政府采購內(nèi)部控制制度，是指根據(jù)國家政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的規(guī)定，結(jié)合政府采購業(yè)務(wù)管理的特點和要求而制定的旨在規(guī)范政府采購管理活動、體現(xiàn)政府采購“公開、公平、公正、誠信”原則的制度和辦法，它的職能不僅包括授權(quán)進行政府采購，招投標(biāo)活動的各種方式、方法，也包括核算、審核、分析各種信息資料及報告的程序與步驟，還包括對政府采購活動進行綜合計劃、控制和評價而制定或設(shè)置的各項規(guī)章制度。因此，建立健全政府采購內(nèi)部控制制度，是貫徹國家政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，保證政府采購工作有序進行的重要措施，也是加強政府采購管理的重要手段。

　　我國在實行政府采購制度后，政策制定、預(yù)算編制、購買方式?jīng)Q定、資金支付、監(jiān)督檢查等工作都由財政部門掌握，權(quán)力相對集中，如何正確使用權(quán)力，避免公共權(quán)力對政府采購各個程序的干預(yù)，成為政府采購工作中的重要一環(huán)。因此，加強政府采購內(nèi)部控制度建設(shè)是使各項權(quán)力得到約束、制衡和監(jiān)督，政府采購執(zhí)行得到規(guī)范化、程序化、法制化的保證。

　　一、 加強內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性

　?。ㄒ唬?nbsp;是貫徹政府采購法規(guī)制度的重要基礎(chǔ)

　　為了規(guī)范和加強政府采購工作，國家制定發(fā)布了《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律

　　規(guī)章，這些是進行政府采購活動的基本依據(jù)。但這些法律規(guī)章只是從全國政府采購工作總體要求出發(fā)制定的，盡管在制定過程中盡可能考慮了不同地區(qū)、部門、項目的政府采購要求和特點，但相對于具體的政府采購活動而言，國家發(fā)布的法律規(guī)章的各項規(guī)定仍需結(jié)合具體政府采購項目、方式和管理特點，要求進行具體化，并作必要補充，以使政府采購管理工作能滲透到政府采購管理的各個環(huán)節(jié)、各個方面。這種對國家政府采購法律法規(guī)具體化的辦法和措施，就是政府采購內(nèi)部控制制度所需解決的問題。從某種意義上講，政府采購內(nèi)部控制制度，是國家政府采購法律法規(guī)的必要補充，是貫徹實施國家政府采購法律法規(guī)的重要基礎(chǔ)和保證。

　?。ǘ?nbsp;是規(guī)范政府采購工作秩序的客觀要求

　　政府采購工作涉及使用財政性資金政府各部門、供應(yīng)商、招標(biāo)投標(biāo)機構(gòu)等各方面的利益關(guān)系，處理不當(dāng)將會影響有關(guān)方面的利益，因此政府采購工作必須依法進行。從我國推行政府采購制度情況來看，在采購過程中走后門、送回扣、假招標(biāo)、擴大預(yù)算、高價圍標(biāo)低價搶標(biāo)等腐敗行為屢有發(fā)生，一些單位或人員為了小團體或個人利益，不僅損害了國家和社會公眾利益，也對政府采購活動的推行和管理帶來消極影響。因此，加強政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)，使政府采購管理工作的程序、方法、要求等制度化、規(guī)范化，這樣才能保證政府采購管理工作有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序，才能保證政府采購工作在維護市場經(jīng)濟秩序中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　?。ㄈ?nbsp;是完善政府采購管理制度體系的要求

　　我國的政府采購管理制度體系，通常由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個層次構(gòu)成。顯然，內(nèi)部控制制度是政府采購管理制度體系的重要組成部分?！墩少彿ā穼φ少徆ぷ鞯脑瓌t、基本方法和程序作了規(guī)定，為政府采購活動提供了制度保證，但只是指明了工作的方向和目標(biāo)，要實現(xiàn)目標(biāo)還需要根據(jù)規(guī)定并結(jié)合管理要求進行充實和細(xì)化，才能使政府采購法律規(guī)定落到實處，進而保證政府采購管理制度體系的完整性和有效性。

　　（四） 是適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織的要求

　　根據(jù)世界貿(mào)易組織的要求，我國加入WTO后，國外供應(yīng)商與國內(nèi)供應(yīng)商有同等的“國民待遇”，可以平等地參與我國政府采購招標(biāo)活動（江澤民同志在2001 年上海APEC會議上承諾，到2020年，開放我國政府采購市場）。因此，必須加強政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)，才能避免在政府采購中行政干預(yù)過多，甚至存在“暗箱操作”的現(xiàn)象，才能使政府采購管理工作滲透到政府采購活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面，才能不僅有利于政府采購的公平競爭，更有利于維護市場經(jīng)濟秩序，樹立政府形象。

　　二、 內(nèi)部控制制度建設(shè)的基本原則

　?。ㄒ唬┖戏ㄐ栽瓌t

　　即應(yīng)當(dāng)符合并嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)和國家統(tǒng)一的政府采購法律制度的規(guī)定。依法辦事是政府采購工作的首要準(zhǔn)則，也是制定政府采購內(nèi)部控制制度的首要原則。因此，政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的規(guī)定，以避免擾亂政府采購市場經(jīng)濟秩序。

　?。ǘ┻m應(yīng)性原則

　　即政府采購內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)我國政府采購的特點和要求，不能因追求先進而脫離我國實際，不能生搬硬套，必須從我國實際出發(fā)，才能使政府采購內(nèi)部控制制度適應(yīng)政府采購管理要求并發(fā)揮作用。

　?。ㄈ┮?guī)范性原則

　　即應(yīng)當(dāng)全面規(guī)范政府采購的各項工作，保證政府采購工作的有序進行。規(guī)范性原則的基本要求主要體現(xiàn)在：一方面要體現(xiàn)控制的全面性。從控制范圍看，內(nèi)部控制應(yīng)涵蓋政府采購的每個過程、部門、環(huán)節(jié)和每個人，包括單位內(nèi)部相互牽制和單位與單位之間的相互牽制；從控制內(nèi)容看，不僅要對具體業(yè)務(wù)活動進行控制，還要把控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序納入政府采購范疇；從時間上看，不僅要事中控制，還要實施事前和事后控制；從縱向?qū)蛹壙?，要從一般員工控制逐步擴大到?jīng)Q策層甚至最高決策者，形成人人、事事、時時都能遵守內(nèi)部控制制度。另一方面要體現(xiàn)方法的科學(xué)規(guī)范性。政府采購內(nèi)部控制制度要符合并體現(xiàn)政府采購方法的科學(xué)性，政府采購內(nèi)部控制制度要符合并體現(xiàn)政府采購活動中諸如采購方式、評標(biāo)方法等的科學(xué)性，不能與一些與政府采購活動相關(guān)的會計、統(tǒng)計、管理學(xué)科的基本方法和要求相違背。

　?。ㄋ模┛茖W(xué)性原則

　　政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)的科學(xué)性原則，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是科學(xué)合理的可操作性，政府采購的各項內(nèi)部控制制度的執(zhí)行應(yīng)有明確的程序，在各控制關(guān)鍵點或風(fēng)險區(qū)域時段，要明確與該控制點相關(guān)的操作步驟、各步驟涉及的部門或崗位所應(yīng)履行的職責(zé)權(quán)限。制定的各項內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)便于操作和執(zhí)行，缺乏和科學(xué)性和不易操作的管理制度，是不會有生命力的。

　　二是利于控制的相互牽制性。即一項業(yè)務(wù)活動必須分配給具有相互制約關(guān)系的兩個或兩個以上的職位分別完成。在橫向關(guān)系上，一項工作至少要由彼此獨立的兩個部門或人員辦理，以使該部門或人員的工作接受另一部門或人員的檢查和制約；從縱向關(guān)系上，一項工作至少要經(jīng)過不隸屬的兩個或兩個以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使下級受上級監(jiān)督，上級受下級牽制。嚴(yán)禁一個部門既管審批又管執(zhí)行，支付款項所需印章全部由一個人保管等行為。

　　三是便于檢查的標(biāo)準(zhǔn)性，即制定一套可以參照的、定性和定量相結(jié)合，具有客觀性和可比性的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。每個流程，根據(jù)內(nèi)部控制的要求，建立針對各個環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)一個采購項目完成后，由監(jiān)督檢查部門對每個環(huán)節(jié)進行評價和打分，并分析產(chǎn)生偏差的原因，分清責(zé)任。

　　四是內(nèi)外結(jié)合，定期完善。由于內(nèi)部控制制度存在其固有的局限性，表現(xiàn)為：受制于成本效益原則；僅針對常規(guī)業(yè)務(wù)活動而設(shè)計；可能因執(zhí)行人員的粗心大意、精力分散、判斷失誤以及對指令的誤解而失效；可能因有關(guān)人員相互勾結(jié)、內(nèi)外串通而失效；可能因執(zhí)行人員濫用職權(quán)或屈從于外部壓力而失效；可能因業(yè)務(wù)性質(zhì)的改變而削弱或失效。為了保證政府采購健康運行，在內(nèi)部控制制度作用弱化或無法發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，運用外部控制手段進行監(jiān)督，同時還應(yīng)根據(jù)執(zhí)行情況和管理需要不斷完善，以保證政府采購內(nèi)部控制制度更加適應(yīng)管理需求。

　　三、 加強政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)的幾點建議

　?。ㄒ唬?nbsp;建立健全適應(yīng)政府采購特點的內(nèi)部控制環(huán)境

　　任何政府采購活動的控制都存在于一定的控制環(huán)境之中，所謂政府采購內(nèi)部控制環(huán)境，是指對政府采購內(nèi)部控制的建立和實施有重大影響的因素的統(tǒng)稱。它的好壞直接決定著其他控制能否實施或?qū)嵤┑男Ч?。它既可以增強也可削弱特定控制的有效性。要建立健全適應(yīng)政府采購特點的內(nèi)部控制環(huán)境，應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：

　　建立供應(yīng)商誠信制度。供應(yīng)商，是政府采購當(dāng)事人之一，供應(yīng)商對政府采購活動的積極參與，不僅給政府采購帶來無限生機，也給政府采購帶來了競爭和活力，政府采購活動離不開供應(yīng)商的參與，因此，加強供應(yīng)商管理是建立健全內(nèi)部控制環(huán)境的一個重要方面。具體來說，建立供應(yīng)商誠信制度，一方面要實行注冊登記制度，規(guī)定供應(yīng)商準(zhǔn)入政府采購市場的資格和條件，制定供應(yīng)商資格申報、審查、認(rèn)定管理辦法，對供應(yīng)商準(zhǔn)入資格進行審批、備案、年檢；另一方面要建立供應(yīng)商信息庫，做好供應(yīng)商的履約情況記錄，建立健全其經(jīng)營業(yè)績考核資料，并定期將記錄及考核資料匯總報送管理機構(gòu)，以便對其進行全面監(jiān)督。

　　加強對采購機關(guān)采購人才的管理和建設(shè)。隨著政府采購規(guī)模、范圍和領(lǐng)域的延伸，政府采購需要大量的既懂招投標(biāo)、合同、法律、市場調(diào)查，又懂機電、建筑等行業(yè)知識的復(fù)合型人才。因此，一方面，要對政府采購代理機構(gòu)實行準(zhǔn)入制度，加強政府采購代理機構(gòu)的專業(yè)素質(zhì)，保證政府采購的質(zhì)量，堅決把一些不符合代理資質(zhì)的中介機構(gòu)摒除在政府采購市場之外；另一方面，要建立專家信息庫，加強對行業(yè)專家的管理，不僅要建立定期聯(lián)絡(luò)制度，為專家寄發(fā)學(xué)習(xí)資料，讓專家及時了解和掌握政府采購相關(guān)知識和工作動態(tài)，而且要建立對專家能力的考核制度，包括對專家的工作態(tài)度、專業(yè)水平、分析表達能力，綜合水平和有無違紀(jì)違規(guī)行為的考核，保證政府采購項目的評審質(zhì)量。

　　加強政府采購信息管理，提高透明度。政府采購的公開和透明，是政府采購的生命線，沒有全方位公開和透明作為保障，政府采購就不可能真正符合社會公眾的要求，也不可能實現(xiàn)科學(xué)化采購。要提高“透明度”，首先，政府采購法律法規(guī)必須透明；其次，政府采購需求信息應(yīng)該透明，這是實現(xiàn)政府采購公開、公平、公正最重要的環(huán)節(jié)之一；第三，供應(yīng)商資格審查的方法與標(biāo)準(zhǔn)透明，可以避免對不同供應(yīng)商采取不同方式造成供應(yīng)商之間不能平等取得政府采購供應(yīng)商資格；第四，政府采購的過程透明，人們才能對采購過程中是否有違規(guī)行為進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)的問題；第五，政府采購評標(biāo)的方法與標(biāo)準(zhǔn)透明，供應(yīng)商才能更好地有針對性投標(biāo)，評委才能有明確的評標(biāo)尺度，社會各方面才能更好地監(jiān)督評標(biāo)的公正性；第六，政府采購的結(jié)果透明，能使投標(biāo)供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商對照自身情況，衡量采購結(jié)果是否存在問題，從而進行有效監(jiān)督；第七，政府采購的記錄透明，既可以作為查詢政府采購行為是否公正的依據(jù)，又可作為總結(jié)采購經(jīng)驗教訓(xùn)、不斷完善采購行為的寶貴資料；第八，政府采購糾紛處理結(jié)果透明，以便投訴方及其他相關(guān)利益主體和社會公眾了解仲裁結(jié)果，了解是非對錯，同時，也是對仲裁是否公正進行有效監(jiān)督。

　　加快政府法律體系建設(shè)，特別是與《政府采購法》配套的政府采購具體程序管理、政府采購活動文件管理、政府采購合同管理、政府采購質(zhì)疑與投訴管理、政府采購監(jiān)督檢查、政府采購人員專業(yè)崗位任職要求、集中采購機構(gòu)考核等方面的單行辦法或具體規(guī)定的建設(shè)，同時，做好《政府采購法》與相關(guān)法規(guī)的銜接，做到相互協(xié)調(diào)，彼此補充，為政府采購市場的繁榮和規(guī)范運行提供法律保障。

　　加強職業(yè)道德建設(shè)。職業(yè)道德是控制環(huán)境的重要方面，是建立合適的控制環(huán)境的基礎(chǔ)。政府采購人員代表政府采購從事采購活動，應(yīng)當(dāng)有高尚的職業(yè)道德要求，包括：：應(yīng)當(dāng)奉公守法、廉潔自律、樹立政府采購良好形象；應(yīng)當(dāng)誠實守信、勤勉盡責(zé)，忠實維護采購人的利益；應(yīng)當(dāng)保守國家機密和供應(yīng)商的商業(yè)秘密，自覺維護國家利益和社會公共利益；應(yīng)當(dāng)珍視和維護政府采購人員職業(yè)聲譽，模范遵守社會公德；應(yīng)當(dāng)努力鉆研業(yè)務(wù)，不斷提高職業(yè)水平；應(yīng)當(dāng)積極參加社會公益活動。因此，要在政府采購工作中形成一種誠信、公正、公平的環(huán)境，通過道德的力量約束每個人，使每個人具有良好的動機和思想。

　?。ǘ?nbsp;完善政府采購會計系統(tǒng)

　　政府采購會計系統(tǒng)，它是指為了匯總、分析、分類、記錄、報告政府采購交易活動而建立的方法和記錄。一個有效的政府采購會計系統(tǒng)應(yīng)能做到以下幾點：（一）確認(rèn)并記錄所有真實的采購交易活動。（二）及時且充分詳細(xì)地描述交易。（三）準(zhǔn)確計量交易的價值。（四）確定交易發(fā)生的期間，并記錄在適當(dāng)?shù)臅嬈陂g。（五）在報表中適當(dāng)表達交易相關(guān)事項。因此，要進一步完善政府采購會計制度，全面反映政府采購的價值運動和實物運動，反映采購效率，應(yīng)做好以下幾個方面：

　　首先，要建立政府采購會計管理體系，包括建立崗位責(zé)任制度、帳務(wù)處理程序制度、內(nèi)部牽制制度、稽核制度、原始記錄管理制度、驗收清查制度、采購活動審批制度、績效分析制度等，以避免在政府采購過程中出現(xiàn)不必要的失誤，規(guī)范政府采購會計活動。

　　其次，要加快預(yù)算會計的改革步伐。（1）預(yù)算會計應(yīng)逐步由現(xiàn)金制向權(quán)責(zé)發(fā)生制政府采購會計過渡。將預(yù)算內(nèi)外資金、單位自籌資金、債權(quán)、債務(wù)關(guān)系和應(yīng)收款、應(yīng)付款、形成資產(chǎn)的分布等情況通過會計制度反映出來。（2）在增加采購預(yù)算科目的同時，重新設(shè)計政府采購預(yù)算科目，不僅要按功能設(shè)置會計科目，還要按具體單位和基礎(chǔ)上設(shè)計會計科目。（3）應(yīng)加強國庫集中支付中心的會計責(zé)任。如在出納環(huán)節(jié)，加強銀行預(yù)留印鑒的管理，財務(wù)專用章由專人保管。個人名章由本人或其授權(quán)人保管，嚴(yán)禁一個人保管支付款項的全部印章。

　　第三，建立政府采購檔案管理制度，保證文件資料真實完整、安全保密，為政府采購的統(tǒng)計分析、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、接受監(jiān)督檢查、處理糾紛、制定相關(guān)政策等工作提供客觀依據(jù)。管理制度應(yīng)包括檔案要有專職人員或部門負(fù)責(zé)，要建立檔案審核、立卷、歸檔、貯存和管理制度；要建立借閱制度；要明確保管期限；要建立歸檔、保存和銷毀的規(guī)范程序等。

　　（三） 規(guī)范政府采購控制程序

　　政府采購控制程序，它是由為合理保證政府采購目標(biāo)的實現(xiàn)而建立的政策和程序組成。它既可應(yīng)用于政府采購的某項交易活動中，也可以融合應(yīng)用于控制環(huán)境或會計系統(tǒng)的特定組成部分。一般包括交易授權(quán)、職責(zé)劃分、憑證與記錄控制、資產(chǎn)接觸與使用、獨立稽核五個方面內(nèi)容。筆者以為政府采購控制程序應(yīng)做好以下幾個方面：

　?。ㄒ唬┙⒂行У恼少徚鞒?，一方面請購、采購、驗收、付款等環(huán)節(jié)應(yīng)有交易授權(quán)，有相關(guān)主管人員簽字；另一方面請購與審批、詢價與確定供應(yīng)商、采購合同的訂立與審批、采購與驗收、采購、驗收與相關(guān)會計記錄、付款審批與付款執(zhí)行應(yīng)適當(dāng)分離，以確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。

　?。ǘ﹦澢逭少彽恼咧贫?、預(yù)算編制、執(zhí)行采購計劃、監(jiān)督、驗收等職能的界線，形成各部門之間的相互制約機制。即：（1）財政部門負(fù)責(zé)采購計劃的審批、監(jiān)督檢查和政府采購市場準(zhǔn)入，但不直接參與具體采購事務(wù)，其中監(jiān)督檢查包括政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況、采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能管理、受理供應(yīng)商投訴、審查供應(yīng)商準(zhǔn)入資格等。（2）政府采購機關(guān)負(fù)責(zé)管理和組織采購工作，但無權(quán)支付貨款。（3）采購單位負(fù)責(zé)驗收貨物。（4）財政部門國庫支付采購資金。

　?。ㄈ┩晟普少忣A(yù)算編制，做好“源頭控制”，完善預(yù)算編制程序。在財政預(yù)算和采購單位之間建立復(fù)核制度。每一財政年度終了時，財政部門總預(yù)算、國庫支付中心、中國人民銀行、代理商業(yè)銀行、預(yù)算單位之間定期對帳。