若干次檢查，而有的項(xiàng)目從建設(shè)到結(jié)束沒有監(jiān)管部門過問的怪現(xiàn)象?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)為了更好地履行法定職責(zé)，在協(xié)調(diào)與財政部門的關(guān)系上牽制了大量的精力。

　?。ㄈ├蒙鐣徲嬃α康膶徲嫿?jīng)費(fèi)問題。針對審計力量與審計任務(wù)的矛盾問題，我省制定了《浙江省國家建設(shè)項(xiàng)目審計辦法》，該辦法解決了國家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算必審制的問題，未經(jīng)竣工決算審計的，不得辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)；突破了單純依靠審計機(jī)關(guān)自身力量進(jìn)行審計的模式，解決了利用社會中介機(jī)構(gòu)開展國家建設(shè)項(xiàng)目審計的問題，有效地解決了審計力量不足的矛盾問題?！丁搓P(guān)于浙江省國家建設(shè)項(xiàng)目審計辦法〉的實(shí)施意見》中對于審計經(jīng)費(fèi)的解決主要有三個途徑：一是列入同級財政預(yù)算，安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；二是在審計核減額中安排解決；三是按《浙江省建設(shè)工程造價咨詢服務(wù)收費(fèi)管理辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由建設(shè)單位支付。這三種途徑都存在一定的實(shí)際問題需要解決。第一種途徑，由于財政部門也同時在競爭這塊市場，開展這項(xiàng)工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往得不到充分的保障。第三種途徑，作為國家建設(shè)項(xiàng)目的審計，審計經(jīng)費(fèi)由建設(shè)單位支付，審計的獨(dú)立性會受到影響，也很難保證社會中介機(jī)構(gòu)的審計質(zhì)量。看起來，只有第二種途徑能夠充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的主觀能動性，同時也能保證審計質(zhì)量。但是由于工程項(xiàng)目審價環(huán)節(jié)和竣工決算審計環(huán)節(jié)的一定的時間差，審計經(jīng)費(fèi)的解決主要靠審價核減額解決的情況下，竣工決算審計會完全依賴于審價的成果。對于這樣的問題，今后可以從加強(qiáng)計劃管理的角度逐步解決，將項(xiàng)目的審價和竣工決算審計結(jié)合起來，并在項(xiàng)目實(shí)施的早期就給予明確，長期跟蹤，視有審價條件了，就及時組織中介機(jī)構(gòu)開展審價并最終完成竣工決算審計任務(wù)。作為審計機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭取財政部門的支持，爭取充足的審計經(jīng)費(fèi)，保障國家建設(shè)項(xiàng)目審計的有效開展。