有關(guān)房產(chǎn)稅的改革在2003年就已經(jīng)提出，直到2011年1月28日上海和重慶進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，我國(guó)房產(chǎn)稅改革才算是正式拉開序幕。10多年來，房產(chǎn)稅問題不斷發(fā)酵，在社會(huì)上持續(xù)引發(fā)熱議。人們對(duì)房產(chǎn)稅的認(rèn)識(shí)在深入，同時(shí)，爭(zhēng)議也依然很大。改革要于法有據(jù)。十八屆三中全會(huì)的《決定》提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的要求，房產(chǎn)稅改革進(jìn)入了以立法來推進(jìn)改革的新階段。如何立法，這取決于房產(chǎn)稅的立法取向。

征收個(gè)人房產(chǎn)稅是否合理

房產(chǎn)稅改革的核心是對(duì)個(gè)人非營(yíng)利性住房征稅。這由此引發(fā)征收個(gè)人房產(chǎn)稅在我國(guó)是否合理的問題，房產(chǎn)稅立法首先要回答這個(gè)問題。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，房產(chǎn)稅改革有利于完善整個(gè)稅制、完善地方稅體系和開辟地方政府新的收入來源，有利于地方公共服務(wù)提供與轄區(qū)居民納稅建立更緊密的聯(lián)系。但任何稅收問題都不僅僅是收入問題，尤其是在“稅收焦慮癥”蔓延的情況下，房產(chǎn)稅已經(jīng)變成社會(huì)問題，乃至政治問題，僅僅從稅收本身著眼來談合理性和必要性是不夠的。對(duì)普通老百姓來說，諸如完善稅制和地方稅體系，替代地方土地財(cái)政等之類的說法有如霧里看花，不知所云。在減稅呼聲很大，且社會(huì)對(duì)稅的“厭惡感”越來越明顯的情況下，把房產(chǎn)稅改革直接定位到增加地方政府收入是不合適的。個(gè)稅調(diào)高免征額（即媒體誤解的起征點(diǎn)）至今，要求進(jìn)一步上調(diào)的呼聲仍不少，再通過房產(chǎn)稅從廣大老百姓口袋里掏錢將是十分危險(xiǎn)的事情。任何立法，既要有前瞻性視野，更要考慮法律實(shí)施的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的約束條件。為什么要征收個(gè)人房產(chǎn)稅，一定要對(duì)老百姓說清楚征收房產(chǎn)稅的目的。

有兩點(diǎn)是老百姓可以接受的：一是讓占有房產(chǎn)多的人交稅。占有越多，交稅越多。我國(guó)當(dāng)前房產(chǎn)占有狀況十分懸殊，有的幾套，甚至幾十套，而有的一套住房也沒有。房產(chǎn)占有狀況也反應(yīng)出我國(guó)個(gè)人財(cái)富差距的狀況。房產(chǎn)占有多，意味著享有的公共服務(wù)也越多，占有的社會(huì)資源也越多，交稅是應(yīng)該的，也是合理的。二是抑制在住房消費(fèi)上的奢靡，為社會(huì)節(jié)約住房資源和土地資源。這實(shí)際上是對(duì)住房消費(fèi)行為的一種調(diào)節(jié)，同時(shí)也具有對(duì)社會(huì)財(cái)富再分配的作用，還可對(duì)住房投機(jī)預(yù)期產(chǎn)生影響。因此，依據(jù)我國(guó)的國(guó)情，房產(chǎn)稅擴(kuò)展到個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性住房是必要的，也是合理的。

房產(chǎn)稅改革立法：從調(diào)節(jié)功能入手

根據(jù)上述對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的目的，我們就不能簡(jiǎn)單地從房產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅，是對(duì)財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅這樣的學(xué)術(shù)定義來理解我國(guó)的房產(chǎn)稅改革的立法取向。我認(rèn)為，我國(guó)的房產(chǎn)稅應(yīng)該定位為“調(diào)節(jié)稅”，而不是普遍征收的“國(guó)民稅”，不能將房產(chǎn)稅設(shè)計(jì)為“見房就征”的所謂財(cái)產(chǎn)稅，從而變?yōu)樵黾拥胤截?cái)政收入的一個(gè)當(dāng)前措施。從稅制整體來看，按照收入功能來設(shè)計(jì)是基本原則，但這并不妨礙個(gè)別稅種按照調(diào)節(jié)功能來設(shè)計(jì)。按照調(diào)節(jié)功能設(shè)計(jì)個(gè)人房產(chǎn)稅，主要體現(xiàn)在三方面的調(diào)節(jié)：對(duì)住房資源配置的調(diào)節(jié)、對(duì)貧富差距的調(diào)節(jié)和對(duì)住房投機(jī)的預(yù)期性調(diào)節(jié)。同時(shí)，將經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅和非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅分開來考慮，不宜一鍋煮，以利于房產(chǎn)租賃市場(chǎng)的培育和發(fā)展。

為什么應(yīng)將非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅定位為住房調(diào)節(jié)稅呢？這有以下幾個(gè)方面的原因：

第一，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了房產(chǎn)稅改革不能簡(jiǎn)單地照搬國(guó)外房產(chǎn)稅的做法。

所謂把房產(chǎn)稅打造成為地方的主體稅種，成為地方的重要收入來源在現(xiàn)階段是不現(xiàn)實(shí)的。目前房地產(chǎn)稅占地方稅收入的比重不到7％，更不要說房產(chǎn)稅一個(gè)稅種?，F(xiàn)行房地產(chǎn)稅占稅收收入和地方稅收收入的比重非常低。如果把土地出讓金包括在內(nèi)計(jì)算，該比重將更低。即使對(duì)個(gè)人住房全面征收房產(chǎn)稅，要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在20年之內(nèi)是無法實(shí)現(xiàn)的。

其實(shí)，稅收都有一個(gè)自然的演進(jìn)過程，不是憑想象通過改革就可以強(qiáng)力實(shí)現(xiàn)的。例如我國(guó)的個(gè)人所得稅，也是從調(diào)節(jié)稅演變而來，至今也未能成為普遍征收的稅種，因?yàn)槲覈?guó)人均收入水平處于較低的階段。等到中產(chǎn)階層壯大了，橄欖型收入結(jié)構(gòu)形成的時(shí)候，個(gè)稅才談得上是普遍征收的國(guó)民稅。現(xiàn)行的個(gè)稅實(shí)際上是“白領(lǐng)稅、金領(lǐng)稅”，與藍(lán)領(lǐng)階層基本無關(guān)，納稅人數(shù)占工薪人數(shù)7％左右，93％左右的工薪所得者不繳稅。如果進(jìn)一步提高免征額，個(gè)稅將只是一個(gè)調(diào)節(jié)金領(lǐng)階層的“金領(lǐng)稅”。繳納房產(chǎn)稅依靠現(xiàn)金收入，如果個(gè)稅都不交納，要讓其繳納房產(chǎn)稅顯然是不現(xiàn)實(shí)的。一般而言，房產(chǎn)稅的繳稅面無法大于個(gè)稅的繳稅面，否則，居民無力負(fù)擔(dān)?？梢?，我國(guó)房產(chǎn)稅現(xiàn)階段不將籌集收入作為改革的主要目的，是更符合國(guó)情的定位。

第二，對(duì)國(guó)內(nèi)居民普遍征收房產(chǎn)稅的條件不具備。稅制的功效要真正實(shí)現(xiàn)，依賴于征管能力。

若是做不到，稅制設(shè)計(jì)得再好，也是紙上談兵，毫無意義。房產(chǎn)稅面向家庭征收，是對(duì)征管的一個(gè)極大挑戰(zhàn)。這是一種個(gè)性化的征收，因?yàn)槊恳粋€(gè)家庭的房產(chǎn)情況不同，家庭狀況也不一樣，征收機(jī)關(guān)必須上門一戶一戶地去核實(shí)、評(píng)估、征繳，加上人口流動(dòng)，其工作量之大將是難以想象的。更不要說，如何定義家庭、給予優(yōu)惠和照顧。此外，住房基礎(chǔ)信息碎片化，整合管理能力低，房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估基礎(chǔ)薄弱，還有爭(zhēng)議的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性等等。在任何一個(gè)國(guó)家，房產(chǎn)稅都是一個(gè)小稅種，但征收成本都很高。同時(shí)，需要法治的大環(huán)境。我國(guó)當(dāng)前的稅收征管能力有限，普遍開征房產(chǎn)稅存在巨大的操作性風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下，甚至可能擴(kuò)大社會(huì)的不穩(wěn)定性。從這個(gè)角度看，房產(chǎn)稅定位為個(gè)人住房調(diào)節(jié)稅，可以大大降低房產(chǎn)稅征管過程中的操作性風(fēng)險(xiǎn)以及由此帶來的社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)。

第三，需要正確評(píng)估和認(rèn)真對(duì)待房產(chǎn)稅改革的公共風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)個(gè)人或家庭征稅，其公共風(fēng)險(xiǎn)很高。尤其在社會(huì)對(duì)稅收十分敏感的情況下，更要對(duì)房產(chǎn)稅改革做出全面的公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面可能導(dǎo)致的負(fù)面影響。在立法決策上，應(yīng)先評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，然后再看是否有利。如果顛倒順序，可能只是看到了改革的好處，而忽略改革引發(fā)的巨大公共風(fēng)險(xiǎn)。從情景分析看，房產(chǎn)稅普遍征收，社會(huì)能否接受這種方案，不確定性很大；而對(duì)少數(shù)人征稅（投機(jī)、奢侈），不觸及大多數(shù)人，風(fēng)險(xiǎn)小。在征收管理上，前者難度大，操作風(fēng)險(xiǎn)大；后者難度小，便于實(shí)施，操作風(fēng)險(xiǎn)小，而且對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平有很強(qiáng)的正面作用。

實(shí)際上，上海和重慶兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)運(yùn)行情況也在一定程度上能佐證上述分析。兩地的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)盡管在制度設(shè)計(jì)上有差別，但都遵循了一個(gè)思想，即保護(hù)大多數(shù)人的既得利益，改革只涉及少數(shù)人。重慶房產(chǎn)稅征收范圍只涉及約10％的人群，主要針對(duì)高端業(yè)主和投機(jī)炒房客，并不針對(duì)普通老百姓。同時(shí)，兩地都考慮個(gè)人的住房需求，給予免稅面積扣除。這種定位主要是發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用。也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，房產(chǎn)稅改革在上海和重慶的試點(diǎn)沒有引發(fā)社會(huì)震動(dòng)，公眾沒有抵制。此外，由于納稅人數(shù)量少，也能夠取得較高的征管質(zhì)量，重慶市在個(gè)人住房房產(chǎn)稅上實(shí)現(xiàn)了97％的征繳率。

總之，在現(xiàn)階段，中國(guó)特色的非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)稅只能是個(gè)人住房調(diào)節(jié)稅，也可以說是住房消費(fèi)奢侈稅。即這個(gè)階段的房產(chǎn)稅是對(duì)少數(shù)人擁有的非經(jīng)營(yíng)性住房（包括自住的和閑置的房產(chǎn)）征收，或者說是對(duì)富人擁有的多套住房和高檔住房征收，比照人均收入水平比我國(guó)高十倍的發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，對(duì)有房產(chǎn)的人普遍征收，隱藏著很大風(fēng)險(xiǎn)。