關(guān)于《會計法》實施中的幾個問題

　　一、關(guān)于會計工作管理體制方面的問題

　　《會計法》第七條對我國的會計工作管理體制作了很明確的規(guī)定：國務院財政部門主管全國的會計工作�？h級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作。由此可以理解為：一是主管全國會計工作的部門是國務院財政部門，國務院其他業(yè)務主管部門不是會計工作的主管部門，不能全面管理會計工作，如果法律或政策允許，可以參與或協(xié)助國務院財政部門管理部分會計工作。二是縣級以上地方各級人民政府財政部門是本行政區(qū)域管理會計工作的主體，除此以外該區(qū)域的其他單位都不是管理會計工作的主體。三是縣級以上地方各級人民政府財政部門管理的范圍是本行政區(qū)域會計管理的全部工作，即應對本區(qū)域各單位的會計核算和監(jiān)督、會計人員及會計管理工作進行全面管理。這里體現(xiàn)了由各級財政部門主管會計工作并明確在管理體制上實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的原則。但是，目前實施《會計法》的情況并非如此。主要表現(xiàn)在：

　　（一）部分中央單位（或非財政部門）直接管理本部門的會計工作

　　目前，有部分中央單位直接管理該部門的會計工作，客觀上成為這些部門會計工作的管理主體，如軍隊、武警部隊、鐵道部、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團等。由于《會計法》并未明確這些部門是《會計法》的執(zhí)法主體，因而，其直接管理本部門的會計工作缺乏法律依據(jù)。事實上，部分中央業(yè)務主管部門，包括軍隊、武警部隊、鐵道部等部門，在管理會計工作中能夠發(fā)揮重要的作用，而這種作用又是各級財政部門無法替代的，因此，筆者認為這些部門管理會計工作的職責應當在《會計法》或其實施細則中得到確認。

　�。ǘ�）各地財政部門的管轄權(quán)不是純地域管轄

　　一般來講，行政管轄權(quán)可以分為職權(quán)管轄、級別管轄及地域管轄等形式�！稌�計法》規(guī)定的會計工作的管轄應是地域管轄。但是，在實施中無論是北京市，還是其他各省、自治區(qū)、直轄市以及下屬的地區(qū)都沒有也無法實施嚴格意義上的地域管轄。如駐京的除軍隊、武警、鐵道部門以外的中央單位的會計工作管理就不是由北京市財政部門管轄的，而是由中央的相關(guān)部門進行管理；各省駐省會城市的省級單位，駐各地區(qū)所在城市的地區(qū)級單位的會計工作管理也普遍是由所在省、地區(qū)的財政部門管轄。有些�。ㄗ灾螀^(qū)）還對中央機構(gòu)（如商業(yè)銀行）、部分省級垂直機構(gòu)在本省各地的單位的會計工作管理權(quán)上收到省級財政部門等，這些情況都與地域管轄要求相悖。目前實施的會計工作管轄權(quán)，主要表現(xiàn)在下一級財政部門都是在上一級財政部門確定管轄范圍后，在本行政區(qū)域剩余的管轄范圍內(nèi)再進行確定，而不是由各級財政部門獨立確定管轄范圍。這種會計工作的管理模式實際上是“在職權(quán)管轄或級別管轄原則下的地域管轄形式”，而不是單純的地域管轄形式。筆者認為，這是符合我國目前會計工作現(xiàn)狀及所能達到的會計工作管理水平的一種有效形式，應該予以肯定，因此，《會計法》中的有關(guān)規(guī)定，應作出更確切的表述。

　�。ㄈ�）會計工作管轄權(quán)與會計執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的口徑不統(tǒng)一

　　會計工作管理，包括對會計核算和會計監(jiān)督的管理、會計人員管理和會計事務管理工作等方面。財政部門對會計工作的管轄，也應包括對會計核算工作的管理權(quán)，對會計工作的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，對會計人員的管理權(quán)以及會計事務管理工作的管理權(quán)。一般來講，會計執(zhí)法監(jiān)督權(quán)與財政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的范圍不完全一致。財政執(zhí)法監(jiān)督主要是監(jiān)督有關(guān)單位是否履行財政職能，對財政收支是否依法律法規(guī)規(guī)定辦理，主要實行級別管轄形式，地方各級財政部門一般不監(jiān)管中央駐當?shù)貑挝换蛏弦患壺斦�部門管轄的駐當?shù)氐膯挝�。會計�?zhí)法監(jiān)督主要是按《會計法》要求監(jiān)督有關(guān)單位是否保證會計信息真實、完整，會計核算處理是否規(guī)范，會計人員是否持證上崗等內(nèi)容，主要實行職權(quán)管轄或級別管轄原則下的地域管轄形式，地方各級財政部門可以監(jiān)管中央駐當?shù)貑挝换蛏弦患壺斦�部門管轄的駐當?shù)貑挝坏臅�計工作，如會計人員是否持證上崗、會計基礎(chǔ)工作是否規(guī)范等�！稌�計法》只規(guī)定了會計工作管理體制，沒有專門規(guī)定會計執(zhí)法監(jiān)督體制，而是在財會[2001]18號“關(guān)于開展《會計法》執(zhí)行情況檢查的通知”中明確規(guī)定，“各地區(qū)的檢查工作在當?shù)厝嗣裾�府的領(lǐng)導下，由財政部門負責組織實施；中央各部門及其所屬單位的檢查工作由財政部會同有關(guān)部門組織實施”。這就明確了新的會計執(zhí)法監(jiān)督體制的主要內(nèi)容，而這種體制是比照財政執(zhí)法監(jiān)督體制的要求來實施的。但根據(jù)《會計從業(yè)資格管理辦法》的規(guī)定，會計人員從業(yè)資格的管理按屬地原則辦理，中央機構(gòu)駐各地單位的會計人員必須在駐在地財政部門辦理會計從業(yè)資格證書。根據(jù)這一規(guī)定，在對中央單位會計的違法行為進行行政處罰時，就會出現(xiàn)將一項行政處罰人為分離、分別由不同財政部門進行的局面，即對其單位或個人實施的行政處罰由財政部實施，對其單位所屬會計人員實施吊銷會計從業(yè)資格證書的處罰按屬地原則由駐在地財政部門實施。同理，對省級單位駐各地區(qū)、縣的單位的會計執(zhí)法監(jiān)督中的行政處罰也存在同樣的問題。這種會計工作管轄與會計執(zhí)法監(jiān)督口徑不統(tǒng)一的狀況，使會計管理、監(jiān)督和執(zhí)法環(huán)節(jié)相脫節(jié)，基層財政部門難以操作，也必然會造成會計執(zhí)法監(jiān)督工作的混亂。因此，筆者認為應當在《會計法》或?qū)嵤┘殑t中明確會計執(zhí)法監(jiān)督體制，同時，應當對會計工作管理體制、會計執(zhí)法監(jiān)督體制與會計從業(yè)資格管理體制充分協(xié)調(diào)，盡量統(tǒng)一，簡化管理，以便于《會計法》的有效實施。

　　二、會計法律責任界定不清，難以實施

　　新修訂的《會計法》，雖然在法律責任規(guī)定方面有了大的改進，內(nèi)容也更明確，但真正要對照實施，仍感會計法律責任界定不清，操作難度較大。

　　（一）《會計法》第四十二條規(guī)定，對“未按照規(guī)定填制、取得原始憑證或者填制、取得的原始憑證不符合規(guī)定的”行為，應對有關(guān)人員及有關(guān)單位依法給予行政處罰。在實際工作中，有關(guān)原始憑證填制、取得的內(nèi)容相當多，僅就憑證種類來講，有與銀行存款、現(xiàn)金收支活動有關(guān)的憑證，有與報銷開支或與往來款項有關(guān)的憑證，也有與成本費用支出、財產(chǎn)物資變動及利潤分配有關(guān)的憑證；從取得途徑講，既有大量的外來憑證，也有許多內(nèi)部自制轉(zhuǎn)賬憑證；從原始憑證的填制要素來講，既包括憑證的名稱、日期、編號、接受憑證的單位，又涉及經(jīng)濟活動的內(nèi)容、數(shù)量與金額以及填制人的簽名、蓋章等；原始憑證不符合規(guī)定的表現(xiàn)形式，既包括憑證不真實、不合法，也包括記載不準確、不完整等等。僅就憑證金額錯誤而言，其數(shù)額也有大小之分，小為角分，大至上萬上億。在這么廣泛的范圍內(nèi)，不講違法的內(nèi)容與形式，不管憑證要素內(nèi)容的哪個方面，不分錯誤金額大小，不論造成的后果，就以一個“規(guī)定”論“責任”，未免有些偏頗，也難以把握尺度。同樣，《會計法》第四十二條規(guī)定的其他幾種違法行為中的法律責任，也有類似的情況，也難以把握尺度，難以操作實施。筆者認為，為了保證《會計法》的嚴肅性，促進《會計法》的有效實施，應盡快由財政部制定《會計法》實施細則或由各省、自治區(qū)、直轄市在《會計法》的框架內(nèi)制定地方性會計規(guī)章，進一步細化和落實會計法律責任。

　�。ǘ�）有關(guān)會計記錄文字的規(guī)定及其法律責任

　　《會計法》第二十二條規(guī)定，“會計記錄的文字應當使用中文”，在“民族自治地方，會計記錄可以同時使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N文字”。目前我國的西部邊遠地區(qū)還存在許多實行民族自治的非漢語的少數(shù)民族聚居區(qū)，如新疆南疆的許多縣、鄉(xiāng)，那里的少數(shù)民族占當?shù)厝丝?5%以上，民族語言、文字應用非常普遍，漢語的使用程度還很低，縣鄉(xiāng)行政事業(yè)單位的會計工作也大多由少數(shù)民族同志擔任，平時以本民族文字進行記賬憑證的編制和登記賬簿，只有在年終，才按國家的統(tǒng)一要求填制具有漢、維兩種文字的財務會計報表。面對一些地區(qū)廣大少數(shù)民族會計人員的現(xiàn)狀，《會計法》第四十二條對“未按規(guī)定使用會計記錄文字……的”，半作為違法行為，要追究法律責任，進行行政處罰的規(guī)定，顯然與實際情況有很大的距離，一旦實施必將形成法不責眾的局面，甚至會影響民族團結(jié)，如果不實施，又會影響法律的嚴肅性。因此，筆者認為，在我國“會計記錄文字應當使用中文，”并“允許民族自治地方的會計記錄可以同時使用一種民族文字”這一規(guī)定，對民族自治地區(qū)來講雖總的要求是完全正確的，但在實施范圍及法律責任方面應適當放寬�？梢�求在民族自治地方的中等以上城市，或者在一定規(guī)模的企業(yè)（如股份公司、上市公司），或者在一定級別的行政事業(yè)單位，或者在會計資料的一定范圍（如財務會計報告）中首先實施，其它地區(qū)或方面可視具體情況靈活實施或逐步實施。只有這樣才能使法律根植于經(jīng)濟基礎(chǔ)之中，確�！稌�計法》的嚴肅性。