《全面推進資源稅改革的通知》（以下簡稱《通知》）于2016年5月10日由財政部發(fā)布，并于2016年7月1日起實施�！锻ㄖ芬�，通過全面實施清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟、促進資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的作用。
《通知》明確了資源稅改革的主要內(nèi)容，包括擴大資源稅征收范圍，開展水資源稅改革試點工作；實施礦產(chǎn)資源稅從價計征改革；全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費基金；合理確定資源稅稅率水平；加強礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，提高資源綜合利用效率等。在日前舉行的2016中國循環(huán)經(jīng)濟論壇上，中國財政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心主任陳少強對我國的資源稅改革進行了詳細解讀。
記者：我國全面推行資源稅改革經(jīng)歷了哪些過程？
陳少強：關(guān)于資源稅我們并不陌生，早在1984年我國就開始征收資源稅，對在我國境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源的單位和個人征收資源稅。1994年，國務(wù)院頒布并實施了資源稅暫行條例，確定了普遍征收、從量定額計征的方法。我們現(xiàn)在提出全面開征資源稅的一個重要內(nèi)容是“計價”征收，因為當(dāng)時考慮的是根據(jù)定額來征收，當(dāng)時的礦產(chǎn)品還是以計劃定價為主，在價格穩(wěn)定的情況下便于監(jiān)管操作。
從2010年起，我國先后實施了對原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅從價計征改革，并全面清理相關(guān)的收費和基金。資源稅從開征至今已有31年，近10年來資源稅收入增長較快，年均增長率約為27%，成為資源富集地區(qū)的重要稅收來源。2014年，全國資源稅的稅收是1083.82億元，但是相對于同年的增值稅3萬億元來說，還是一個小稅種。這也是2016年將全面推進資源稅改革放在“營改增”之后的第二項改革的原因。
從結(jié)構(gòu)來看，2014年，山東的資源稅貢獻是大的，其次是黑龍江、陜西、遼寧、內(nèi)蒙古。從資源稅貢獻的稅目來看，高是原油，其次是非金屬、原礦、煤炭、黑色金屬等等。
記者：為什么要進行資源稅改革？
陳少強：現(xiàn)行資源稅制已經(jīng)不適合經(jīng)濟改革和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的需要，主要存在以下幾個突出的問題：
一是計稅的依據(jù)缺乏彈性，不能合理有效地調(diào)節(jié)資源收益。目前大部分資源稅目仍實行從量定額計征，相對固化的稅額標準與體現(xiàn)供求關(guān)系、稀缺程度的資源價格不掛鉤，不能隨著價格變動而自動調(diào)整。在資源價格上漲時，不能相應(yīng)增加稅收；在價格低迷的時候，又難以為企業(yè)減負，資源稅組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的功能下降，與礦業(yè)市場發(fā)展不相適應(yīng)。
二是征稅范圍偏窄，許多自然資源并沒有納入征稅范圍�，F(xiàn)行的資源稅征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽，與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場、灘涂等資源并未納入到征收范圍，不能全面發(fā)揮資源稅促進資源節(jié)約保護的作用，也不利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和推進生態(tài)文明建設(shè)。
三是稅負重疊，企業(yè)負擔(dān)不合理。各地涉及礦產(chǎn)資源的收費基金項目較多，許多收費基金與資源稅征收對象、方式、環(huán)節(jié)相同，調(diào)節(jié)功能相似，造成資源稅負重疊，加重了企業(yè)負擔(dān)。
四是稅權(quán)過于集中，不利于調(diào)動地方的積極性。除海洋、原油、天然氣資源稅以外，其他資源稅均為地方收入。但地方政府僅對少數(shù)礦產(chǎn)品的具體適用稅率有確定權(quán)，多數(shù)礦產(chǎn)品的稅率均由中央統(tǒng)一確定，地方政府不能因地制宜、因時制宜完善相關(guān)政策，不利于調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟和組織收入的積極性。為了解決上述突出問題，有必要全面推進資源稅改革，完善資源稅制度。
記者：全面推行資源稅改革有什么重要意義？
陳少強：推進資源稅改革的意義有以下幾點：一是有利于理順政府與企業(yè)的分配關(guān)系，促進資源行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。通過等比例的自動調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)企業(yè)和政府之間收益分配關(guān)系的自動調(diào)整。二是有利于規(guī)范稅費關(guān)系，減輕企業(yè)不合理的稅費負擔(dān)。通過清費立稅的原則，規(guī)范政府和企業(yè)的關(guān)系。三是有利于強化稅收調(diào)節(jié)機制，促進資源節(jié)約和高效利用。四是有利于調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟和組織收入的積極性，努力做到因地制宜、精準施策。在統(tǒng)一稅政的基礎(chǔ)上，實施適度分權(quán)，賦予地方政府確定部分資源稅目稅率、稅收優(yōu)惠及提出開征新稅目建議等稅政管理權(quán)。五是有利于統(tǒng)一規(guī)范稅制，為資源稅改革立法工作奠定良好的基礎(chǔ)。從2010年起，我國先后對原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目實行了清費立稅、從價計征改革試點。此次改革推廣到所有礦產(chǎn)品，與之前實施的相關(guān)品目改革實現(xiàn)了并軌，統(tǒng)一規(guī)范了資源稅征收制度。
記者：推行資源稅改革，確立了哪些原則與目標？
陳少強：一是清費立稅。要著力解決當(dāng)前存在的稅費重疊、功能交叉問題，將礦產(chǎn)資源補償費的收費基金適當(dāng)并入資源稅，取締違規(guī)、越權(quán)設(shè)立的各項收費基金，進一步理順稅收關(guān)系。二是合理負擔(dān)。兼顧企業(yè)的實際情況和承受能力，借鑒煤炭等資源稅費改革經(jīng)驗，合理確定資源稅計稅的依據(jù)和稅率水平，增強稅收彈性，總體上不增加企業(yè)稅費負擔(dān)。三是適度分權(quán)。結(jié)合我國資源分布不均衡、地域差距較大的情況，在不影響全國統(tǒng)一市場的情況下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。四是循序漸進。在煤炭、石油、天然氣等實施從價計征改革的基礎(chǔ)上，對其他礦產(chǎn)資源全面實施改革，積極創(chuàng)造條件，逐步對一些自然資源開征資源稅。
改革的主要目標是通過全面實施清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效地發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟、促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護的作用。
記者：全面推行資源稅改革的任務(wù)內(nèi)容包括哪些？
陳少強：本次全面推進資源稅改革的內(nèi)容包括以下幾點：
一是逐步擴大征稅的范圍。逐步將水、森林、草場、灘涂等資源納入征稅范圍，并率先在河北省開展水資源費改稅試點，條件成熟后在全國全面推廣。
二是全面推廣從價計征方式。此次改革對絕大部分礦產(chǎn)品實行了從價計征，但從便利征管原則出發(fā)，對經(jīng)營分散、多為現(xiàn)金交易且難以管控的粘土、砂石等少數(shù)礦產(chǎn)品，依然實行從量定額計征。
三是全面清理收費基金。此次改革將全部資源稅目礦產(chǎn)資源補償費降為零，停征價格調(diào)節(jié)基金，取締地方針對礦產(chǎn)資源違規(guī)設(shè)立的收費基金項目，有效減輕企業(yè)負擔(dān)。
四是合理確立稅費水平。由中央統(tǒng)一規(guī)定了礦產(chǎn)品的稅率幅度。在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，省級人民政府按照改革前后稅費平移的原則，并根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，對主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體的稅率建議，報財政部、國稅總局確定后核準實施。
五是合理設(shè)置稅收優(yōu)惠政策。對于符合條件的采用充填開采方式、衰竭期礦山采出的礦產(chǎn)資源，資源稅分別減征50%、30%。同時，對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，授權(quán)省級人民政府根據(jù)實際確定是否減免稅收，以便地方政府因地制宜精準施策。
記者：全面推行資源稅會遇到哪些難題？
陳少強：我總結(jié)有三大難點：
一個難點是各種利益主體的調(diào)整。全面推進資源稅改革必然涉及到各方利益，包括政府與企業(yè)的關(guān)系，降低企業(yè)稅負與穩(wěn)定地方收入的平衡；政府與老百姓的關(guān)系，因為資源稅不僅涉及到企業(yè)，而且涉及到老百姓的相關(guān)利益，社會的敏感性比較大；政府與政府的關(guān)系，包括中央與地方，中央和地方在資源稅的稅權(quán)劃分上是一個調(diào)整，我們給資源稅適度分權(quán)，到底分權(quán)到什么程度？如何妥善地處理財政分權(quán)改革是一個難點。還有地方政府之間就資源稅稅收計征關(guān)系，實際上是地方政府核心競爭力的問題。
第二個難點是征稅依據(jù)，包括稅率與資源價格的依據(jù)。確定稅率需要大量的數(shù)據(jù)，但是一些企業(yè)的大數(shù)據(jù)并不容易獲得。所以科學(xué)地確定稅率，對我們也是一個考驗。還有資源價格的決定，將資源稅征收范圍拓展到森林、灘涂，但這些資源價格的確定恰恰是難的。因為這些資源很難進入生產(chǎn)領(lǐng)域，進入市場流通領(lǐng)域，公共資源面臨的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不夠清楚，因此，各方利益包括市場、政府、老百姓、企業(yè)利益的調(diào)整，將充滿著一定的變數(shù)。
第三個難點是清費工作的開展，本意是為了減輕企業(yè)負擔(dān)，規(guī)范政府和企業(yè)的關(guān)系。但是在歷次的清理收費的工作中，發(fā)現(xiàn)收費經(jīng)常容易出現(xiàn)反彈的情況。所以將全面推進資源稅改革與清費工作相結(jié)合，也是下一步需要考慮的重要問題。
