2009-11-26 16:48 來源:陳彥清 陳清毫 張界新
【摘 要】強化資產(chǎn)管理是推進預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容,也是部門預(yù)算有效執(zhí)行的重要保證。本文通過分析部門預(yù)算執(zhí)行過程中與資產(chǎn)管理相結(jié)合上存在的問題,提出了以預(yù)算管理為中心,建立與預(yù)算管理有效結(jié)合的資產(chǎn)管理新模式。
【關(guān)鍵詞】高校;預(yù)算管理;資產(chǎn)管理;有效結(jié)合
資產(chǎn)是高校賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),資產(chǎn)的管理,不僅僅是對國有資產(chǎn)的保全,更是提高公共資源的使用效率和效益。隨著高等教育的快速發(fā)展,高校資產(chǎn)無論是在數(shù)量上、結(jié)構(gòu)上,還是來源渠道上都發(fā)生了很大的變化。如何強化高校資產(chǎn)管理,實現(xiàn)資源配置與利用的最大化?筆者認為,應(yīng)跳出“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”的“管理孤島”,通過完善部門預(yù)算管理,將單位資產(chǎn)納入部門預(yù)算,建立與預(yù)算管理有效結(jié)合的資產(chǎn)管理制度,實現(xiàn)以存量制約增量,以增量激活存量,才是解決高校資產(chǎn)管理中存在問題的根本出路。
一、高校資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀
高校資產(chǎn)的形成主要是國家財政預(yù)算分配的結(jié)果,按公共財政管理的要求,資產(chǎn)管理的目標(biāo)就是要使資產(chǎn)使用達到高效、合理、節(jié)約、效率。然而,在預(yù)算管理有待進一步完善的情況下,高校資產(chǎn)管理也存在一定的盲區(qū)。
。ㄒ唬┵Y產(chǎn)購置環(huán)節(jié)缺乏有效控制機制
一方面高校資產(chǎn)管理普遍存在基礎(chǔ)薄弱、檔案不完善、“家底”不清、存量不實的現(xiàn)象;另一方面在部門預(yù)算的編制中,往往只強調(diào)經(jīng)費的分配控制,對預(yù)算單位存量資產(chǎn)的多少、存量資產(chǎn)的分布和使用缺少明晰的信息。因此,在資產(chǎn)的投資計劃中,由于信息的不對稱,主管部門能夠關(guān)心的可能只是項目可行性和增量預(yù)算的安排,難以對資產(chǎn)存量實行全面管理。這導(dǎo)致預(yù)算審核無法對增量資產(chǎn)投入或項目資金投入形成有效的制衡。
(二)資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)缺乏共享協(xié)調(diào)機制
在高校內(nèi)部,資產(chǎn)從形成到使用涉及到許多部門,但最終演變成“誰擁有、誰支配使用”的封閉式資產(chǎn)運行模式。資產(chǎn)的管理主要停留在財務(wù)管理層面,資產(chǎn)數(shù)據(jù)基本是靜態(tài)數(shù)據(jù)。但受自身利益的驅(qū)動,使用單位也往往熱衷于項目經(jīng)費的爭取和資產(chǎn)的購置。在這種封閉運行模式下,難以克服資產(chǎn)使用中的低效和浪費,也使資產(chǎn)使用缺乏系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機制,導(dǎo)致資源短缺與資源閑置并存。
。ㄈ┵Y產(chǎn)配置環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌的激活機制
部門預(yù)算實施后,雖然已將高校資產(chǎn)的購置納入預(yù)算管理的范疇,通過政府采購、國庫集中支付等方式,強化了對資產(chǎn)形成的監(jiān)控,但預(yù)算管理模式仍是以投入控制為重點的傳統(tǒng)管理模式,存量資產(chǎn)并沒有納入部門預(yù)算編制過程,編制側(cè)重于控制支出的增長幅度和數(shù)量,執(zhí)行強調(diào)按照預(yù)算規(guī)定的項目和數(shù)額執(zhí)行支出,以控制超支為重點。致使許多單位在決定購置什么資產(chǎn)、如何配置資產(chǎn)時,缺乏統(tǒng)籌存量資產(chǎn)的激活機制。
。ㄋ模┵Y產(chǎn)處置環(huán)節(jié)缺乏預(yù)算監(jiān)督機制
根據(jù)《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)辦法》和《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實施辦法》的規(guī)定,行政事業(yè)單位處置房屋建筑物、土地及單位價值在一定范圍以上的儀器設(shè)備需經(jīng)主管部門審核后,報財政部門批準(zhǔn),未經(jīng)批準(zhǔn)不得處置。由于單位的資產(chǎn)管理脫離了預(yù)算管理的范疇,有些部門將資產(chǎn)當(dāng)作部門自有資產(chǎn),擅自處置;對應(yīng)當(dāng)經(jīng)過資產(chǎn)評估的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn),不經(jīng)評估,不按國家規(guī)定辦理有關(guān)資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”核準(zhǔn)轉(zhuǎn)移申報審批手續(xù),低價處置或低價出租給關(guān)系人,使資產(chǎn)的減少、報廢、調(diào)撥等過程不僅規(guī)避資產(chǎn)管理,甚至成為腐敗的根源。
二、完善預(yù)算管理是解決資產(chǎn)管理中存在問題的根本出路
按照公共財政的要求,一個單位需要購置什么資產(chǎn)、如何配置和處置資產(chǎn),應(yīng)該充分考慮單位存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其履行的公共職能需要,對所需資產(chǎn)進行科學(xué)的匹配。這個匹配的過程既是編制單位資產(chǎn)預(yù)算的過程,也是編制部門預(yù)算的過程,還是強化資產(chǎn)管理的過程。
部門預(yù)算改革,一定程度上提高了預(yù)算編制的科學(xué)性,增加了預(yù)算分配的透明度,也強化了與資產(chǎn)管理的聯(lián)系。這種聯(lián)系突出表現(xiàn)在:首先,預(yù)算分配是資產(chǎn)形成的基礎(chǔ),單位存量資產(chǎn)是歷年預(yù)算資金投入的結(jié)果;其次,保證資產(chǎn)的日常維持運轉(zhuǎn)和價值補償依賴當(dāng)前的預(yù)算安排來實現(xiàn);再次,對資產(chǎn)的處置變動、報廢核銷等規(guī)范管理實質(zhì)是預(yù)算管理的延伸,兩者是相輔相成,密不可分的。因此,推進預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的管理模式,有利于運用資產(chǎn)預(yù)算和統(tǒng)計報告對資產(chǎn)使用進行分析,使資產(chǎn)的配置與單位的職責(zé)相匹配,單位資產(chǎn)的處置、使用與單位的預(yù)算執(zhí)行相依存,從而實現(xiàn)資產(chǎn)購置科學(xué)、配置合理、處置得當(dāng)。
績效管理是深化財政預(yù)算改革的必然要求,也是促進公共資源綜合利用的重要手段。財務(wù)績效作為績效管理的重要內(nèi)容,與預(yù)算管理和資產(chǎn)管理有著密切的關(guān)系。通過完善的部門預(yù)算管理,建立可行的財務(wù)績效評價制度,不僅將預(yù)算單位所有的收入支出納入預(yù)算管理體系,而且也將各類資產(chǎn)的運行結(jié)果體現(xiàn)在預(yù)算考核中,保證資產(chǎn)需求與資產(chǎn)處置收益形成一個完整的資產(chǎn)預(yù)算,有利于財政主管部門依此為依據(jù),對單位資產(chǎn)管理進行有效的績效考評。
三、推進預(yù)算管理與資產(chǎn)管理有效結(jié)合的具體思路
強化資產(chǎn)管理,關(guān)鍵就要構(gòu)建資產(chǎn)配置管理與預(yù)算編制執(zhí)行相統(tǒng)一,資產(chǎn)處置管理與預(yù)算執(zhí)行相匹配,資產(chǎn)報告分析與預(yù)算報告分析相印證的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合公共資源管理框架。使預(yù)算管理從傳統(tǒng)的投入控制型管理模式向以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的管理轉(zhuǎn)化,從重點控制支出(投入)向重視資產(chǎn)使用績效轉(zhuǎn)變。
。ㄒ唬┩晟祁A(yù)算編制內(nèi)容,建立增量資產(chǎn)的有效配置機制
雖然部門預(yù)算反映了單位存量資產(chǎn)的信息,但由于缺乏存量資產(chǎn)使用效率報告和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)定額,致使資產(chǎn)信息意義弱化,部門預(yù)算簡化為經(jīng)費分配,客觀上造成“會哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象,使單位只顧要錢,不想節(jié)支;只顧花錢,不問效益;只重購置,不重管理。預(yù)算信息只反映支出,不反映存量資產(chǎn)及其質(zhì)量狀況,使預(yù)算管理者只能關(guān)心資產(chǎn)的邊際增量,很難對資產(chǎn)的存量實行全面的管理。因此,在編制部門預(yù)算階段,要在全面摸清“家底”,建立資產(chǎn)配置定量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,編制資產(chǎn)預(yù)算,使資產(chǎn)預(yù)算成為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合的橋梁。通過引入“成本費用”理念,使大家認識到占用和購置資產(chǎn)不是免費的贈品,部門預(yù)算也不是單一經(jīng)費分配活動。以存量資產(chǎn)為基礎(chǔ),使經(jīng)費預(yù)算分配和實物資產(chǎn)管理不僅在管理環(huán)節(jié)上協(xié)調(diào)一致,而且在價值的配置內(nèi)容上互為前提,從盤活存量資產(chǎn)和調(diào)控增量預(yù)算入手,以存量資產(chǎn)制約增量預(yù)算,建立存量資產(chǎn)與增量預(yù)算掛鉤機制。
。ǘ⿵娀A(yù)算執(zhí)行監(jiān)管,構(gòu)建嚴密的資產(chǎn)處置程序
資產(chǎn)管理實質(zhì)是經(jīng)費的存量管理,資產(chǎn)的增量關(guān)和處置關(guān)是維護資產(chǎn)安全和完整的重要環(huán)節(jié)。加強制度建設(shè)是實現(xiàn)資產(chǎn)管理規(guī)范化的根本保證,通過完善的法制建設(shè),促進資產(chǎn)管理走上規(guī)范化、法制法的軌道,從而使從資產(chǎn)配置、變動到處置的全過程處于有效的監(jiān)控體系之下。而信息化管理則是提高資產(chǎn)管理效率,實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、資產(chǎn)靜態(tài)管理與動態(tài)管理相結(jié)合的有效途徑,充分利用信息技術(shù)手段,將資產(chǎn)配置、使用、處置、清產(chǎn)核資、收入管理等環(huán)節(jié)都納入到系統(tǒng)中,并將該系統(tǒng)與預(yù)算編制審核系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng),使資產(chǎn)管理部門獲得資產(chǎn)變化的實時數(shù)據(jù),為預(yù)算調(diào)整提供信息支持。
。ㄈ┩卣关攧(wù)決算報告的內(nèi)容,構(gòu)建與其相印證的《期末資產(chǎn)報告》
當(dāng)前,部門決算的主要任務(wù)是向公眾提供當(dāng)年收支計劃的執(zhí)行情況,所能傳遞的財務(wù)信息只是當(dāng)年預(yù)算收支的現(xiàn)金流量情況。單位的資產(chǎn)、負債等財務(wù)狀況不能得到全面的反映,單位資產(chǎn)的會計核算信息也不能為管理部門和公眾所了解,造成這部分資產(chǎn)的使用和管理缺少有效的監(jiān)督和檢查。因此,拓展預(yù)算單位決算報告的內(nèi)容,使決算報告不僅反映單位的預(yù)算收支,還要全面反映單位的資產(chǎn)和負債;不僅反映當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果,還要反映以往決策累計的財務(wù)效用和資產(chǎn)動態(tài)管理情況。同時,資產(chǎn)管理部門在全面分析單位資產(chǎn)的動態(tài)管理情況下,形成與《決算報告》內(nèi)容相互印證的《期末資產(chǎn)報告》,真正實現(xiàn)資產(chǎn)管理的內(nèi)涵。
此外,改革現(xiàn)行的預(yù)算會計制度,使高校會計除了具有預(yù)算會計的基礎(chǔ)功能外,還應(yīng)向財務(wù)會計功能擴展;除了反映預(yù)算收支執(zhí)行情況及合規(guī)性的信息外,還應(yīng)能夠反映高校財務(wù)狀況和績效的信息。要實現(xiàn)這些功能,其關(guān)鍵是借鑒國際經(jīng)驗,在高校會計核算中實行權(quán)責(zé)發(fā)生制和固定資產(chǎn)折舊制度。
【參考文獻】
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