摘要：建設(shè)領(lǐng)域是腐敗多發(fā)的領(lǐng)域，造成腐敗的原因與監(jiān)督缺失不無(wú)關(guān)系，為此，加強(qiáng)建設(shè)單位內(nèi)、外部監(jiān)督非常有必要。針對(duì)建設(shè)單位存在監(jiān)督機(jī)制弱化、施工單位資質(zhì)準(zhǔn)入執(zhí)行差、現(xiàn)場(chǎng)代表制度混亂、造價(jià)管理不重視等諸多問(wèn)題，需要加強(qiáng)建設(shè)單位的內(nèi)外部監(jiān)督特別是內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，從監(jiān)督體制、制度、責(zé)任的追究等各個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督。

　　1　建設(shè)單位監(jiān)督機(jī)制的弱化問(wèn)題

　　從多年的改革實(shí)踐中人們逐漸發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前建設(shè)領(lǐng)域深層次的主要問(wèn)題是體制問(wèn)題，體制問(wèn)題的核心則是監(jiān)督問(wèn)題，即“第一把手”無(wú)人監(jiān)督、同級(jí)無(wú)人監(jiān)督的問(wèn)題。香港太陽(yáng)報(bào)2010年6月14日在《衙門(mén)權(quán)力無(wú)監(jiān)管清水一樣生蛀蟲(chóng)》一文中指出，只要有權(quán)力，哪怕是微不足道的權(quán)力，一旦喪失監(jiān)督，就會(huì)滋生腐敗，無(wú)論年齡、職位和行業(yè)，都會(huì)出貪官污吏。如某地方連續(xù)三屆主管交通的“第一把手”均因在工程建設(shè)領(lǐng)域中存在貪污受賄等問(wèn)題而鋃鐺入獄，類(lèi)似的例子不勝枚舉。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，有的貪官在獄中的自白中也指出，能夠輕易犯罪的原因之一，就是無(wú)人監(jiān)督。因此，要解決建設(shè)單位存在的腐敗問(wèn)題，首先是認(rèn)識(shí)到監(jiān)督的重要性，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)等內(nèi)、外部監(jiān)督的作用。

　　監(jiān)督有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督有檢察院、輿論等監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督有內(nèi)部審計(jì)、職工的監(jiān)督等。不同的監(jiān)督有不同的作用和特點(diǎn)，彼此不可替代。這當(dāng)中，內(nèi)部審計(jì)的作用和特點(diǎn)往往被大多數(shù)人所忽略。內(nèi)部審計(jì)與其他監(jiān)督的不同之處，并不僅僅在于其是以?xún)?nèi)向服務(wù)為其工作目的、具有廣泛的審查范圍、審計(jì)程序簡(jiǎn)便、審查工作及時(shí)、審計(jì)建議易被采納的特點(diǎn)，而更重要的特點(diǎn)是它能夠?qū)ㄔO(shè)單位日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)作為一種對(duì)建設(shè)單位日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，是建設(shè)單位制度化管理的主要內(nèi)容之一，能很好地對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)加以防范。監(jiān)督的關(guān)鍵是什么？關(guān)鍵就在“防勝于治”。內(nèi)部審計(jì)通過(guò)日常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審計(jì)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)損失前就第一時(shí)間加以防范和處理，使小問(wèn)題不會(huì)變成大問(wèn)題，使?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)不會(huì)造成企業(yè)和國(guó)家的巨大損失。這就是內(nèi)部審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”作用。

　　當(dāng)這種監(jiān)督機(jī)制弱化甚至失效時(shí)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)防的功能。目前，在建設(shè)單位內(nèi)部的監(jiān)督體系中，主要由紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、工會(huì)等部門(mén)構(gòu)成，而這些部門(mén)無(wú)一例外在實(shí)質(zhì)上和形式上都是由“第一把手”任命和領(lǐng)導(dǎo)，其人員的工資、福利、升遷甚至業(yè)務(wù)范圍等都受到“第一把手”的制約，這就決定了內(nèi)部監(jiān)督只有相對(duì)的獨(dú)立性，使日常的內(nèi)部監(jiān)督在監(jiān)督“第一把手”方面無(wú)能為力。例如，在建設(shè)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的大案、要案，大多都是由建設(shè)單位負(fù)責(zé)人即“第一把手”主導(dǎo)的，在這些單位，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)并非沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而是雖然發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，但由于涉及“第一把手”就無(wú)能為力了，導(dǎo)致有的問(wèn)題年年提，年年有，年年都沒(méi)解決，于是，問(wèn)題由小至大最終導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)的巨大損失和浪費(fèi)。而外部監(jiān)督呢？它只能做到一時(shí)、一地的監(jiān)督，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)量眾多的建設(shè)單位的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全方位的監(jiān)督，無(wú)法替代內(nèi)部審計(jì)在這方面的作用。因此，迫切需要對(duì)這種內(nèi)部監(jiān)督體制問(wèn)題作深入的探討，迫切需要從體制內(nèi)部而不是從體制外部尋求解決辦法。

　　例如，深圳特區(qū)進(jìn)行了“行政三分”的有益嘗試，所謂“行政三分”，簡(jiǎn)言之就是執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)、立法（監(jiān)督）權(quán)三權(quán)平等，相互獨(dú)立，互相制約。這一機(jī)制能有效解決“一把手”無(wú)人監(jiān)督，同級(jí)無(wú)人監(jiān)督的問(wèn)題。從這種機(jī)制來(lái)看，內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)在各單位中扮演的角色盡管不一樣，但總體而言，都是獨(dú)立于執(zhí)行權(quán)。如在政府單位的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，如審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)從行政型的審計(jì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ偷膶徲?jì)模式，嘗試由我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)——各級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，而不是由行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)。在公司治理結(jié)構(gòu)下，審計(jì)委員會(huì)隸屬于監(jiān)事會(huì)，依據(jù)公司章程等規(guī)定或股東大會(huì)的授權(quán)可以對(duì)總經(jīng)理實(shí)施監(jiān)督。這些制度建設(shè)，增強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性，而獨(dú)立性是內(nèi)部監(jiān)督的生命線，獨(dú)立性的加強(qiáng)，能夠有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在建設(shè)單位中的“防火墻”作用，從根本上解決監(jiān)督機(jī)制弱化的問(wèn)題。

　　2　施工單位的資質(zhì)準(zhǔn)入問(wèn)題

　　我國(guó)很早就開(kāi)始實(shí)施施工單位的資質(zhì)準(zhǔn)入管理，一般而言，建設(shè)單位都應(yīng)請(qǐng)有資質(zhì)的施工單位施工。2001年7月1日起施行的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第三條規(guī)定，建筑業(yè)企業(yè)取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書(shū)后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)，從法規(guī)上對(duì)施工企業(yè)的資質(zhì)準(zhǔn)入進(jìn)行了規(guī)范。但實(shí)際上，由于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和行業(yè)監(jiān)管等的弱化，工程轉(zhuǎn)包或違法分包的問(wèn)題非常嚴(yán)重，無(wú)資質(zhì)工程隊(duì)有資質(zhì)單位的情況時(shí)有發(fā)生。工程轉(zhuǎn)包或違法分包給沒(méi)有資質(zhì)的施工單位施工，一方面導(dǎo)致建設(shè)單位的工程質(zhì)量很難保證。往往一個(gè)包工頭攬下一筆業(yè)務(wù)，上勞動(dòng)力市場(chǎng)招民工就開(kāi)始施工。這些施工人員流動(dòng)性強(qiáng)，也不能進(jìn)行正規(guī)的崗前培訓(xùn)或技能培訓(xùn)，有不少并不具備上崗資格。這就使我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域中的工程質(zhì)量問(wèn)題多發(fā)，“豆腐渣工程”頻繁出現(xiàn)。另一方面容易形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，為了低成本攬到業(yè)務(wù)而不擇手段，更談不上施工單位的規(guī)范化管理和規(guī)?；l(fā)展，導(dǎo)致建設(shè)領(lǐng)域長(zhǎng)期以粗放的增長(zhǎng)模式發(fā)展，并不利于建設(shè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　此外，我國(guó)的基本建設(shè)投資目前一直處于高速增長(zhǎng)的狀態(tài)，解決了大批農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題，一旦我國(guó)的基本建設(shè)投資趨緩，這些農(nóng)民工由于缺乏技能，將面臨失業(yè)問(wèn)題，更為嚴(yán)重的是，這些農(nóng)民工都沒(méi)有固定的單位，雇傭單位也沒(méi)有為他們繳納失業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民工的失業(yè)將會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

　　因此，要加強(qiáng)建設(shè)單位的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用，就要從被審計(jì)單位的施工資質(zhì)及進(jìn)場(chǎng)準(zhǔn)人的源頭抓起，嚴(yán)格實(shí)施有資質(zhì)的施工單位進(jìn)場(chǎng)的準(zhǔn)人制度，在工程招投標(biāo)中對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，杜絕不合法的轉(zhuǎn)包、分包現(xiàn)象，并把這一審核步驟列入建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)之一。在工程開(kāi)始施工后，還應(yīng)注重對(duì)施工人員是否有上崗資格、是否屬于中標(biāo)的有資質(zhì)的施工單位進(jìn)行核查等。

　　3　建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)代表制度的管理問(wèn)題

　　現(xiàn)場(chǎng)代表是代表建設(shè)單位管理工程具體施工的工程技術(shù)人員。肩負(fù)著監(jiān)督工程質(zhì)量管理，簽證管理，協(xié)調(diào)建設(shè)單位與施工單位處理有關(guān)工程建設(shè)的問(wèn)題，監(jiān)督監(jiān)理單位和代建單位等重要責(zé)任?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)場(chǎng)代表是維護(hù)建設(shè)單位根本利益，控制工程成本，監(jiān)督工程質(zhì)量的第一道防線。但是，不少單位并沒(méi)有重視現(xiàn)場(chǎng)代表制度的建設(shè)。一方面，有的單位的現(xiàn)場(chǎng)代表并非工程技術(shù)人員，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)建筑材料、工程施工等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范掌握不夠，在監(jiān)督工程質(zhì)量方面無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另一方面，有的單位的現(xiàn)場(chǎng)代表制度沒(méi)有形成有效的制衡機(jī)制，現(xiàn)場(chǎng)代表與施工單位同流合污，虛報(bào)工程數(shù)量，虛增工程簽證，導(dǎo)致工程造價(jià)結(jié)算超預(yù)算，決算超概算的情況時(shí)有發(fā)生。有 的現(xiàn)場(chǎng)代表未能?chē)?yán)格把關(guān)，未對(duì)施工單位的施工材料進(jìn)行認(rèn)真監(jiān)督，造成施工單位以次充好，偷工減料，進(jìn)而使工程質(zhì)量出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。而這些問(wèn)題在暴露和發(fā)現(xiàn)后，人們往往只追究施工單位等單位和人員的責(zé)任，對(duì)建設(shè)單位的現(xiàn)場(chǎng)代表的責(zé)任視而不見(jiàn)，從而給下一次工程質(zhì)量留下了隱患。

　　隨著工程建設(shè)領(lǐng)域的進(jìn)一步完善，工程質(zhì)量的管理將日益由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員來(lái)承擔(dān)，代建單位和監(jiān)理中介機(jī)構(gòu)就是其中之一。代建和監(jiān)理單位更多地負(fù)擔(dān)起了原來(lái)由現(xiàn)場(chǎng)代表?yè)?dān)負(fù)的責(zé)任，如工程材料的驗(yàn)收，工程施工標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是否達(dá)到要求，這些都從專(zhuān)業(yè)性的角度加以規(guī)范。但這并不意味著有了代建和監(jiān)理單位就不再需要現(xiàn)場(chǎng)代表?，F(xiàn)場(chǎng)代表代表的是建設(shè)單位的根本利益，協(xié)調(diào)建設(shè)單位與代建單位、監(jiān)理單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位等有關(guān)單位處理有關(guān)工程的事宜仍然是其主要職責(zé)，除此之外，現(xiàn)場(chǎng)代表還要代表建設(shè)單位監(jiān)督施工單位、代建單位、監(jiān)理單位是否如實(shí)履行合同，這些職責(zé)都需要有專(zhuān)人進(jìn)行管理，對(duì)于建設(shè)單位內(nèi)部的零星工程，從成本效益的角度看，也不可能聘請(qǐng)代建單位和監(jiān)理單位。因此，現(xiàn)場(chǎng)代表制度的重要作用不可忽視。

　　4　建設(shè)單位的造價(jià)管理問(wèn)題

　　從專(zhuān)業(yè)分工的角度來(lái)說(shuō)，建設(shè)單位的造價(jià)管理是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，對(duì)手一些基建工程不多的建設(shè)單位，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的造價(jià)機(jī)構(gòu)和人員的成本較高，因此。一般采取外包由專(zhuān)門(mén)的造價(jià)中介機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。但是。由于工程造價(jià)涉及建設(shè)單位的直接經(jīng)濟(jì)利益，建設(shè)單位不可能放手全部將有關(guān)造價(jià)的全部事宜交給造價(jià)中介機(jī)構(gòu)處理。如果交給造價(jià)中介機(jī)構(gòu)，一方面建設(shè)單位心里沒(méi)底，另一方面加大造價(jià)中介機(jī)構(gòu)的工作量，效率也不高。如隱蔽工程，仍然需要建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)工程量，簽署工程簽證。目前，工程造價(jià)中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)尚未發(fā)育成熟，還有很多不規(guī)范的地方，工程造價(jià)中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、行業(yè)對(duì)造價(jià)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、造價(jià)人員責(zé)任的追究機(jī)制還有待加強(qiáng)。因此，建設(shè)單位仍需對(duì)工程造價(jià)加強(qiáng)控制和管理。

　　對(duì)于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門(mén)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段對(duì)工程造價(jià)的審核仍然是一項(xiàng)重要的業(yè)務(wù)，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)根據(jù)2003年5月1日起實(shí)施的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第九條規(guī)定，對(duì)本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，每年都為不少建設(shè)單位節(jié)省了大量資金。有的單位的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，如內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，對(duì)于需要報(bào)送外部造價(jià)中介機(jī)構(gòu)審核的大型工程，事先對(duì)工程數(shù)量、工程材料的價(jià)格進(jìn)行內(nèi)部的審核，由本單位或邀請(qǐng)工程造價(jià)機(jī)構(gòu)編制工程標(biāo)底，再通過(guò)多家造價(jià)中介機(jī)構(gòu)的招投標(biāo)確定造價(jià)機(jī)構(gòu)，將審核過(guò)后的工程造價(jià)資料交由造價(jià)中介機(jī)構(gòu)審核，這樣就避免了造價(jià)中介機(jī)構(gòu)與施工單位互相勾結(jié)，造成工程造價(jià)虛高的問(wèn)題。

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