近年來(lái)，地方政府融資平臺(tái)在支持地方建設(shè)中的作用日趨明顯，國(guó)內(nèi)有關(guān)于它的研究也日趨升溫。學(xué)者從不同的角度對(duì)地方融資平臺(tái)的涵義進(jìn)行了不同的界定，綜合大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)一般是指地方政府在城市建設(shè)中，為了市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目投資的資金需求，而設(shè)立城市建設(shè)投資公司、交通建設(shè)投資公司、水務(wù)管理公司（簡(jiǎn)稱“城投”、“交投”、“水投”）等不同類型的公司，這些公司通過(guò)地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

　　地方政府融資平臺(tái)通過(guò)從商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款融資，極大推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公用事業(yè)的發(fā)展，提高了財(cái)政資金杠桿作用的發(fā)揮，在應(yīng)對(duì)融資難和經(jīng)濟(jì)危機(jī)擔(dān)憂的大背景下，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)、快速發(fā)展起到了積極作用。

　　一、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，推進(jìn)城市化進(jìn)程

　　城市化的發(fā)展必然帶來(lái)龐大的資金需求，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)呼吁地方政府加大投資力度，但在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅分稅制度下，地方政府的財(cái)權(quán)明顯被削弱，這提高了地方政府尋求外部融資的可能性。大量資金的需求，資本市場(chǎng)的建立，為地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行借款提供了條件。地方政府通過(guò)融資為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市化進(jìn)程提供了有力保障。

　?。ㄒ唬┰黾訃?guó)內(nèi)需求，保持地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)

　　我國(guó)正面臨經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，原有以出口為導(dǎo)向型的發(fā)展思路在世界性金融危機(jī)的沖擊下面臨崩潰，增加內(nèi)需已成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的動(dòng)力。為了形成新的市場(chǎng)需求，恢復(fù)企業(yè)生產(chǎn)能力，減少國(guó)際金融危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，地方政府利用融資平臺(tái)貸款正是非常之舉。地方政府利用融資平臺(tái)貸款能迅速啟動(dòng)內(nèi)需，形成新的有效需求，為保持地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)提供了條件。根據(jù)相關(guān)部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009年金融機(jī)構(gòu)的貸款中有近40%的資金投向了各級(jí)政府融資平臺(tái)公司，這直接刺激了國(guó)內(nèi)需求。

　　（二）創(chuàng)新和發(fā)展了地方投融資機(jī)制

　　從目前中國(guó)地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)來(lái)看，這些地方政府投融資制度的改革是與地方政府職能轉(zhuǎn)變同步發(fā)展的。二十世紀(jì)八九十年代，地方政府也出現(xiàn)過(guò)“融資熱”，當(dāng)時(shí)各級(jí)地方政府各個(gè)部門紛紛成立 “投資公司”、“信托公司”、“市政公司”，利用這些公司大肆借錢，各自為政。政府作為直接的投融資主體的缺陷直接帶來(lái)了濫集資等過(guò)度負(fù)債問(wèn)題和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，最終公司資不抵債，債務(wù)由政府財(cái)政負(fù)責(zé)償還。新一代的地方融資平臺(tái)建立吸取了過(guò)去的教訓(xùn)，首先將政府管理職能和投資者職能獨(dú)立，由獨(dú)立法人資格的公司實(shí)體找商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)借款，承擔(dān)相應(yīng)還款責(zé)任，“平臺(tái)”自身通過(guò)相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)運(yùn)作自負(fù)盈虧，承擔(dān)還款責(zé)任。“平臺(tái)”的作用不僅是代表地方政府籌措建設(shè)資金，還發(fā)揮了整合社會(huì)公共資源、協(xié)調(diào)政府建設(shè)職能等作用。

　?。ㄈ┑胤秸谫Y平臺(tái)建設(shè)的政策解讀

　　1994年我國(guó)施行分稅制改革后，中央政府、地方政府對(duì)有關(guān)稅收種類、稅收權(quán)利、稅收征管之間實(shí)現(xiàn)了有效劃分，自此，地方政府自行履職、中央政府適當(dāng)調(diào)節(jié)分配的多級(jí)財(cái)政體制在我國(guó)得到了真正確認(rèn)。雖然中央與地方的相關(guān)事權(quán)范圍已劃分，但是在實(shí)際行使權(quán)力過(guò)程中卻有很多不規(guī)范的現(xiàn)象，比如在具體行政事務(wù)中各級(jí)政府權(quán)責(zé)的不明確，稅收制度的不完善等都對(duì)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入造成了較大的影響。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于積極轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各級(jí)地方政府對(duì)發(fā)展所需資金的需求巨大，若是單靠地方政府本身收入和有限的中央財(cái)政補(bǔ)貼，是不能滿足日益增長(zhǎng)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的，這在客觀上刺激了地方政府主動(dòng)從金融市場(chǎng)上融資的積極性，地方政府作為金融市場(chǎng)的主要參與者之一需要熟悉各種金融工具的特征，采用多樣化的融資手段進(jìn)行融資以滿足其自身發(fā)展的需求。從1994年到1997年，地方政府均從加快城市發(fā)展角度出發(fā)，為了打破過(guò)去各自為政、多家審批、多家建設(shè)的格局，紛紛成立了類似于建設(shè)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的機(jī)構(gòu)，對(duì)市政設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)。

　　1997年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)促成了地方政府融資平臺(tái)的推廣。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)，政府實(shí)施寬松的貨幣政策和積極財(cái)政政策來(lái)刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為其中重要的組成部分，作用明顯。但在當(dāng)時(shí)地方政府受收支平衡及不允許發(fā)債的法律限制，項(xiàng)目資金壓力依然巨大。為了解決這個(gè)難題，地方政府開(kāi)始建立融資平臺(tái)，嘗試新的項(xiàng)目融資手段。BT、BOT等在國(guó)外使用很多年的融資模式開(kāi)始引入地方政府的融資模式，而尤以BOT建設(shè)模式最流行。公司形式的轉(zhuǎn)變帶來(lái)管理體制的變革，原來(lái)的地方政府融資領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)變成城市經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)，也有些選擇將原有的投資部門整合組建為城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司，這也解決了原有管理部門混亂，審批過(guò)程冗雜，運(yùn)轉(zhuǎn)效率底下的問(wèn)題。但起步階段的城投公司發(fā)展緩慢，由于缺乏項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，在尋求資金需求的思路上更是盲目追求最大融資，而忽視了借款的后續(xù)投放管理、按期履行債務(wù)的制度建設(shè)，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。但相對(duì)于以往的融資方式，這依然可以看成是一次成功的突破和創(chuàng)新。城投公司的成立在提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)發(fā)速度，更有效率的提高融資速度等方面作用明顯，因此這一模式在全國(guó)迅速得到大力推廣。

　　2004年至今，經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展，“城投公司”的弊端逐漸暴露，為了解決這一問(wèn)題，各地政府通過(guò)重組，整合原有資源，組建了符合法人治理特征的新型城投公司。這些公司具有政府授權(quán)充分，擔(dān)保措施有力，法人結(jié)構(gòu)科學(xué)，償債能力充分等特點(diǎn)。新型城投公司是按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)搭建，通過(guò)引入外部資金參股、入股等方式，建立健全嚴(yán)格的法人治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部控制制度和相互制衡的運(yùn)行機(jī)制，陸續(xù)解決了過(guò)去容易發(fā)生的償債資金容易斷裂的問(wèn)題。新型公司通過(guò)與商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)合作，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮了巨大的作用。隨著新型融資平臺(tái)的發(fā)展，原有的BT、BOT項(xiàng)目的操作方式和融資手段也被賦予了新的方法。從全國(guó)范圍看，地方政府融資平臺(tái)有走向多樣化的趨勢(shì)，其所提供的服務(wù)類型和范圍也在不斷擴(kuò)大，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到中小企業(yè)、高科技企業(yè)等企業(yè)融資主體均可以發(fā)現(xiàn)它們的身影。自2008年國(guó)家推出經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)掀起了一輪新的熱潮，大量高速公路的建設(shè)，鐵路、機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目的開(kāi)工，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)也通過(guò)地方融資平臺(tái)將大量資金投放其中，融資平臺(tái)得到更多發(fā)展機(jī)會(huì)。

　　二、地方政府融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成

　　由于當(dāng)前陸續(xù)發(fā)放的平臺(tái)貸款的數(shù)量越來(lái)越多，地方融資平臺(tái)的負(fù)債數(shù)量也在不斷地增加，這些不斷增加的資金促使地方政府潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也積累地越來(lái)越多，這些風(fēng)險(xiǎn)若無(wú)法有效地進(jìn)行管理，必然導(dǎo)致政府最終無(wú)力提供公共產(chǎn)品以及對(duì)貸款的違約。從2008年爆發(fā)全球性的金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)家提出結(jié)構(gòu)性減稅政策直接導(dǎo)致地方政府收入的大幅下降，財(cái)政支出壓力劇增，加之這兩年對(duì)房地產(chǎn)政策的調(diào)控，地方土地出讓金收入也呈下降趨勢(shì)，各級(jí)政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資的資金被嚴(yán)重壓縮。在如今復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和對(duì)“二次探底”的擔(dān)憂背景下，如何高效合理地利用地方政府融資平臺(tái)貸款等融資模式，以及有效控制及規(guī)避地方融資平臺(tái)在發(fā)展過(guò)程中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，成為地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。實(shí)際上，由于地方政府疏于對(duì)平臺(tái)公司舉債行為的管理，居高不下的債務(wù)規(guī)模日益成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和健康發(fā)展的重點(diǎn)隱患。

　?。ㄒ唬┢脚_(tái)貸款融資的資金去向和財(cái)政投資力度可能發(fā)生偏差

　　一般情況下，國(guó)家財(cái)政在提供市場(chǎng)所需的公共產(chǎn)品時(shí)，側(cè)重于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有刺激作用或者能明顯改善社會(huì)福利的項(xiàng)目，若平臺(tái)公司無(wú)強(qiáng)有力的控制約束手段，將容易導(dǎo)致資金投放方向偏離原有目的，從而導(dǎo)致財(cái)政赤字的擴(kuò)大或者通貨膨脹。財(cái)政體制改革的方向是讓政府投資退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，平臺(tái)貸款若偏離方向，可能違背財(cái)政體制改革的原則。

　　1.銀行信貸政策的缺陷可能被利用

　　大多數(shù)銀行在審核和管理建設(shè)周期長(zhǎng)的重大項(xiàng)目中存在重大缺陷，他們一般關(guān)注借款人能不能按期償還利息，若能則為正常貸款。這一缺陷可能被利用，從而掩蓋一些中長(zhǎng)期的平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.信貸結(jié)構(gòu)失衡矛盾可能加劇

　　統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，目前70%的信貸資金在支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是這部分資金只創(chuàng)造了約30%的GDP。由于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長(zhǎng)，大量信貸資金投入其中難免影響信貸資金的使用效率，過(guò)分集中的信貸投放規(guī)模，也蘊(yùn)含了大量的違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.融資過(guò)度引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)

　　巨大的融資規(guī)模，過(guò)度的融資審批額度可能迫使銀行對(duì)政府的依賴度提高，商業(yè)銀行可能利用政府的支持來(lái)謀取私利。這幾年，不斷出現(xiàn)國(guó)有銀行領(lǐng)導(dǎo)到政府任職的現(xiàn)象，值得我們思考。

　?。ǘ┿y行對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管不力與融資風(fēng)險(xiǎn)

　　當(dāng)前在我國(guó)，地方政府融資平臺(tái)的資金是納入到財(cái)政預(yù)算外進(jìn)行管理的，對(duì)于這些資金籌集的來(lái)源以及投資方向則是不受監(jiān)督的，一直游離在社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督之外，資金的財(cái)務(wù)信息趨向越來(lái)越不透明。因?yàn)槿狈ο鄬?duì)獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)和有效的信用評(píng)級(jí)制度，銀行等金融機(jī)構(gòu)于是就難以全面、真實(shí)、系統(tǒng)地評(píng)價(jià)地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債等真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況，這就直接加大了地方融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。而缺乏有效的信用評(píng)級(jí)制度放大了地方融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建起地方融資平臺(tái)信用評(píng)級(jí)制度，有利于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的激勵(lì)機(jī)制的建立，也可以對(duì)項(xiàng)目投資起到一定的約束作用。在這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)者郭勵(lì)弘（2009）認(rèn)為，“目前這種完善的信用評(píng)級(jí)制度，能夠?yàn)樯虡I(yè)銀行實(shí)行差別利率、推行利率市場(chǎng)化、等級(jí)貸款提供充分的依據(jù)，對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)有利于構(gòu)建獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的體制、區(qū)別對(duì)待宏觀間接調(diào)控體系。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，融資規(guī)模實(shí)行差別化管理，不同資信等級(jí)的地方政府給予不同的貸款規(guī)模和債券額度，能夠促使地方政府的信用進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。”

　　由于融資平臺(tái)貸款擔(dān)保方式多數(shù)是由地方政府相關(guān)部門出具一些書(shū)面還款承諾函，或者雖然是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資產(chǎn)投資公司等法人機(jī)構(gòu)所提供的第三方連帶保證，但由于都具有政府背景，貸款的擔(dān)保能力是比較弱的，資金投放的方向更是很難監(jiān)管。由于這些政府承諾函本身不具有擔(dān)保的效力，無(wú)法起到防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的作用，而另外一些國(guó)有背景的公司法人提供的第三方連帶保證，更是因?yàn)楣颈旧砭腿狈诵馁Y產(chǎn)，擔(dān)保條件無(wú)法符合，也起不到分散風(fēng)險(xiǎn)的作用。另一方面，由于融資平臺(tái)傾向于想盡一切辦法融資，但自身卻不是用款的主體，因此貸款的實(shí)際用途和申請(qǐng)用途可能產(chǎn)生差異，有的可能成為正常的項(xiàng)目資金，有的卻流向了股市、樓市，投資風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　1.地方政府融資平臺(tái)的法律及合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

　　我國(guó)在《預(yù)算法》修訂之前規(guī)定：地方政府不得執(zhí)行赤字財(cái)政，不能自行發(fā)債融資，也就是說(shuō)一開(kāi)始出現(xiàn)的各種地方政府融資平臺(tái)本身就帶有繞開(kāi)它的約束，變相赤字財(cái)政的手段。雖然后來(lái)經(jīng)修訂，允許地方政府發(fā)債融資，但自平臺(tái)建立的那天起，就面臨著相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。除此以外，利用政府信用作為銀行借款融資的擔(dān)保模式還面臨著《擔(dān)保法》的法律風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定：“除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸外，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”。由此可見(jiàn)按照現(xiàn)有的融資平臺(tái)運(yùn)作模式，若貸款出現(xiàn)無(wú)法償還的情況，商業(yè)銀行將無(wú)法根據(jù)法律要求地方政府代為償付。況且由于融資平臺(tái)公司本身具有政府官方的背景，這更是讓追償難上加難。如果選擇以高速公路收費(fèi)權(quán)、土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等為質(zhì)押進(jìn)行擔(dān)保貸款，究竟這些權(quán)利能不能作為合法的擔(dān)保物至今在法律上仍存有疑問(wèn)。因此，從我國(guó)現(xiàn)行的地方政府融資平臺(tái)貸款的操作方式來(lái)看，法律風(fēng)險(xiǎn)非常明顯。

　　2.地方政府融資平臺(tái)的政策風(fēng)險(xiǎn)

　　第一，貸款期限長(zhǎng)是融資平臺(tái)貸款的最大特點(diǎn)，而期限越長(zhǎng)，不可控因素越多，在貸款期限內(nèi)無(wú)論是國(guó)家的還是地方的政策變動(dòng)，均可能增加融資貸款的風(fēng)險(xiǎn)，因此平臺(tái)貸款的行政性、政策性風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)。其次，建設(shè)項(xiàng)目若是違反國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，或是項(xiàng)目審批程序存在問(wèn)題，項(xiàng)目開(kāi)工的項(xiàng)目批文，地方政府一屆領(lǐng)導(dǎo)一種政策等情況均可能影響到融資平臺(tái)貸款的效益和安全性。如政府暫緩高鐵項(xiàng)目的建設(shè)思路；BOT項(xiàng)目中政府收回公路的收費(fèi)權(quán)等均對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的貸款產(chǎn)生較大影響。再次，作為擔(dān)保物的土地、收費(fèi)權(quán)等一旦政府政策改變，這些擔(dān)保物的價(jià)值可能大跌，直接誘發(fā)銀行抵押物的違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方融資平臺(tái)的發(fā)展過(guò)程中確實(shí)出現(xiàn)了不少問(wèn)題，許多問(wèn)題甚至引來(lái)全社會(huì)對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，這當(dāng)然會(huì)阻礙其未來(lái)的發(fā)展。透析地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，就是要將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)走上更加健康良性發(fā)展之路。